遠程教育依法治校的探索研究
——以浙江大學遠程教育為例

汪建元 鄭少軍

（浙江大學繼續教育學院 浙江杭州 310000）

遠程教育依法治校的探索研究
——以浙江大學遠程教育為例

汪建元 鄭少軍

（浙江大學繼續教育學院 浙江杭州 310000）

全面推進依法治國是國家治理的基本方略，也是當前高校依法治校的目標價值和本質要求。本文在依法治國的背景下探討浙江大學遠程教育依法治校的治理現狀，分析依法治校方面缺陷與原因，提出浙江大學遠程教育依法治校的完善措施，為推動浙江大學依法治校和加快建設世界一流大學提供堅實的理論支撐。

依法治校 浙江大學 遠程教育

依法治校是依法治國在教育領域的具體體現和實踐，是推進依法治國的重要途徑和有力手段。從依法治校的理論為基礎，把握依法治校的核心要求，促使依法治校成為高校深入發展的內驅動力，使高校管理步入科學化、法制化、規范化的軌道。

一、依法治校的內涵和意義

依法治校理念的提出具有深刻的時代和社會背景，它是隨著我國市場經濟體制的確立和發展，是學校面對新的機遇和挑戰的改革需求。2003年7月，教育部正式頒布《關于加強依法治校工作的若干意見》，之后頒布《實施教育行政許可若干規定》、重新修訂發布《高等學校學生管理規定》等一系列的法律法規，司法審查逐步涉入高校內部管理領域。2010年提出《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》專門規定涵蓋依法治校在內的“依法治教”內容，2012年11月22日，教育部發布《全面推進依法治校實施綱要》，2014年10月8日，教育部核準發布包括北京大學、清華大學、浙江大學等9所高校章程，拉開高校全面推進依法治校的序幕。依法治校理念的實踐正處于一個全面深入與推進的階段。

正確界定依法治校的內涵是正確實施依法治校方略的一個關鍵點。理論界雖對依法治校內涵的認識和理解有所不同，但其都將依法治校作為一種法治活動，涉及法律關系的基本內涵：主體、客體和內容。筆者認為，依法治校是指依照憲法和法律的規定，尤其是教育法律法規的規定，結合學校自身實際發展，通過建立健全各項規章制度的相應的法治措施管理學校的各項事務，實現學校管理與運行的制度化與規范化，依法保障學校、教師、學生的合法權益。

依法治校不僅是貫徹黨的十八大和十八屆四中全會精神，推進依法治國基本方略的必然要求，也是教育事業深化改革、加快發展，推進教育法制建設的迫切要求和重要內容。

二、浙江大學遠程教育依法治校缺陷

浙江大學是我國首批開展現代遠程教育試點的四所高校之一，利用先進的網絡設備，建立一整套基于網絡、以學生為本的現代遠程教育人才培養體系，形成了鮮明的辦學特色。現代遠程教育是市場經濟與教育催化衍生而來的產物，其法律依據主要是國家對遠程教育的具體規制，包括準入規制、價值規制、質量規制和信息規制等方面，現代遠程教育目前已經形成規制政策體系，但非法律規范體系。規制政策體系反映了現代遠程教育的市場化特色，對促進遠程教育的健康發展起到一定的積極效果，但這與依法治校還存在著一定的差距。縱觀浙江大學遠程教育依法治校的現狀來說，也存在著諸多問題：

1.立法缺位

浙江大學遠程教育目前形成的是以《高等教育法》、《民辦教育促進法》為核心法律，以浙江大學章程和教育部相關政策性文件為指導，以《浙江大學遠程教育學院學籍管理辦法》、《浙江大學遠程教育學院學生考試管理辦法》等具體管理實施制度的執行依據體系，在核心法律方面并沒有對遠程教育有具體的規定，《高等教育法》只在第十五條第三款規定“國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠程教育方式實施高等教育。”《民辦教育促進法》對遠程教育校外學習中心等辦學也沒有具體涉及。而作為內部管理制度的《浙江大學章程》，沒有一條是涉及浙江大學繼續教育、遠程教育的相關內容。在浙江大學遠程教育內部管理方面，只制定了《浙江大學遠程教育學生手冊》，內含學分制管理、學習管理、學士學位授予、考試管理等涉及學生方面的規定，并沒有對浙江大學遠程教育的準入機制、價格機制、質量規制和信息規制做更多的具體規定。沒有形成浙江大學遠程教育完整的教育規制的法律法規體系，使得浙江大學遠程教育在具體實施中存在的很多矛盾與沖突，包括校外學習中心違規辦學、考試違規管理、虛假招生宣傳等現象頻頻發生，法律法規的缺失無法保證浙江大學遠程教育正常規范化運行。

2.內容沖突

下位法不能與上位法相沖突，浙江大學遠程教育校紀校規屬于教育法規體系組成部分，在制定浙江大學章程、遠程教育學生管理規范時，雖有考慮國家法律、行政法規的相關規定，但并不周到，頻頻出現與相關法律法規相沖突的情況，學校部分權利只有法律或者法規才可以授權，但突破性的規定導致在學生管理、教學教務管理等方面出席失衡現象，導致教育質量不公平，比如在《浙江大學遠程教育本科畢業生學士學位授予辦法》第3條規定學士學位授予條件：“全部課程平均成績70分以上”、“畢業論文（畢業設計）成績中等以上”、“在校期間參加學校組織的學位外語考試，成績合格”、“應具有良好的思想道德品質、遵紀守法，在校期間未受記過及以上處分”等，但在《中華人民共和國學位條例》第2條、第4條，《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》第3條、第4條規定中，并沒有將學位申請者受過何種處分、過學位外語等作為授予學位的條件，依據下位法若與上位法相沖突，下位法無效的原則，筆者對于浙江大學遠程教育授予學位的合法性問題存在明顯的質疑。此外，第3條第6款以道德標準評價學生行為，法律用語明顯不規范，作為高校教育法律法規的組成部分，本應以法律的視角審視大學生行為，在授予學位方面偏向以道德評價取代法律評價的作法，筆者對其合法性和合理性不能認同。

3.權責不明

因為缺乏相應的法律支撐，加上高校行政領域職權的交叉性，浙江大學遠程教育在權責方面存在明顯的模糊與乏力：

首先，內容方面存在重實體輕程序。縱觀浙江大學遠程教育規制體系中，從國家法律法規到浙江大學章程，再到浙江大學遠程教育學生管理等規定上，內容存在嚴重的偏離，部分法律、規定制定后一直處于靜態，并沒有對實際情況進行實時更新與監督，在事實上注重實施效果而并沒關注實施的正義性。另外，對內容的制定方面，重視違反制度的責任，對權利的關注明顯不足。比如《浙江大學遠程教育2015春季學生手冊》中規定了諸多關于學生違紀、考試違紀處理，但并沒有具體規定浙江大學遠程教育學生在讀期間享受的具體權利和浙江大學的優勢資源，比如聽面授課、辦理飯卡、校區停車等內容與程序。這種內容的偏離性嚴重阻礙浙江大學依法治校的實施，侵犯學生的基本權利。

其次，承擔責任主體的實質模糊性。《高等教育法》第30條第1款、第2款中明確規定“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”在《浙江大學章程》第4條規定學校具有獨立的法人資格，在民事活動中依法享受民事權利，承擔民事責任。這些規定從表面上看已經明確責任承擔主體，但具體實施中，由于遠程教育屬于繼續教育學院一部分，繼續教育學院又由浙江大學繼續教育管理處管理，但同樣，遠程教育學院自身辦學有獨立的職能部門，與繼續教育學院職能出現交叉，其并沒有對權利責任承擔主體、承擔內容、承擔程序作細致規定，在浙江大學2012年發布的《浙江大學關于進一步加強網絡學歷教育規范管理的實施意見》中第5點，第1部分中簡要說明“實行學校、學院和學習中心三級管理體制，建立完善校院二級督導組織”。

最后，追責乏力。在浙江大學遠程教育涉及準入規制、價格規制、質量規制和信息規制等方方面面，尤其是在校外學習中心管理與監督方面存在嚴重的斷裂，表面化現象嚴重，追責的依據又沒有，校外學習中心與浙江大學遠程教育簽訂的管理協議只是雙方達成的意思表示，并不是真正意義上的合同，所以法律追責也無法形成。教育部在2013年發布《關于做好2013年現代遠程教育試點高校網絡高等學歷教育招生工作的通知》中第3條有規定：“加大對違規行為的查處力度，并視違規情節輕重追究依托單位及相關人員的責任。”，但這一規定過于籠統，沒有符合法律法規制定的嚴謹性。

三、實現浙江大學遠程教育依法治校的路徑選擇

針對高等教育的法治化發展的要求，浙江大學遠程教育應該及時解決上述問題，消除不利影響，全面深入推進遠程教育的依法治校進程，促進浙江大學遠程教育辦學質量的不斷提升，為建設世界一流的繼續教育和世界一流大學做出貢獻。

1.修訂遠程教育法律規范

市場經濟是法治經濟。現代遠程教育作為市場經濟的產物，需要一整套法律法規作為保障，保證遠程教育正常穩定發展。首先，通過修訂《高等教育法》，明確遠程教育的法律地位。《高等教育法》作為我國高等教育領域的“母法”，應就遠程教育做出相關修訂，對遠程教育的定義、目的、定位、資格申請、資費標準、質量評估等方面做明確規定，提供有力的法律支撐。其次，應制定專門法《現代遠程教育管理法》，就遠程高等教育的運行制度做具體規定，包括遠程教育高校、校外學習中心、公共服務體系等的準入規制、遠程教育價格管理規制、遠程教育質量規制（包括學習形式、專業設置、招生計劃、入學資格、畢業資格、課程考試、評估考查等）、招生簡章、廣告審查等信息規制做詳細的內容和程序說明。另外，在遠程教育辦學責任追究方面，增加責任承擔主體、處罰方式和程序內容。再則，在浙江大學章程中適當增加繼續教育、遠程教育的概念和基本內容，提高對遠程教育的認可。作為浙江大學內部規章制度中的母法，章程是整個高校運行的基本機制，使得浙江大學遠程教育的各個方面都有章可循，依法管理。最后，浙江大學遠程教育學院應就遠程教育學生管理、教學教務管理、管理隊伍建設、事故處理等方面形成綜合全面的規定體系，不能就以學生為管理對象，應以遠程教育方方面面做細致規定，對管理隊伍做適當的法治培訓，強化組織遠程教育的單位和工作人員的法治意識、建立教學教務事故應急處理機制等等。

2.建立遠程教育內部制度合法性審查機制

增加規范性文件形式。在浙江大學遠程教育許多管理文件上形式上并不嚴謹，比如“關于XX事項的說明”，這雖然合理但不合法，無法形成法律根據。規范性文件是具有約束力的立法性文件和非立法性文件。增加規范性文件形式是提高浙江大學遠程教育依法治校的水平，為現代遠程教育管理提供合法的法律依據，避免沖突處理的漏洞。

正確處理教育法律與學校管理規章的關系。法律不是萬能，它的局限性在與無法涵蓋社會的方方面面。在學校里，部分事項的規定本身是為了提升辦事效率，不能片面地將學校部分規制視為是依法治校的排斥。法律的局限性催生這些管理規制，要認識到這是對法律的一種有效補充。

就浙江大學遠程教育相關內容與法律法規的沖突，建立浙江大學遠程教育合法性審查機制。首先，進行程序的合法性審查，對遠程教育規章制定審查其立項、起草、審查、發布等環節是否符合正當程序原則。其次，就遠程教育規章內容做合法性審查，對不符合法律法規，不具有操作性的，與現行上位法相抵觸的可以進行廢止或者適當修訂。以浙江大學2005年“文件清理工作小組”為例，清理浙江大學四校合并以來所有文件，這個行為對浙江大學遠程教育管理富有借鑒意義。另外，作為對合法性審查的必要補充，合理性審查也是需要的，尤其是是否違背客觀規律和價值趨向。

3.完善遠程教育運行機制

“徒法不足以自行”，依法治校的生命力在于貫徹執行制定的法律法規。浙江大學遠程教育作為特殊的管理領域，是一個多元化的復雜管理秩序。所以，提高制度的執行力是浙江大學遠程教育依法治校成功的重要標志，是體現學校管理優劣的關鍵點。一方面，需要規范浙江大學遠程教育運行秩序。遠程教育相關規定在執行時不可避免地遇到干擾因素，比如熟人關系等，尤其是遠程教育管理人員與學生之間產生人情鏈條時，如果出現規章的彈性變通，會導致規章本身流于形式，缺乏有效的管理約束力。所以規范運行秩序需要制定嚴格的運行機制，規定違反運行機制的處罰結果，并做廣泛宣傳。另外，由于規制的執行已經無法滿足浙江大學遠程教育運行秩序，沒有可操作性，需要進行及時的修正，尤其是出現一些語言邏輯、表述不夠嚴謹的情況需要針對性地補救，保障管理規制的科學性。另一方面，建立浙江大學遠程教育依法治校監督保障體系。將學校、繼續教育管理處、繼續教育學院、綜合職能部門、學習中心結合起來，建立一個五位一體的全面、嚴密的監督體系。建立各個監督機構的評估問責制，各個部門不僅可以作為被監督現象，也可以監督其它上下級機構，尤其是學習中心可以直接對綜合職能部門、學院、繼續教育管理處進行監督，對不規范、不合理的現象提出科學建議，對違法現象要及時舉報，凈空浙江大學遠程教育的運行管理領域。

四、結語

以法治思維推進高校依法治校，以法治方式進行高校綜合改革。就浙江大學遠程教育為例，立法缺位、內容沖突、權責不明等嚴重影響了浙江大學依法治校的全面深入進程，依法治校的改革任務迫在眉睫。浙江大學遠程教育管理領域應充分聽取各方面建議，及時修訂遠程教育法律法規、建立遠程教育內部制度合法性審查機制、完善遠程教育運行機制，依法處理遠程教育內部各種利益關系，妥善處理在推進依法治校中出現或者可能出現的各種矛盾，全面統籌地推進浙江大學遠程教育依法治校進程，讓法治成為浙江大學建設世界一流繼續教育和世界一流大學的保駕護航者，促使浙江大學在國家全面推進依法治校中發揮示范和引領作用。