推動混合所有制發(fā)展 深化國有企業(yè)改革

王 志

（遼寧師范大學(xué)管理學(xué)院 遼寧 大連）

作為新時(shí)期全面深化改革的重大舉措，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）首次明確提出了“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”的重大決策和改革新思路。《決定》指出，我國的基本制度是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，而國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是這一基本經(jīng)濟(jì)制度的最重要表現(xiàn)形式。強(qiáng)調(diào)“國有資本、集體資本、非公有資本之間的交叉持股和相互融合”以及“實(shí)行企業(yè)員工持股、形成資本所有者和勞動者利益共同體”是《決定》所提出的“混合所有制經(jīng)濟(jì)”所特有的內(nèi)涵。

一、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)階段深化改革的必然要求和現(xiàn)實(shí)選擇

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，創(chuàng)造了令世人矚目的“中國模式”。然而，在經(jīng)濟(jì)總量快速增長的表象之下卻隱藏著令人堪憂的結(jié)構(gòu)問題，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)以及所有制結(jié)構(gòu)等方面均存在著不同程度的不合理,也因此導(dǎo)致了包括國企效率低下、中小企業(yè)經(jīng)營困難、部分行業(yè)壟斷加劇、居民收入增長緩慢、消費(fèi)低迷、貧富差距加大等在內(nèi)的諸多經(jīng)濟(jì)和社會問題。2008年，國際金融危機(jī)的爆發(fā)，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境更加艱難，盡管中國政府為應(yīng)對危機(jī)陸續(xù)出臺了一系列政策措施，卻收效甚微。為此，如何找到一種能使中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步煥發(fā)活力和保持較快增長的新思路及有效舉措就成為中央政府現(xiàn)階段面對的重大挑戰(zhàn)，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”就是黨中央、國務(wù)院在這樣的背景下所確立的應(yīng)對思路和重大舉措。

混合所有制的最重要特質(zhì)，就是不同產(chǎn)權(quán)主體之間的產(chǎn)權(quán)融合。從本質(zhì)上講，“混合所有制經(jīng)濟(jì)”具有雙重內(nèi)涵：一方面，從宏觀上看，混合所有制經(jīng)濟(jì)是指一個(gè)國家或地區(qū)所有制結(jié)構(gòu)的非單一性，即在所有制結(jié)構(gòu)中，既有國有、集體等公有制經(jīng)濟(jì)，也有個(gè)體、私營、外資等非公有制的經(jīng)濟(jì)，還包括擁有國有和集體成分的合資合作經(jīng)濟(jì)；另一方面，從微觀上來說，“混合所有制經(jīng)濟(jì)”是指不同所有制性質(zhì)的投資主體共同出資組建的企業(yè)。無論從微觀還是宏觀來看，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)具備了一定程度的混合所有制經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)和特點(diǎn)：從宏觀上來看，中國實(shí)行的是以公有制為主體、多種所有制形式并存和共同發(fā)展的基本制度，本身就屬于混合所有制經(jīng)濟(jì)；而從微觀上說，除了一部分中小企業(yè)和小微企業(yè)，目前我國企業(yè)大多數(shù)采取了股份公司的形式，其中有一部分還成為上市公司，也在很大程度上具備了混合所有制的性質(zhì)。盡管如此，中國混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還是暴露出很多問題，例如壟斷現(xiàn)象還在某些行業(yè)的國有企業(yè)中普遍存在，大部分國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制落后，效率低下；非公有制經(jīng)濟(jì)也存在家族化色彩濃厚、治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)、持續(xù)發(fā)展能力弱等問題，在發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、資源獲取方面遭受到種種有形或無形的限制及排擠等等。這些問題的存在，特別是國企問題不僅極大地制約了公有經(jīng)濟(jì)和非公有經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展和相互融合，也成為中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長的瓶頸。

基于這樣的背景下，《決定》提出了大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的重大決策和改革思路，實(shí)現(xiàn)“國有資本、集體資本、非公有資本之間的交叉持股和相互融合”以及“實(shí)行企業(yè)員工持股、形成資本所有者和勞動者利益共同體”。可以預(yù)見，大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，不僅可以幫助非公有資本拓展經(jīng)營領(lǐng)域和發(fā)展空間、解決中小企業(yè)的經(jīng)營困境，還可以調(diào)動勞動者的積極性、促進(jìn)居民收入水平的提升，而且對于盤活國有資產(chǎn)、深化國企改革、打破國企壟斷，實(shí)現(xiàn)多種所有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢互補(bǔ)和雙贏，均具有重要的促進(jìn)作用和現(xiàn)實(shí)意義。總之，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是現(xiàn)階段解決“國企問題”，實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)和健康增長的關(guān)鍵，是現(xiàn)階段深化改革的必然要求和現(xiàn)實(shí)選擇。

二、中國國有企業(yè)發(fā)展存在的問題剖析

中國實(shí)行的是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，國有企業(yè)一直在我國的國民經(jīng)濟(jì)中占有較大比重，然而，由于復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)因素，我國國企經(jīng)營和發(fā)展暴露出很多問題。

1.國有企業(yè)管理行政化傾向嚴(yán)重，管理者缺乏企業(yè)家精神

眾所周知，中國目前國有企業(yè)的經(jīng)營和管理方式都是采取行政化手段。國有企業(yè)的一把手均是由上級政府主管部門任命，他們既是國企的管理者，同時(shí)又是具有行政級別的政府官員，受國資委和組織部雙重管轄。因此，很多國企的領(lǐng)導(dǎo)人更像官員而不是企業(yè)家，企業(yè)家強(qiáng)調(diào)冒險(xiǎn)和創(chuàng)新精神，而兼具官員和企業(yè)家身份的國企管理者更趨向于保守，缺乏創(chuàng)新和開拓精神。對國企管理者來說，行政性晉升是主要?jiǎng)恿C(jī)制。在具體管理上，國有企業(yè)內(nèi)部也實(shí)行行政化管理，機(jī)關(guān)化色彩濃厚。在業(yè)務(wù)拓展上，國有企業(yè)也是更多地考慮上級和政府，而不是市場需求。

2.國有企業(yè)壟斷問題加劇，資源配置效率低下

眾所周知，中國實(shí)行的是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中長期處于絕對優(yōu)勢地位。與國有經(jīng)濟(jì)相比，非公有制經(jīng)濟(jì)則屬于中國的“二等公民”，無論是在資本規(guī)模、市場地位、政治關(guān)系，還是在發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、資源獲取等方面，均處于劣勢。長期以來，國有企業(yè)憑借國家所賦予的特殊地位，在很多行業(yè)和領(lǐng)域都處于絕對壟斷地位，形成了中國特有的國企壟斷現(xiàn)象。國企壟斷現(xiàn)象給中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的諸多危害，這些危害不僅在于國企在諸多領(lǐng)域擠占了民營資本和中小企業(yè)的發(fā)展空間；更在于某些中間產(chǎn)品行業(yè)的壟斷國企通過壓低上游產(chǎn)品價(jià)格、抬高下游銷售價(jià)格的方式，獲得壟斷利潤，造成了上游企業(yè)經(jīng)營困難及下游產(chǎn)品價(jià)格的居高不下，從而在導(dǎo)致剛性通脹的同時(shí)，也帶來了中小企業(yè)經(jīng)營困難、失業(yè)率升高、居民增收乏力等諸多社會問題。

3.國有企業(yè)所有者缺位，委托代理問題和國有資產(chǎn)流失問題頻發(fā)

現(xiàn)代企業(yè)理論認(rèn)為，企業(yè)所有者和經(jīng)營者之間存在委托――代理關(guān)系，在一定的條件下，經(jīng)營者為了追求自身利益最大化可能做出違背所有者利益的事情，就產(chǎn)生了所謂的“委托――代理問題”。在我國，國有企業(yè)同樣存在“委托-代理問題”，而且由于所有者的非人格化及治理結(jié)構(gòu)的不合理等，與非國有企業(yè)相比，國有企業(yè)的委托――代理問題尤為突出。國企的委托代理問題帶來了很多負(fù)面影響和社會問題，例如國企管理者為自己設(shè)立超豪華辦公室、制定過高的薪資標(biāo)準(zhǔn)和福利待遇、一味追求人員和機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)張、盲目投資或非法挪用導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失等等。

國企的委托代理問題給國有資產(chǎn)帶來了重大損失，究其原因是多方面的：一是信息不對稱，代理人往往掌握著比委托人更多的信息；二是委托人和代理人目標(biāo)的不一致。作為經(jīng)濟(jì)人，代理人的目標(biāo)是借助于委托人提供的條件實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，當(dāng)其與委托人的利益產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，犧牲委托人的利益就成為最可能的選擇；三是國有企業(yè)所有者缺位。在我國，國有企業(yè)的資產(chǎn)歸全體人民所有，而全體人民是分散的、非人格化的，所以國企的所有者，即委托人很難落實(shí)到具體對象。中央政府作為“全體人民”的代表，在國有企業(yè)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)又很不完善的情況下，則很難實(shí)現(xiàn)對眾多國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的有效監(jiān)督和管理。綜上所述，多方面因素的共同作用導(dǎo)致了國企更為嚴(yán)重的“委托――代理問題”，直接導(dǎo)致了國有資產(chǎn)的低效甚至重大損失頻發(fā)。

三、推動混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深化國有企業(yè)改革

大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，在操作層面要解決“誰來混、在哪混、怎么混”三方面問題。“誰來混”已經(jīng)沒有疑義。對于“在哪混”的問題，政府也有了指導(dǎo)性意見。按照國資委目前考量的分類方法，國有企業(yè)特別是母公司層面的所有制改革采取四種形式：第一，涉及國家安全的少數(shù)國有企業(yè)和國有資本投資公司、國有資本運(yùn)營公司，可以采用國有獨(dú)資形式；第二，涉及國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國有企業(yè)，可以保持國有絕對控股；第三，涉及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的重要國有企業(yè)，可以保持國有相對控股；第四，國有資本不需要控制可以由社會資本控股的國有企業(yè)，可以采取國有參股形式或全部退出。按照國資委副主任黃淑和的說法，電力、電信、石油、石化、鐵路，包括資源開發(fā)等曾經(jīng)是公有經(jīng)濟(jì)絕對壟斷的領(lǐng)域都可以開發(fā)，率先發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。那么，在解決了“誰來混”和“在哪混”之后，就是“怎么混”的問題了，這也是混合所有制經(jīng)濟(jì)能否順利健康推薦的關(guān)鍵。結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì),推進(jìn)國有企業(yè)改革步伐，實(shí)現(xiàn)公有經(jīng)濟(jì)與非公有經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢互補(bǔ)，可以從以下方面著手。

1.加快國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整步伐，繼續(xù)深化國有企業(yè)改革

加快國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整的步伐，采取有進(jìn)有退的方針，改變過去國有資本布點(diǎn)過多過廣的局面，逐步將國有資本集中到關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，而從一般競爭性行業(yè)退出，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全。除了極少數(shù)必須由國家獨(dú)資經(jīng)營的企業(yè)外，其他多數(shù)國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)股份制改造，鼓勵(lì)非公有資本參與國企改革經(jīng)營，形成產(chǎn)權(quán)主體多元化的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)國有資本和非國有資本取長補(bǔ)短，相互促進(jìn)，共同發(fā)展。

繼續(xù)深化國有企業(yè)改革，完善混合所有制企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)。首先、盡快實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的“去行政化”。對此，可以考慮參考新加坡的經(jīng)驗(yàn)，即國有企業(yè)雖然全部或部分仍然歸國家所有（新加坡的國企是歸財(cái)政部），但是經(jīng)營管理者都是通過市場機(jī)制選擇，而不是政府任命，不具有行政官員身份。其次，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。主要處理好以下幾方面關(guān)鍵問題，在公司的控股形態(tài)上，國有股持股多少應(yīng)有市場來決定，避免國有股一股獨(dú)大，盡可能采用國有股相對持股的組織形式；加大獨(dú)立董事在董事會的比例，盡可能有非國有股東的代表；不能將董事會和經(jīng)營層混為一談；引入員工持股計(jì)劃等激勵(lì)機(jī)制，在制度設(shè)計(jì)上可以參考華為的員工持股方式。最后，逐步提升國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理能力，防止國有資產(chǎn)流失。這方面的工作可以從以下六個(gè)方面著手：明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、搞好產(chǎn)權(quán)登記、完善公司章程、強(qiáng)化資產(chǎn)評估、規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)管。還要警惕把混合所有制變成一場私有化運(yùn)動，避免一些過去存在的利益輸送及在新一輪改革中借機(jī)洗白的現(xiàn)象。

2.營造公平競爭的市場環(huán)境，實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)與其他所有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢互補(bǔ)

李克強(qiáng)總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出，營造平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)、共同承擔(dān)社會責(zé)任的環(huán)境。吳敬璉表示，多種所有制經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展是最為可靠的政治基礎(chǔ)，不應(yīng)按照所有制性質(zhì)把企業(yè)分成三六九等，而要一視同仁。為此，應(yīng)逐步放開市場準(zhǔn)入，取消對非公有制經(jīng)濟(jì)的歧視性政策。具體地說，一方面，放寬市場準(zhǔn)入，使非公有制經(jīng)濟(jì)享有與公有制經(jīng)濟(jì)平等的投資權(quán)利。凡是國家法律沒有禁止進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，都應(yīng)允許非公有資本進(jìn)入，即遵循“非禁即入”、“非禁即行”的原則。例如，像石油天然氣、電力和民航等領(lǐng)域經(jīng)過多年改革已經(jīng)形成了可競爭的市場結(jié)構(gòu)，但仍存在一些保護(hù)壟斷和限制競爭的政策，對此應(yīng)盡快調(diào)整相關(guān)政策，促進(jìn)有效競爭格局的形成。此外，在企業(yè)并購和交易中，不能以國有資產(chǎn)流失等條款限制正常的企業(yè)行為和評估盈虧。另一方面，消除政策歧視。要切實(shí)采取措施，使非公有制經(jīng)濟(jì)在投融資、稅收、土地、貿(mào)易、行政服務(wù)等方面享有與公有制經(jīng)濟(jì)平等的政策待遇。例如，拓寬中小企業(yè)融資渠道，創(chuàng)新融資方式，加大融資支持力度；結(jié)合目前正在深入開展的行政審批制度改革，逐步消除政府部分對非公有制企業(yè)的審批限制。此外，加強(qiáng)社會媒體監(jiān)督，約束部分地方政府對民營企業(yè)“引進(jìn)外商、打成內(nèi)傷”的侵害性行為，鼓勵(lì)發(fā)展民營企業(yè)行業(yè)自律組織，支持民營企業(yè)家群體抵制個(gè)別人結(jié)交依附權(quán)利，開展不正當(dāng)競爭的行為。

3.做好相關(guān)配套工作，為混合所有制發(fā)展提供重要平臺

混合所有制經(jīng)濟(jì)最重要特質(zhì)，就是不同產(chǎn)權(quán)主體之間的產(chǎn)權(quán)融合和流動，而這一切都是通過資本市場實(shí)現(xiàn)的。資本市場是生產(chǎn)要素優(yōu)化配置、中小企業(yè)投融資、企業(yè)并購和上市的重要渠道，是混合所有制發(fā)展的重要平臺。其中，證券市場主要服務(wù)于上市國有資產(chǎn)權(quán)益，產(chǎn)權(quán)市場主要服務(wù)于非上市國有資產(chǎn)權(quán)益。應(yīng)積極利用這兩大市場進(jìn)行混合前的行業(yè)規(guī)范、資本運(yùn)作，混合中和混合后金融手段的運(yùn)用，并發(fā)揮兩大市場在管理激勵(lì)、技術(shù)激勵(lì)和員工持股改革等方面的積極作用。鑒于存在大量非上市國有企業(yè)，應(yīng)特別努力完善產(chǎn)權(quán)流動的市場機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的流動、重組，優(yōu)化資本配置，提高運(yùn)營效率。健全產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律體系，在政策框架中明確產(chǎn)權(quán)市場參與混合所有制發(fā)展的地位和作用，積極促進(jìn)相關(guān)政策文件和試點(diǎn)方案出臺。積極整合產(chǎn)業(yè)資本、金融資本及相關(guān)中介機(jī)構(gòu)等，開發(fā)探索不同類型的混合目標(biāo)、混合方式、交易機(jī)制、金融工具、風(fēng)險(xiǎn)管理及配套措施，充分拓展市場的深度和范圍，共同為推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

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