航標，一個新的起點正在到來

文 / 本刊記者 陳楠枰

航標，一個新的起點正在到來

文 / 本刊記者 陳楠枰

吳淞口燈塔

順著雄偉碼頭和進出貨輪的方向往遠處看，那海上樹立著一座座默默無聞的航標。白天，它用色彩引導船舶安全航行；夜晚，它用閃爍的光源指引航海人前方的路。另一種航標，它佇立在彼岸，劃破濃霧的光是對每個經過的航海人屹立不變的愛。歌里唱，你是燈塔，照耀著黎明前的海洋。

作為船舶在海上安全航行的“眼睛”，千百年來，航標為人類水上活動提供著重要保障。

有人說，航標管理水平的不斷提升是實現我國“海洋強國”夢的基礎。

2015年3月1日起，《中華人民共和國航道法》施行，首次明確將通航建筑物、航道整治建筑物和航標納入航道范圍，并在航道保護及法律責任章節中對航標保護進一步予以明確。

從此，孤獨的燈塔有了法律守護，一個新的起點正在到來。

“《航道法》中共提及‘航標’6次，提及‘標志’或‘作業標志’共3次，提及‘航道設施’共3次。從《航道法》原文看，‘標志’、‘作業標志’和‘航道設施’均指向航標或包含航標。另外，還有2處‘海事管理機構’可以理解為指向或包含航標管理機構。”

新《航道法》頒布后，為充分研究《航道法》的實施對航標發展可能帶來的機遇與挑戰，上海航標處黨委書記毛聯帶領著包括業務科長、青年骨干、技術能手在內的12人組成課題組，將這部新法研讀了一遍又一遍。毛聯欣喜地感受到，“從這些關鍵字或關鍵詞出現的次數看，航道法對航標的定位提到了一個前所未有的高度?！?/p>

可喜的變化

在毛聯看來，作為一部涉及航標的主要法律，較多篇幅對航標定位、功能、工作模式、資金來源等進行了表述，提升了航標的法律地位和行業地位，解決了航標有法可依的問題。

公益性基礎設施

《航道法》第四條第二款規定：“國務院和有關縣級以上地方人民政府應當根據經濟社會發展水平和航道建設、養護的需要，在財政預算中合理安排航道建設和養護資金?！?/p>

在《中華人民共和國航標條例》中并未涉及航標建設養護的資金來源，《中華人民共和國航道管理條例》第四章養護經費中的第二十四條規定：“經國家批準計征港務費的沿海和內河港口，進出港航道的維護費用由港務費開支?！?/p>

“《航道法》明確，航標管理的基本費用將統一由國家預算支付，納入行政預算，這與過去靠納稅解決資金來源的狀況不同?！泵撜J識到，新法規定航標的建設養護資金由國家財政撥款，從某種程度上體現出在國家層面為航標建設和養護的資金來源提供了法律護航的決心。同時，“由國家財政出資對航標進行建設與養護確定了航標作為公益性基礎設施的地位，也進一步明確了航標處公益性事業單位的性質。”

而國家財政為航道建養提供資金支持，一方面為航標處建設養護的資金來源提供了法律依據，自此之后，財政部將依法為航道建養撥款；另一方面，解決了資金籌備難、缺口大的問題，“航道的建養是大工程，存在投資大、收益慢的問題，依靠國家財政做后盾，能保證資金的充足、穩定供應。”

加強行業管理

毛聯介紹，從全國航標管理模式看，大概分為三種類型。

“長江航道管理局以長江為依托，對整條江實施統一管理，解決了條塊分割整合的管理難題；廣東模式的航標管理則主要以區域管理為主，二者相一致的地方在于其管理部門將管理職能聚焦于一個層面，將航標管理變成實體，既有執法權又兼帶管理權?！?/p>

沿海的航保模式被毛聯劃分為第三類。航保模式執行嚴格的航海管理，重要港口設置航道管理局，并設北海、南海和東海三個航保中心?！斑@個管理模式長期發揮著作用，卻也暴露出執法和技術相分離的弊端。”毛聯認識到，這樣的分離使得航道的執法力相對薄弱。

橫沙燈塔

如何加強航道執法？怎樣從具體的某一項保障標準轉向整個航標行業的布局、實施和管理？《航道法》提出了新的轉變，從航標巡查、技術審查、工程監管三個方面為航標行業管理帶來了新變化。

《航道法》第十八條進一步明確了海事管理機構進行對航道巡查的職責。從目前國情來看，航道巡查存在涉及執法部門眾多、力量分散；巡查執法難度大、效果不佳；執法空隙多、責任不明等問題。需要進一步優化調整行政執法機制，理順各巡查機關之間的關系。

毛聯認為，作為航道巡查的一部分，航標巡查應通過三步走：夯實巡查基礎；委托巡查；聯合巡查。慢慢過渡適應，逐步與其他部門建立健全“權責明確、行為規范、監督有效、保障有力”的航道巡查體制。

在航標技術審查方面，《航道法》第十條規定，新建航道以及為改善航道通航條件而進行的航道工程建設，應當遵守法律、行政法規關于建設工程質量管理、安全管理和生態環境保護的規定，符合航道規劃，執行有關的國家標準、行業標準和技術規范，依法辦理相關手續。第二十二條規定，航標的設置、養護、保護和管理，依照有關法律、行政法規和國家標準或者行業標準的規定執行。

“這都對以往我國制定的14個航標相關法律法規，36個航標技術標準進行了引用與肯定，成為航標技術審查的法律依據?！?/p>

同時，《航道法》第十條、第十二條、第十三條，則從不同角度提到了在航道建設的規劃、施工、驗收中，責任部門應該履行的檢查、監督、監管義務。毛聯表示，航標工程是航道建設的一個重要組成部分，航標管理機關應根據《航道法》的相關規定，掌握航標工程建設的特點和規律，利用長期以來積累的經驗和辦法，做好航標工程質量的監管工作，維護航道的長期可持續發展。

“新出臺的《航道法》的另一創新之處也在于增加了對違法單位的罰則，使危害航標的法律責任承擔主體更加完善、全面，做到違法必究。對未按規定設置航標的行為，不僅設置了責令改正的行政處罰，更增加了五萬元的行政罰款，增加了處罰力度，亦提高了違法成本?！?/p>

生態航標建設

在研讀中，毛聯注意到，《航道法》在航道規劃章節第七條明確“生態環境保護是航道發展規劃技術等級評定的重要因素”；在航道建設章節第十條中提出“航道建設中強調航道建設應該遵守生態環境保護的規定”；在法律責任承擔章節第四十四條提出“有污染環境、破壞生態行為的應該依法予以處罰”。

這些環境保護條款散見于航道規劃、建設、養護與保護的各個方面，4次明確提到“生態”字眼，8次明確提到“環境”字眼，并多次強調航道和航標建設要遵循“保護生態環境”原則，環保理念的引入與保護生態環境和促進經濟發展相協調的科學發展觀一脈相承。

搶修東海大橋燈浮

吊裝溢油設備

“這也要求我們從原來的重視航標質量、安全管理轉移到重視質量、安全和環境保護并重，從航標自身的環保性能和發揮航標在水域環保方面作用進行轉型升級?！鄙虾：綐颂帍埛逭J為，此次《航道法》已將“生態環境保護”提升到與質量、安全并行的“三位一體”總體布局的戰略高度。“而作為一個新航標人，都應牢固樹立起建設‘綠色航標’、‘低碳航標’、‘生態航標’的意識。”

毛聯更認識到，未來的航標設置不僅需要充分考慮其保障航行安全的特性，還要關注整個航標所處的生態環境。這對航標管理提出了新要求，必須注重生態航標建設的綜合性，注重生態航標建設的環保屬性，實現生態航標建設與經濟價值相平衡，以及完善生態航標建設管理制度和評價體系。

“一是對航標本身材料的環保性要求，采用無污染、可循環利用的環保材料，如塑料燈浮標、綠色能源、環保材料等；二是對航標拋設水域的環境性要求，要充分評估通航環境在當地生態環境中的影響，同時在日常養護過程中，密切監測航標水域的水文變化，堅持預防為主，一旦發生污染，及時作出應急處理?！?/p>

機遇與挑戰并存

毛聯看到，《航道法》出臺，對航標處而言，是機遇與挑戰并存，在深化海事改革的大潮中，如何審時度勢、找準方向，多措并舉，趨利避害，是當前航標處面臨的重要任務。

“盡管涉及航標的很多制度創新為航標工作帶來制度支撐，開創了新的工作領域，但目前我們航標相關法律法規并不成體系，有些還比較滯后，需要統一標準?！?/p>

毛聯看到，《航道法》出臺，對航標處而言，是機遇與挑戰并存，在深化海事改革的大潮中，如何審時度勢、找準方向，多措并舉，趨利避害，是當前航標處面臨的重要任務。

理念變革、環保理念的引入對航標處而言，意味著工作要求、工作內容的轉變?！霸诠ぷ饕笊?，不僅要考慮把浮標準確、安全地拋投在既定水域，還需考量作業方式是否環保，拋投行為是否影響到了航標水域的生態環境；在工作內容上，航標建設審查中，將環境保護因素納入審核標準，同時要注意綠色、可循環使用材料在航標浮筒、燈器建設中的使用?！?/p>

大戢山燈

標上作業

上海航標處黨委書記毛聯

毛聯始終堅信，有為才有位。而正所謂“天下大事不難于立法，而難于法之必行”，《航道法》中有關航標建設與養護的規定大多是原則性的表述，在新法出臺后，如何準確把握其中的法律精神，并以此來指導航標設置、維護的日常實踐工作，這涉及到機構、職責、人員等方方面面的調整，工程量非常大。

在具體執行航道管理方面，《航道法》中涉及了兩個管理機構：負責航道管理的部門和海事管理機構，但對于二者之間的職責范圍，《航道法》并未明確界定。作為航標建設、養護、管理的主要機構，航標處并無行政執法權，在沒有執法權的前提下怎樣定位自身、如何更好的實現航標管理的職能？成為毛聯需要仔細思考的問題。

技術升級方面，據介紹，目前航標作業大多仍沿用傳統模式，數字化、智能化應用仍處于起步階段，將航標作為獨立物僅僅局限于航標助航功能的發展，便忽略了航標作為水文、氣象、遙測遙控的綜合信息源的地位。實現航標作業養護過程中的技術革新與升級，增強自身核心競爭力刻不容緩。

科技是競爭的關鍵，把握自身優勢，用創新驅動發展是新一代航標人的一項重大任務。洋山港的E航海工程，有效降低船舶霧航情況下的通航風險；AIS自動識別和通信技術的應用；遙測遙感技術的開發實現了航標管理的遠程操控等……

毛聯認為，“這還遠遠不夠?！痹谠O標作業中，拋設浮筒以及起吊作業的傳統模式幾十年沒有變化，傳統方式需要大量人員配合，工作人員面臨較大的工作風險的同時，作業成本也居高不下。

航保作為水上航道管理的一支最主要力量，行業性、專業性優勢不言而喻，但也面臨創新動力不足、專業人才儲備不夠等問題。他提出：“面對航道法帶來的新形勢，要加快轉變職能，在理念更新、機構設置、工作重點、人才儲備等方面做出調整，適應大趨勢、大環境的改變，將管理水平和能力提高到新層次?！?/p>

同時，“在技術創新方面，重點要在技術方面占領制高點，做兩方面準備，一是強化航保核心技術的掌握，將失去的或者已經弱化的技術能力做大做強；二是強化科技創新，推動技術創新成果轉化?！?/p>

挑燈夜戰

長江口深水航道工程

航標系統的大數據時代

與過去航標存在的意義僅僅是保障船舶航行安全不同，隨著科技的發展，現在人們更多關注的是，航道智能化首先要求航標智能化。

“智能化航道的信息來源在于航標，當航標不再僅作為視覺航標，而演變為一個信息源，將遙測、遙控、氣象信息，甚至水下地質海圖、水下深度測試儀的信息獲取都交給航標負責，那么，獲取充分所需信息的過往船舶在航行中將更加安全?！?/p>

在《航道法》明確航道建設資金投入的來源的紅利下，加大對航標科技研發投入的力度是滿足航道數字化管理發展的關鍵之一。

據介紹，目前，上海航標處在吳淞口和橫沙燈塔等重點轄區安裝了視頻監測系統，利用基于北斗衛星導航的遙測遙控及AIS等現代化的信息技術手段對航標、船舶、航道進行實時監管，實現航標顯形和夜間燈光的視頻觀測。

在航道智能終端安裝視頻監控模塊，建立視頻監控系統、利用3G無線通信技術傳輸視頻信息，將助力航道由模擬監控向數字可視監控系統發展，最終實現航道的可視化管理。

數據的挖掘和分析只是整個變革過程中的一個技術手段，而遠非變革的全部。在全海域覆蓋航標的背景下，實現智能航標的信息獲取、分析、整合及開放，人們處理的數據將從樣本數據變成全部數據，對精確性的追求可滿足其獲取到各種所需信息。

上海航標處盛斯提出，可考慮進一步研究在航道口門、重要轉向點、事故多發區等水域航標上加裝氣象傳感器、水深與水流、能見度傳感器等多種探測設備，并利用船舶自動是被系統等為過往船舶提供實時水位、潮汐，局部氣象等更加精確全面的助航信息服務。

毛聯提出大膽假設，如果全國沿海的航標都成為信息源，將高科技集聚于航標中，整合更多有用數據，破解信息孤島，那么，航標系統的大數據時代即將到來！