服務型政府建設中地方電視媒體的角色構建

許康寧 劉美麟

（重慶廣播電視集團，重慶 401147）

服務型政府建設中地方電視媒體的角色構建

許康寧 劉美麟

（重慶廣播電視集團，重慶 401147）

2006年，在中國共產黨的第十六屆六中全會上，執政黨進一步明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。建設服務型政府被寫入執政黨的指導性文件。改變政府范型，將政府由“全能型”政府向“有限的、服務型”政府轉變，被提到一個前所未有的高度。如何建設服務性政府也成為公共管理研究領域的熱點課題。

服務型；政府

2002年，在全國人民代表大會第九屆五次會議上，中國共產黨作為執政黨，首次提出，要把政府職能轉到“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”上來，這是我國第一次將政府的主要職能歸為這四大類。2006年，在中國共產黨的第十六屆六中全會上，執政黨進一步明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。建設服務型政府被寫入執政黨的指導性文件。改變政府范型，將政府由“全能型”政府向“有限的、服務型”政府轉變，被提到一個前所未有的高度。如何建設服務性政府也成為公共管理研究領域的熱點課題。

媒介作為上層建筑的一部分，在建設服務型政府的過程中也是重要一環。如何在建設服務型政府、創新政府管理方式的框架下，對媒介制度進行改革，構建媒體的新角色，成為值得思考和研究的問題。按照所屬層級不同，在我國大致可將媒體分為中央媒體和地方媒體，其中地方媒體與基層政府貼近性最強，在機制上便于“調頭”，具有研究和實驗的價值。而在整個媒介環境中，目前最具影響力的就是電視媒體，因此筆者選取地方電視媒體作為研究的標本。

研究表明，在不同的經濟時期和政府范型下，媒體呈現不同的角色。在“計劃經濟時期”政治統治型政府下，媒體是執政黨統治、管理的工具，被烙上了濃厚的政治符號；在“雙軌制”政府轉型時期，媒體角色也面臨轉型，只是反應沒那么迅速，在主要擔任政治管理工具的同時，有了一些輿論報道的功能；進入“市場經濟時期”經濟建設型政府下，媒體角色開始逐漸分化，開始由單向的上傳下達，變為信息的傳遞，但在“事業單位，企業化管理”的運行模式下，這種角色分化也帶來了角色沖突和角色劃分不清等問題。進入建設服務型政府時期，在網絡治理理論等思想的影響下，社會管理方式向多元治理主體的方向發展，治理過程中對信息的巨大需求，要求媒介向治理主體的角色轉變，為公眾提供公共服務。

從現實情況看，地方電視媒體已經深度參與到地方社會生活當中，與社會經濟生活的方方面面產生了千絲萬縷的聯系，而這種聯系也決定了地方電視媒體所處環境的復雜性，社會中的各種因素和力量對當地電視媒體提出角色要求，最終帶來了角色定位的多樣性。

首先，媒體是信息傳遞的通道。經過多年發展，媒體的政治職能始終沒有減退，充當政治管理工具仍然是媒體的中心使命。這一角色的扮演，對媒體而言是決定性的，又因為“黨和政府是廣大人民群眾的最忠實代表”，由此又生發出媒體是“人民代言人”的角色。而作為信息的傳遞者，媒體自上而下傳遞信息的同時，也是自下而上的信息傳遞通道，以及平行界面的信息輸送平臺。這一角色的核心呈現就是地方電視媒體的民生新聞。這些新聞的選材有很強的親和力和實用性，它將關注的重點放在民眾生活的方方面面，新聞內容和老百姓的普通生活息息相關，比如鄰里家風、就醫買房、教育就業、社會公德、交通治安、消費打假等等。

其次，媒體是社會管理的工具。隨著社會管理方式的轉變，社會管理不僅僅是政府自己的事，媒體也逐漸成為社會管理的參與者。特別是對于一些地方性管理事務，地方電視媒體逐漸介入，成為其中重要一環。

這里以重慶市階梯電價的實施過程舉例說明。2012年4月27日，根據國家發改委《關于階梯電價的指導意見》，重慶市物價局召開新聞通氣會，對包括地方電視臺在內的地方媒體發布了《重慶市居民生活用電試行階梯電價方案》，并通過媒體告知公眾，方案將于5月16日在“重慶市居民生活用電試行階梯電價方案聽證會”上進行聽證。在接下來的半個多月時間里，地方電視媒體對方案的具體內容、市民意見提出方式、聽證會人員選取方式、電價調整將帶來的影響、普通市民對電價調整的看法等一系列問題進行了詳實的報道。2012年5月16日當天，重慶市新聞頻道對聽證會進行了直播。階梯電價方案確定后，重慶電視臺又對方案實施的具體時間及方式進行了詳盡的報道。一年之后，2013年8月再次進入用電高峰期，重慶電視臺開始了新一輪的報道，內容主要涉及階梯電價使用后帶來的影響。

對這個線性過程進行分析，可以發現地方電視媒體的報道有以下幾個特點：

首先，傳媒選擇了階梯電價這一公共事件，對它的方方面面進行了詳盡的報道。這不是簡單的信息發布，而是傳媒自身發起的公共話題或者公共焦點。

其次，傳媒對傳播內容是有選擇的。例如，聽證會人員選取方式的報道，媒體突出了聽證會參加人推選方式：其中9名是城市居民用戶，另外19名由有關部門、企業和組織推薦產生。媒體的報道突出聽證會參加人涵蓋階梯電價實施將涉及的各個利益群體，具有廣泛性和代表性。而重慶電視臺直播對聽證會本身，就體現了這一活動的公開、透明，同時也賦予這一新聞事件一定的象征意義。

一年之后的新聞報道也是有選擇性的，這一點從報道的題目本身就能看出：《重慶階梯電價實施一年 九成市民未受調價影響》《重慶執行階梯電價一年 居民節約用電7.7億度》《重慶階梯電價實施一年 減少碳排放量65萬噸》。事實上，在網絡上也有網友發帖，表示階梯電價實施后，一些大家庭在用電高峰月份，用電量過大，被記作處罰性價格，出現用電量變化不大，每年的用電費用卻增加的情況。

不能說電視地方媒體的報道是虛假的，它只是通過合理的議程設置和選擇性的信息發布，對“階梯電價”這一事件的輿論進行了引導，幫助這一公共政策得以平穩實施。

當然，除此以外媒體還有輿論監督等方面的職能角色，在這里就不一一陳述了。

可隨著社會治理的發展，媒體只以社會管理工具的角色參與到社會治理中已經不夠了。在全球化帶來的外在壓力和社會主義市場經濟發展提出新要求的共同作用下，中國政府選擇了轉型，積極推動政府向服務性政府轉變。

如何建設服務性政府，讓公共治理更為高效？根據網絡治理理論，在公共治理的網絡中，政府只是一個節點，承擔構建網絡、管理維護網絡的職能，負責引導協調其他行為組織，把大家整合到一起。在網絡治理理論的框架下，公共事務治理的主體變得多元化?！岸嘣獏⑴c”作為緩解公共服務供需矛盾，提高效能的有效途徑，成為建設服務型政府中一項基礎性的任務。

在社會生活中，媒體、公眾和政府組成了一個三方相互作用的體系，如同一個聯系緊密地網絡，在這個網絡里三者共享資源、互相依賴，同時，利益彼此關聯，而地方電視媒體由于和當地受眾的貼近性，以及政府的直接關聯性，和他們形成的網絡更加密實。正是基于這一特征，在建設服務型政府，政府職能轉變的過程中，對地方電視媒體提出了社會公共事務多元治理主體之一的角色要求。

首先，政策制定的幫手。政策制定的幫手可以從三個方面加以理解：第一是政策制定依據的提供。第二是政策順利執行的助推。第三是政策的反饋再造。

建設服務型政府的一項要求是“服務的前瞻性”，如何能做到前瞻呢？相關信息的收集顯得格外關鍵。這要求地方電視媒體必須將傳統的“官方”視角改為“平民”視角，收集、傳播信息為政策的制定收集線索，提供依據。在網絡平臺中，政府、媒體和公眾的地位是平等的，大家就共同關心的公務事務進行協商、學習與合作，達成一致意見后，政府再將政策制定付諸實施。

在具體的公共管理事務中，不同的主體承擔的責任義務和角色并不一致，相同的主體在公共服務的不同階段也承擔不一樣的角色。當政策制定完成，為了保證順利推廣，達到預期的目標，媒體“引導輿論”的功能開始凸顯。地方電視媒體通過“議程設置”促進政策的實施。

在政策執行后，媒體還需要打破過去控制型政府對信息的單向傳播，站在服務對象的立場上主動樹立服務意識，重視信息傳播和服務提供后的信息反饋，掌握受眾的感受和評價，建立一個交流和溝通的平臺，實現信息和情感的雙重溝通，高度重視反饋意見，及時進行研究，迅速做出反應同時向公眾傳遞以收到最佳效果。檢測服務的成果，還可以為以后公共事務管理提供借鑒。

其次，公共信息服務的提供者?！肮残畔⒎帐侵笧榱藵M足公眾的信息需求，由政府等公共部門為主導，通過各種有效的公共信息傳播途徑，面向全體公民提供各種具有權威性、正確性、及時性、有效性、免費性特征的公共信息產品和服務的總稱”。［1］這里的公共信息與“行政問責”中政務公開的內容有一定的重合，筆者把它單列，是想特指填補信息差的公共信息。

由于地域、階層的差異，不同人群有著一定的信息差，而“以服務平衡差距”是建設服務型政府很重要的一點，也正是這一點讓建設服務型政府具有重要的社會價值?！耙苑掌胶獠罹唷彼悸返暮诵脑谟冢喊鸦竟卜阵w系建設和差距調控結合起來加以綜合考慮，讓基本公共服務成為平衡各種社會差距的重要手段，讓區域間、城鄉間的公共服務水平差距明顯小于它們的經濟發展水平差距；讓各階層享受到的公共服務差距，明顯小于它們之間的收入水平差距。地方電視媒體是真正意義上的大眾媒體，在填補這種信息差上理應發揮重要作用?！耙苑掌胶獠罹唷钡挠^念，體現在傳媒領域，就是傳播的細分，也就是分眾傳播。這種細分體現在對象、內容、時間、方式等多個領域，只有媒體精細化的生產，才能夠以服務平衡差距。

從以上分析可以發現，媒體現有角色還不能滿足社會治理主體的要求，可以從哪些方面改變呢？筆者有以下建議：

首先，通過制度設置確立符合服務型政府發展的地方電視媒體性質。分析現有的地方電視媒體角色會發現，其存在的問題大多都是因為媒體的“兩重性”造成的，即身份的事業性和經營的企業型。這兩重性質對媒體的要求不同，有時甚至存在根本差異，再加上改革不斷深化，社會各個階層都對媒體寄予了各種各樣的期待，這里面也不乏相互沖突的。因此，要媒體參與服務型政府的建設，首先應該堅持政企分開，進行體制機制改革。

可以考慮采取每年審核“電視節目制作和播出執照”的方式，對媒體這一特殊行業進行監管，對地方電視媒體生產的公共服務產品的公益性和社會性負責，監督這些公共服務的質量和價格。讓更多有力量的團體或組織進入傳媒領域，充分保證人民群眾對傳媒領域公共服務的選擇權和知情權。

其次，建立完善的媒介法制環境。沒有法律的保護，談不上真正的媒體傳播自由和言論自由，也談不上公開性的社會。而沒有公開性，不僅難以產生負責任的媒體，還難以產生負責任的政府。因此，應該在國家級層面制定與媒介相關的系列法律，保障新聞輿論監督權和記者的采訪權，同時，也在法律框架下，對記者的采訪進行約束。一個完善的新聞法制體系和自由的新聞環境，對于地方電視媒體參與公共治理，至關重要。

再次，加強服務型媒介意識形態的打造。地方電視媒體的工作者，包含了電視臺記者、編輯、主持人、制片人以及管理層等。這些人都是媒介行為的主體，他們具體而細微的行動都會影響到媒體的傳播效果。相比中央級媒體，地方電視臺改制較晚，機制相對更為死板，從業者一般有兩種思想：第一，正面宣傳思維根深蒂固，基本失去了站在中立角色分析傳播信息的能力。第二，地方民生新聞的草根意識濃厚，始終帶著“輿論監督”的想法看待一切公共事件。在建設服務性政府的背景下，這兩種想法都不是正確的媒介意識形態認識，實際上是地方電視媒體現有多重角色異化后的產物，可以說是走向了“事業”和“企業”的兩個極端，帶著這樣的思想是沒辦法為社會提供正常的公共服務的。因此，服務型政府建設中，地方電視媒體角色的構建也要從加強自身從業人員的服務意識培訓開始。

本文主要集中在地方電視媒體的角色研究，雖然這份研究的指向性很強，但也存在相當的局限性，在建設服務型政府中，媒介的表現和對社會的影響，不僅僅是電視媒體可以概括的，特別是新媒體的發展也為媒體在服務型政府建設中能夠產生怎樣的作用提出了新的課題。2014年8月，中央全面深化改革領導小組第四次會議審議通過了《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》，意見強調要著力打造一批形態多樣、手段先進、具有競爭力的新型主流媒體，建成幾家擁有強大實力和傳播力、公信力、影響力的新型媒體集團，這些都為更加系統、深入地研究提供了切入點。

［1］ 朱光磊，等.服務型政府建設規律研究（第1版）［M］.北京：經濟科學出版社，2013：157.

G206.2

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1674-8883（2015）15-0028-02