一次宏觀層面的“體制機制變革”

文 / 本刊記者 王楠楠

一次宏觀層面的“體制機制變革”

文 / 本刊記者 王楠楠

國家對推進PPP發展十分重視，將其作為發揮市場在資源配置中決定性作用的重要舉措，國務院印發了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的意見》。隨后，特別是今年上半年，財政部、發展改革委等部門陸續制訂印發了推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的《通知》、《指導意見》以及《操作指南》等十多個規范性文件。這些都表明，國家對PPP工作十分重視，將其作為發揮市場在資源配置中起決定作用的重要舉措。

“隨著國家財稅體制改革的不斷推進，交通基礎設施投融資改革已成為推進交通可持續發展的重要內容。”在交通基礎設施政府與社會資本模式推進工作調研座談會上,交通運輸部副部長馮正霖表示，自2014年以來，國務院印發了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》,交通運輸部也和財政部聯合印發了《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》，“今年5月我們還在全國選擇了11個項目開展試點。”

這次座談會上，“把9個省份財政和交通的同志一起請來，主要是了解試點工作推進的情況，存在的問題，研究探討如何更好地推進交通PPP項目的試點工作。”馮正霖表示。

“推廣運用PPP模式，不僅是一次微觀層面的‘操作方式升級’，更是一次宏觀層面的‘體制機制變革’。” 在聽取了9個省市的財政、交通運輸主管部門領導所介紹的PPP項目開展情況之后，財政部經濟建設司副司長王小龍則表示，“PPP不單單是一項制度上的創新，這對我們一樣也是挑戰。”

把社會資本吸引到交通基礎設施領域

PPP模式對于交通運輸領域來講，可謂“既熟悉又陌生”。

說“熟悉”，是因為從各國經驗來看，交通基礎設施是PPP模式的重要應用領域。30多年來，中國交通基礎設施發展迅速，高速公路從無到有，目前高速公路里程達到11萬2千公里，居世界第一位。

交通行業通過“BOT”、“TOT”、“BOT+EPC”、“BOT+EPC+政府補助”等方式在收費公路方面也積累了不少經驗，形成了一套行之有效的管理制度，走出了一條中國特有的路。但同時，也充分地認識到，由于過分依賴收費模式，也存在一定問題，需要不斷完善。

而說“陌生”，原始的PPP模式是以招商引資的形式為內涵的單純的引資模式，不同于當下所強調的標準的政府和社會資本合作框架下的合作模式。

“盡管國務院、財政和發改等部門就推動PPP模式運用相繼出臺了許多框架性、通用性文件，這些文件的內容和要求，很多對于我們都是新的。另外，目前行業內推進PPP的環境也發生了變化。以前我們的BOT項目不少是交通流量比較大，經濟效益比較好的路段。目前，新建項目大多地處偏僻，交通量不足，財政效益普遍較弱，社會資本進入的意愿不強。但是國家的路網建設和基礎設施規劃需要這些項目，需要地方財政在困難的情況下堅持吸引社會資本并給予其充分的信心來介入。”馮正霖表示，這就需要結合交通基礎設施建設發展積累形成的制度體系，運用改革的思路，創新的舉措，進行分析研判，綜合研究運用授予特許經營權、合理定價和財政補貼等要素，吸引社會資本廣泛參與。

馮正霖說：“特別是從建設補貼到運營補貼的轉變，使社會資本對于表面收益不高但是特許經營的合理回報可以相對穩定的項目也能夠積極參與，加之政府的相應政策鼓勵。這需要我們結合多年來積累的制度體系，在改革思路和創新體制下，對過去那種單一的模式進行研判和取舍，符合新框架的PPP模式，走出一條符合交通基礎設施建設營運特點的PPP模式發展之路。這一點上，我們與北京市政府也進行過相關交流，通過學習港鐵在PPP方面的經驗，研究北京市在公路PPP方面的模式。綜合治理的思路要引入，而非原有的單一的土地資源、政策優惠等模式。”

交通行業更適產生標準的PPP條件

去年底，交通運輸部就著手開始組織PPP項目試點。今年初，財政部、交通運輸部決定在收費公路領域部署推進PPP工作，并于4月份制發了《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建[2015]111號）。

據了解，交通運輸部前期初步選擇了溧陽至寧德高速黃山至千島湖段等11個項目作為第一批推進試點的備選項目。

而從財政部部第二批PPP示范項目評審情況看，包括交通領域在內的各領域推廣運用PPP模式或多或少都存在落地難、不規范、名股實債、程序不匹配等問題。

“PPP不單單是一項制度上的創新，這對我們一樣也是挑戰。”王小龍表示，此次調研會醞釀很久，將9省市財政、交通運輸主管部門的領導召集起來，“就是想聽聽大家在工作中存在哪些難題、有什么建議、集思廣益，以更好地推進下一步工作，讓交通工作在更正確、更規范、更有效率地情況下推進。我們將結合這些項目推進情況，和交通運輸部一起研究遴選出真正規范的PPP項目作為‘標桿’，對組織得力的地方政府將予以獎勵。”

“目前，在推廣PPP過程中，多少存在一點將PPP試點作為新政策環境下政府申請項目資金的新模式上，注意力集中和停留在解決資金問題的角度，對項目模式本身規范性的重視不夠”王小龍認為，這與規范的PPP模式還存有差異。

其實，在與交通運輸部的溝通和研討中，兩部委也一直在強調，非常希望在交通領域推廣PPP項目，產生規范的模式。

“因為交通行業和其他領域相比，其實更適合產生標準的PPP條件。”王小龍表示，盡管目前正在進行的很多交通運輸項目效益欠佳，但從推廣PPP角度未嘗不是一件好事。

“在這樣的一種建設條件下，或者說現在這樣一種備選項目條件下，也許推廣PPP更具有可行性。或者說在這樣的條件下，可能產生的是更加規范的PPP，而且對下一步規范政府在交通領域乃至其他公共建設領域怎樣規范投資行為、怎樣讓市場在資源配置上產生基礎性決定作用，恐怕顯得更為重要。”王小龍說。

互利共贏是檢驗PPP成功與否的標準

“PPP模式能否成功，關鍵是要看能不能按照互利共贏的精神，實現政府和社會資本的有效合作。在推動PPP模式運用的過程中，政府追求的是實現社會經濟發展目標。具體到公路建設上，就是要促進公路網的形成，改善公路網結構，實現互聯互通、完善交通基礎設施結構及其功能。”

馮正霖認為，對于政府而言，交通基礎設施發展的追求上，關于“適度超前”的理解，首先要和國家財力相結合，不能超出財力能力發展，“第二要和國家經濟發展的目標也就是兩個百年目標相結合，兩個百年目標很明確，我們應該圍繞其指明的基礎設施建設應有的規模、速度和它能產生的社會效益來研究。可能各個省會有差異，要按照目標合理計劃，杜絕盲目追求第一、之最之類的不講科學一味政績思想的情況。當然，對于十二五、十三五規劃制訂的國家批準的項目，是我們堅決要完成的目標，也是財政必須全力保障的，發展規模、速度和它能產生的社會效益必須按期達到的。對于社會資本，追求的是投資回報以及有助于企業發展的相關利益。要求社會資本在項目中和政府追求一致或者做慈善項目，這是不可能的。”

馮正霖表示，在推動PPP項目試點中，要更深刻的認識PPP模式的本質，更多的以合作的方式、契約的方式來看社會資本的地位和作用。要堅持“規范、公開、透明”的原則，政府和社會資本要嚴格按照特許經營合同，規范運作、風險共擔、權益融合、有限追索，要多聽取企業的意見和建議，不能搞“一廂情愿”，不能一味強勢，要起到紐帶作用和注意合作姿態，既要保障企業有合理回報，又不能形成不正當利益，要拿出好的項目跟社會資本合作，強化政府的合約意識。要按照簡政放權的要求，減化不必要的前置審批事項，最大限度地調動社會資本的積極性和活力。

“目前，在推廣PPP過程中，多少存在一點將PPP試點作為新政策環境下政府申請項目資金的新模式上，注意力集中和停留在解決資金問題的角度，對項目模式本身規范性的重視不夠”王小龍認為，這與規范的PPP模式還存有差異。

“一方面我們講交通基礎設施是政府提供的基礎公共設施，另一方面任何建設都是需要代價的，花費總是需要人來買單的。的確，發展建設交通設施是人民的需要，但人民同樣需要一個健康的財政和穩定的社會經濟環境。”王小龍表示，通過在交通建設領域推廣PPP,更重要的是要體現一種更大的全局觀，體現一種長遠性、經濟性，體現政府的責任，短期責任、部門責任、行業責任與整體責任之間的關系。

“所以一直在說推廣PPP不僅僅是為了產生試點，更重要是在交通領域今后如何處理當前和長遠、需求和地方領導指示以及規范管理的關系。我們都要不斷探索和試驗，找到一條適合中國國情且既對得起子孫后代和后續發展的發展模式。”王小龍說，財政部作為PPP推廣的主要部門，“下一步我們在制度規范性方面，尤其是普及培訓上，還有很多工作要做。比如，下一步我們可能首先在公路的問題上盡我所能，針對共性問題開展一些手冊的編制工作。”王小龍希望，各地市推出更多高層次、高規格、高水平的試點項目“一方面我們也希望今后公路建設方式上能有更規范更好的發展，另一方面我們也希望交通行業PPP的發展能經得起其他行業后續發展的檢驗。”