新疆高速公路代建紀實 鋪就幸福的外來技術路

文 / 本刊記者 汪玚

新疆高速公路代建紀實 鋪就幸福的外來技術路

文 / 本刊記者 汪玚

公路代建制作為現代公路建設管理一種新的管理模式，在交通運輸部充分醞釀、內地省區市大力支持下，首次在新疆大規模實施，這既是交通運輸部支持新疆交通運輸科學發展、率先跨越的重要舉措，也是新疆加快交通基礎設施建設，提升建設管理水平，培養、儲備專業化管理人才，踐行“新疆效率”的實際需要。

2011年3月8日，南疆片區續建項目全部復工。最早進行復工動員的國道314線庫車至阿克蘇設計施工總承包項目，正式拉開了新疆2011年公路建設的序幕。

作為國家高速公路網“五縱七橫主骨架”的重要路段，也是新疆“Y型公路網”縱貫南北疆快速干線的重要組成部分，國道314線庫車至阿克蘇高速公路全線采用四車道高速公路設計標準，主線全長260公里，總投資64.91億元，是新疆首次采取設計、施工總承包模式的公路項目，也是當前全國路線最長、投資規模最大的一條采用該模式建設的高速公路。

這樣一條帶動當地就業給沿途的庫車縣、新和縣、溫宿縣、阿克蘇市帶來經濟發展、民生建設系列反應的重要通道，卻并不是完全由最熟悉地形風貌的當地人修建的。

代建公路=先進技術+管理經驗

庫車-阿克蘇高速公路（攝影／李甘成）

對設計施工總承包項目，總承包方承擔項目設計和施工的全部責任，比傳統的施工承包模式風險責任大。目前，國內針對設計施工總承包的相關法規、規章尚不健全，沒有設計施工總承包企業資質標準。

新疆維吾爾自治區交通運輸廳針對該項目特點，依據《關于開展公路工程項目設計施工總承包試點工作的通知》（交公路發〔2006〕702號）中設計施工總承包的資格條件要求，報請自治區人民政府，邀請具有甲級公路設計資質、施工總承包特級或一級資質、有國際或國內工程總承包業績，并熟悉新疆公路建設的中交第一公路工程局有限公司、新疆昆侖路港工程公司、新疆北方機械化筑路工程處及山西省交通規劃勘察設計院等4家施工或設計單位以聯合體方式參與本項目的設計施工總承包的投標。中交第一公路工程局有限公司與中國公路工程咨詢集團有限公司以聯合體方式中標（主辦方中交第一公路工程局有限公司）。建設單位新疆交通建設管理局與中標單位簽訂了項目設計施工總承包合同。

在指揮部和參建各方的共同努力下，項目的質量管控與質量通病治理取得了一定的成效，具有代表先進性的質量控制亮點不斷顯現，2010年8月份部組織的質量安全督查中，庫阿項目的砼保護層厚度合格率達到93.75%，鋼筋加工安裝合格率更是達到了100%。同時工程進度得到有效保證，實現提前一年完成主線通車的既定目標。

公路項目代建在新疆公路建設史上早有實踐。2008年，國道315線民豐-于田段和國道217線布爾津-白堿灘段兩條公路建設實施了代建制，代建單位負責自項目施工圖設計批復后直至項目竣工驗收結束的整個期間內的建設管理工作（除設計評審、試營運管理、接收管養、竣工驗收以及屬于政府相關部門之間組織、協調、審批職責范圍內的工作），2個項目分別于2010年11月、2009年12月順利通過交工驗收，兩條首次實行代建制的公路不僅解決了當時新疆公路建設人才不足的問題，也部分引進了內地先進的技術和管理經驗，為新疆進行大規模的公路建設鋪墊了良好的基礎。

代建并非“任性”提議

中央新疆工作座談會和自治區黨委七屆九次全委（擴大）會議對實現新疆跨越式發展和長治久安做出了重大安排部署，交通基礎設施作為新疆跨越式發展和長治久安的硬件，是建設發展的重中之重，迫切要求交通運輸最大限度地發揮基礎性、先導性和服務性作用。

按照自治區大建設、大開放、大發展的要求，“十二五”計劃完成全社會交通固定資產投資1500～2000億元，建設總里程7.6萬公里。到2015年底，全區高速公路通車里程達到5000公里，建設規模為歷史之最，建設任務異常繁重，對新疆交通建設提出了更高的要求和更大的挑戰。原有單一的交通建設管理模式無法滿足新形勢下的新任務、新要求，從事公路建設項目的管理人員、技術力量明顯不足，已無法適應公路大建設大發展的需要。

新疆高速公路建設起步較早，1998年建成通車的吐魯番－烏魯木齊－大黃山高等級公路是新疆第一條長距離高等級公路，2000年11月建成的烏魯木齊－奎屯高速公路是新疆第一條高速公路，這兩個項目的建成標志著新疆公路建設邁上了一個新臺階。但隨后高速公路建設規模縮減，普通公路建設規模占比較大。在“十一五”期間，自治區公路交通基礎設施建設總投資約670億元，高速公路投資240億元，占36%。在“十二五”前四年，自治區高速公路投資額約為900億元，是整個“十一五”期間高速公路投資額的3.8倍。面對短時間、大批量高速公路建設任務，現有管理人員和技術力量的積累無法適應其需要。

交通運輸部于2010年12月組織全國21個援疆省市的交通運輸主管部門和公路建設管理單位召開了援疆工作協調會。2011年1月12日，交通運輸援疆工作推進會在烏魯木齊順利召開，來自全國21個省區市的交通廳（委）負責人就進一步貫徹落實中央新疆工作座談會精神，加快推進援疆交通各項工作進行再安排、再部署、再落實。在交通運輸部的組織下，在各省市交通運輸主管部門推薦的基礎上，自治區交通運輸廳、交通建設管理局通過商談、比較，選擇了14個省市18家單位作為代建單位。會議期間，新疆交通建設局受交通運輸廳委托，先行與各代建單位簽訂了代建框架協議書，新疆公路代建工作正式拉開帷幕。

公路代建制作為現代公路建設管理一種新的管理模式，在交通運輸部充分醞釀、內地省區市大力支持下，首次在新疆大規模實施，這既是交通運輸部支持新疆交通運輸科學發展、率先跨越的重要舉措，也是新疆加快交通基礎設施建設，提升建設管理水平，培養、儲備專業化管理人才，踐行“新疆效率”的實際需要。

“對新疆采取的代建制模式具有一定的特殊性，既要按市場經濟規律運作，又不能光算經濟賬，必須堅持五項原則。一是堅持講政治、講大局、講合作，以高度的責任心、緊迫感、使命感，優質、高效、快速推進新疆公路建設；二是堅持發揮市場在資源配置中的基礎性作用，推動代建工作以市場經濟模式運作；三是堅持把能力建設作為重要目標，培養代建管理能力，不斷提高代建工作水平；四是堅持責任明確、權責對等的原則，明確項目業主和代建單位的各自職責，科學分工，齊心協力推進項目建設；五是堅持因地制宜，結合新疆實際情況，增強新疆自我發展能力，把兄弟省市的支持幫助同充分發揮新疆自身的比較優勢、后發優勢結合起來，破解發展難題，增添發展動力。”

——交通運輸部副部長馮正霖在北京召開的新疆公路建設項目管理協調會上強調

荒漠之韻——浙江代建麥喀項目

參與新疆公路代建工作的單位

更好的適應性與優越性

與通常的援建方式不同，交通援疆代建有以下幾個特點：一是技術援疆，各援疆省市組建經驗豐富工程管理、技術團隊支援新疆公路建設；二是自治區交通建設管理局和代建單位簽訂了《代建協議書》，以市場經濟中合同方式約定雙方責權、代建管理范圍和內容、目標、費用、違約處理等，是雙方開展工作的依據；三是以項目建設單位管理費的一定比例作為代建管理費，使代建單位投入成本得到了保障，解除了代建單位資源投入的后顧之憂，能夠更大程度上發揮其積極性和主動性。

按市場經濟規律運作，通過代建協議，明確責權利，細化各項建設管理工作的職責，達到事事有依據，實現了方向正確、運作有序。

由于代建管理模式還處于實踐探索階段，國家法律法規對于代建單位尚無主體資格要求的規定。新疆公路代建單位由援疆代建省市根據各省市實際情況推薦建設管理經驗豐富的單位，由自治區交通運輸廳、交通建設管理局篩選產生。

參與新疆公路代建工作的單位性質各異，包括事業型業主單位、企業型業主單位、設計院、咨詢公司、專業高校。多種性質的代建單位各有其特點，業主單位長期負責大量公路項目的建設和管理，管理能力強，建管經驗豐富，但咨詢服務技術能力較弱。設計院的技術能力強，但管理經驗和能力相對較弱。咨詢單位的咨詢服務技術能力強，有一定管理能力，但財務抗風險能力較弱。高等院校的理論豐富，有一定技術能力，但管理能力和實踐經驗較弱。

代建公路建設項目工程質量檢查結果匯總表

在不同環境、條件下，各類代建單位都能發揮出各自的優勢，如在項目建設初期，設計存在不完善、深度不夠的情況下，設計院和有設計能力支持的代建單位，可發揮其設計優勢，迅速介入項目建設，解決各類設計不完善的問題；而在項目建設過程中，建設管理經驗豐富的建設單位、咨詢公司能夠更好的發揮其建設管理綜合管理能力強的優勢，在施工組織方面具有更好的適應性和優越性。

在新疆公路代建項目中，就代建單位與監理單位的關系開展了兩種方式的探索，一是采用代建單位與總監辦合并，招標駐地監理辦兩級管理模式，二是采用代建單位和監理辦合并成一級管理模式。這兩種方式探索將代建與監理兩項制度融合，來擴展監理的范圍、空間，可以有效解決代建單位與監理單位職能交叉、職責不清的問題，可以減少指揮部與監理之間的磨合期。指揮部和總監辦合署辦公，可以極大地簡化工作環節，提高工作效率，實現資源的最優化配置。

交通運輸廳根據建設計劃，結合自身管理力量選擇除阿喀高速公路以外的其余高速公路及其附近的二級路共29個項目作為代建項目，受項目建設條件影響，最終實施了22個代建項目，其中國高網項目8個，地方高速項目5個，國省道改造、資源路項目項目9個。

“十二五”前四年，自治區交通基礎設施建設投資規模約1300億元（不含兵團），其中代建項目投資總額約730億元，占比56%；高速公路投資總額904億元，代建高速公路投資640億元，占比71%，其中新開工高速公路項目14個，代建高速公路項目13個，占比93%。

總體來看，代建項目具有項目總體規模特別大、項目分布范圍廣，沒有技術復雜的特大橋隧工程，總體技術難度不高的特點；多數項目具有新疆地區特有自然環境特點，如穿越鹽漬土、戈壁灘、濕地、沙漠路段；穿越自然環境惡劣的路段，個別月份有十四級大風、夏季地表溫度高達76℃，年降雨量只有8mm等；部分項目同樣面臨國內公路建設常見的征地拆遷問題、環保問題、改擴建項目的交通組織問題等。