法治背景下政府采購(gòu)制度實(shí)體問(wèn)題研究*

毛行標(biāo) 柳晶晶

（順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東 順德）

政府采購(gòu)是政府加強(qiáng)財(cái)政支出管理所普遍采用的一種有效手段，現(xiàn)代意義上的政府采購(gòu)最早形成于18 世紀(jì)末的西方資本主義國(guó)家。在政府采購(gòu)的原則、方式以及政府采購(gòu)合同等方面相當(dāng)一部分的西方國(guó)家都有了比較深入的研究，已經(jīng)形成了一套完整的政府采購(gòu)制度。我國(guó)的政府采購(gòu)開(kāi)始于1996 年上海的政府采購(gòu)工作試點(diǎn)的推行，雖然處于起步階段，但自2002 年政府采購(gòu)相關(guān)法律制度實(shí)施以來(lái)的實(shí)踐和探索，政府采購(gòu)工作已經(jīng)取得明顯成果。政府采購(gòu)規(guī)模逐年擴(kuò)大，規(guī)范化管理水平不斷提高，形成了較為完整的采購(gòu)程序。目前，我國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的談判工作，然而由于我國(guó)政府采購(gòu)現(xiàn)有法律法規(guī)的不完善，各地政府采購(gòu)體制的不同，如何面對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的新形勢(shì)，建立規(guī)范合理的政府采購(gòu)制度，存在一些急需解決的問(wèn)題。

一、政府采購(gòu)制度的現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

我國(guó)確立政府采購(gòu)制度后，在政府采購(gòu)理論和實(shí)踐過(guò)程中都取得了顯著成效。政府采購(gòu)規(guī)模逐漸擴(kuò)大,資金使用效益得到提高,已經(jīng)初步建立了政府采購(gòu)法律制度體系，在《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施以后，財(cái)政部以及各級(jí)政府制定了相關(guān)配套規(guī)章、專(zhuān)項(xiàng)管理辦法、規(guī)范性文件、具體實(shí)施細(xì)則等。一方面實(shí)現(xiàn)了管采分離的政府采購(gòu)管理體制，監(jiān)管制約機(jī)制逐步完善,政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)歸屬于本級(jí)財(cái)政部門(mén),與采購(gòu)單位、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)逐步清晰,擴(kuò)大信息發(fā)布范圍,加強(qiáng)合同備案管理, 形成了完整的政府采購(gòu)程序。另一方面多環(huán)節(jié)全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制逐漸形成, 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)重視建立自身約束機(jī)制,規(guī)范內(nèi)部管理,健全崗位責(zé)任,同時(shí),紀(jì)檢審計(jì)等部門(mén)監(jiān)督檢查政府采購(gòu)活動(dòng)。此外,政府采購(gòu)的信息化建設(shè)快速發(fā)展,中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、財(cái)政部的政府采購(gòu)模塊以及各地區(qū)政府采購(gòu)網(wǎng)站的運(yùn)行,提高了采購(gòu)活動(dòng)的透明度,促進(jìn)了廉政建設(shè)。

二、政府采購(gòu)制度的問(wèn)題及原因分析

在理論層面，現(xiàn)階段對(duì)于政府采購(gòu)的研究也是先有實(shí)踐，而后才有理論探討，所以系統(tǒng)地研究政府采購(gòu)的改革問(wèn)題具有重要的理論價(jià)值。在實(shí)踐層面，作為“陽(yáng)光采購(gòu)”的政府采購(gòu)，對(duì)于貫徹法律法規(guī)、提高資金使用效益、規(guī)范采購(gòu)行為以及推動(dòng)政治民主化和廉政建設(shè)意義重大而深遠(yuǎn)。而面對(duì)不斷擴(kuò)大的政府采購(gòu)規(guī)模和范圍，政府采購(gòu)活動(dòng)中存在的諸多問(wèn)題也逐步暴露出來(lái)。

1.政府采購(gòu)管理體制需進(jìn)一步完善

（1）政府采購(gòu)模式不統(tǒng)一,采購(gòu)執(zhí)行主體要求不一。選擇何種政府采購(gòu)模式,實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府采購(gòu)效率的選擇問(wèn)題。依照政府采購(gòu)法規(guī)定,我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合。政府將分散在各采購(gòu)人的采購(gòu)權(quán)依法集中,設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一開(kāi)展政府采購(gòu)工作,目的是提高效率,規(guī)范管理。然而,與推行集中采購(gòu)制度目的相違背的是,這種制度帶來(lái)了規(guī)范,也造成了審批環(huán)節(jié)過(guò)多、采購(gòu)效率低下,導(dǎo)致采購(gòu)瓶頸效應(yīng),沒(méi)有達(dá)到集中的效果。實(shí)際上,政府并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的集中采購(gòu), 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)只能被動(dòng)接受采購(gòu)人的委托,一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)行采購(gòu),沒(méi)有計(jì)劃性。與社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)的區(qū)別主要是采購(gòu)范圍稍有不同,所以從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)這種集中采購(gòu)說(shuō)仍然是分散采購(gòu)。

（2）政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不明確。我國(guó)的政府采購(gòu)法規(guī)定, 政府采購(gòu)工作需實(shí)行管理職能與執(zhí)行職能相分離,但沒(méi)有明確規(guī)定集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)置,導(dǎo)致管采分離不徹底, 許多集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是由行政部門(mén)分離組建的,其職能定位、工作理念依舊帶有行政部門(mén)色彩,直接或間接影響了政府采購(gòu)作用的有效發(fā)揮, 這已經(jīng)成為制約政府采購(gòu)制度發(fā)展的突出問(wèn)題。此外集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)從財(cái)政部門(mén)分離后, 性質(zhì)不明確。有的隸屬行政服務(wù)中心,有的掛靠統(tǒng)計(jì)政府的管理機(jī)構(gòu),還有的成為招投標(biāo)大市場(chǎng)的一部分。

2.采購(gòu)當(dāng)事人之間責(zé)、權(quán)、利不明晰

政府采購(gòu)法中對(duì)于采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)責(zé)設(shè)定不明確,在具體的政府采購(gòu)過(guò)程中,各級(jí)財(cái)政部門(mén)是政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管部門(mén)。財(cái)政部門(mén)身兼多重職能,審批采購(gòu)計(jì)劃的同時(shí)又審核執(zhí)行情況,還負(fù)責(zé)處理政府采購(gòu)工作中的投訴。對(duì)于政府采購(gòu)的監(jiān)管往往局限于對(duì)招投標(biāo)過(guò)程的監(jiān)管, 沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)全過(guò)程的監(jiān)管,尤其是合同履行監(jiān)管不足,供應(yīng)商是否完全履行合同, 政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)未能有效實(shí)施監(jiān)管,造成了監(jiān)管乏力。

3.法制不健全,缺乏應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的能力

隨著我國(guó)正式進(jìn)入世貿(mào)組織政府采購(gòu)協(xié)議的談判,開(kāi)放采購(gòu)市場(chǎng),對(duì)政府采購(gòu)制度的完善提出了更高的要求,而政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)的立法層次較低,法律界定范圍不明晰,法律障礙影響著政府采購(gòu)工作。大部分都是地方規(guī)范性文件,只有《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》是由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)并頒布實(shí)施的, 地方采購(gòu)法規(guī)的立法工作相對(duì)滯后,制約了政府采購(gòu)立法的發(fā)展。另外,《政府采購(gòu)法》具體的實(shí)施細(xì)則目前仍在制定過(guò)程中,實(shí)際工作中缺少必要的指引, 造成政府采購(gòu)制度的法律缺失,難以滿(mǎn)足政府采購(gòu)工作的實(shí)際需要。

三、國(guó)外政府采購(gòu)制度建設(shè)的借鑒與啟示

1.完善的法治化管理

實(shí)行政府采購(gòu)的法治化前提是必須有完善的政府采購(gòu)法律體系。例如美國(guó)政府從1761 年《聯(lián)邦采購(gòu)法》頒布實(shí)施起,以立法的形式通過(guò)大量的法律約束政府采購(gòu)行為,構(gòu)建起對(duì)政府采購(gòu)政策、采購(gòu)程序、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)等多方面規(guī)范的一套完整的政府采購(gòu)法律體系。再如加拿大政府采購(gòu)也是通過(guò)制定一系列的法律法規(guī)規(guī)范正政府采購(gòu)行為, 內(nèi)容涵蓋了對(duì)政府采購(gòu)各級(jí)部門(mén)的職責(zé)分工、采購(gòu)程序、方法等規(guī)定。同時(shí)設(shè)立國(guó)際貿(mào)易法庭嚴(yán)格監(jiān)督政府采購(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié), 保證實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的公開(kāi)、公平與公正。

2.合理選擇政府采購(gòu)模式

自20 世紀(jì)開(kāi)始,集中采購(gòu)的組織方式已成為政府采購(gòu)體系發(fā)展的趨勢(shì)。如韓國(guó)政府建立了以集中為主、與分散相結(jié)合的靈活高效的政府采購(gòu)管理體制,韓國(guó)政府供應(yīng)局集中采購(gòu)相關(guān)部門(mén)超過(guò)一定限額的貨物或工程項(xiàng)目, 相關(guān)部門(mén)可按照法律規(guī)定自行采購(gòu)低于限額的項(xiàng)目。加拿大對(duì)國(guó)防采購(gòu)和民用采購(gòu)實(shí)行集中統(tǒng)一的管理體制,聯(lián)邦等各級(jí)省、市政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),通過(guò)制定一系列的法律來(lái)規(guī)范采購(gòu)程序、方法等,對(duì)大宗物品實(shí)行集中統(tǒng)一采購(gòu); 各部門(mén)又有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)邦公共服務(wù)部在授權(quán)范圍內(nèi)自主采購(gòu)需要項(xiàng)目; 針對(duì)金額少的日常辦公用品等, 授權(quán)各部門(mén)負(fù)責(zé)人員使用采購(gòu)信用卡用于采購(gòu)付賬,以提高采購(gòu)效率。

3.加強(qiáng)政府采購(gòu)的監(jiān)管機(jī)制,建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制

政府采購(gòu)制度健康運(yùn)行的重要保障是有效的政府監(jiān)管建設(shè)以及完善的政府采購(gòu)信息披露機(jī)制。 美國(guó)政府采購(gòu)?fù)该鞫容^高,一方面除了發(fā)布采購(gòu)信息公告,還與聯(lián)邦技術(shù)中心聯(lián)網(wǎng), 通過(guò)供應(yīng)商和商品信息庫(kù)讓政府部門(mén)了解市場(chǎng),另一方面通過(guò)“采購(gòu)改革網(wǎng)絡(luò)”,可以迅速查找政府采購(gòu)計(jì)劃、其他政府市場(chǎng)行情以及各種法律文件等內(nèi)容。另外,從政府采購(gòu)項(xiàng)目的時(shí)效性、效益性、專(zhuān)家論證等方面加強(qiáng)政府采購(gòu)的監(jiān)督體系建設(shè),保證政府采購(gòu)的健康運(yùn)行。

四、完善政府采購(gòu)制度的幾點(diǎn)建議

1.逐步完善健全政府采購(gòu)的法制體系

調(diào)整目前政府采購(gòu)法對(duì)采購(gòu)主體、采購(gòu)方式的規(guī)定,實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)法與招投標(biāo)法的一致性,根據(jù)我國(guó)加入世貿(mào)組織《政府采購(gòu)協(xié)議》談判進(jìn)程,修訂政府采購(gòu)法相關(guān)內(nèi)容,做好政府采購(gòu)法實(shí)施細(xì)則的制定,提高政府采購(gòu)的可操作性, 對(duì)政府采購(gòu)各項(xiàng)政策制定更具有可執(zhí)行性,采購(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)有章可循,促進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)法律體系域國(guó)際有關(guān)政策銜接。

2.設(shè)立合理的政府采購(gòu)組織體制

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,將管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)分離,建立執(zhí)行主體、監(jiān)管主體的權(quán)力制衡,界定各政府采購(gòu)當(dāng)事人的職責(zé)范圍,保證各當(dāng)事人的責(zé)、權(quán)、利一致。在設(shè)立專(zhuān)門(mén)的政府采購(gòu)的集中采購(gòu)基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)采購(gòu)人、管理主體、執(zhí)行主體三者之間的分權(quán)和制衡。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是專(zhuān)門(mén)的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu),財(cái)政部門(mén)是政府采購(gòu)活動(dòng)的管理機(jī)構(gòu),社會(huì)中介代理則是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充。

3.健全政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制

政府采購(gòu)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)不需要單獨(dú)設(shè)立, 通過(guò)人大監(jiān)督監(jiān)督本級(jí)政府采購(gòu)的執(zhí)行情況,組織紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督,獨(dú)立地監(jiān)督招標(biāo)過(guò)程的合法性,建立有效的政府采購(gòu)管理體系。對(duì)于如何選擇及監(jiān)督招標(biāo)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu),應(yīng)該看到招標(biāo)采購(gòu)方式的社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)，因此對(duì)政府采購(gòu)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范和管理。另外, 政府采購(gòu)制度的完善需要政府采購(gòu)隊(duì)伍的進(jìn)一步專(zhuān)業(yè)化, 目前各級(jí)政府采購(gòu)人員多由財(cái)政部門(mén)人員或者其他政府部門(mén)人員組成, 不利于規(guī)范化的政府采購(gòu)制度構(gòu)建, 所以應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí), 加快推進(jìn)建立政府采購(gòu)從業(yè)人員職業(yè)資格制度,促進(jìn)政府采購(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)化。

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