事業單位撤銷后資產管理問題的思考

石小莉

（宜昌市城市管理委員會 湖北 宜昌）

隨著城市建設的不斷加快，體制改革的逐漸深化，事權的重心下移，事業單位發生劃轉、撤銷、合并、分立的情況大幅度增加。對于因隸屬關系改變，成建制劃轉以及發生合并、分立的事業單位來說，因責任主體的繼續存在，相對來說延續性較強，資產管理比較容易進行。而被撤銷單位的資產因責任主體的隨之銷亡，人員的劃轉分流，其資產的管理和控制成了薄弱環節。

根據事業單位財務規則的相關規定，事業單位發生劃轉、撤銷、合并、分立時，應當進行清算。事業單位財務清算是事業單位發生劃轉撤并時，對一定時點上的事業單位的財產、債權和債務進行清理和核算，為財務管理體制和行政隸屬關系的變化奠定財務基礎。

也就是說，對事業單位清算是事業單位的法人終結性步驟，亦是事業單位資產和資源合法轉移的最終一次性程序，如果該程序未能依法完成，可能導致國有資產出現大量流失，清算是其國有資產管理的最后防線。可是，在實際工作中，事業單位清算沒有得到應有的重視。辦理注銷的事業單位，因責任主體的不復存在，人員的分流，上級主管部門或因變更而職責劃分不清，并未及時辦理資產清算。

一、未經清算而撤銷的事業單位資產管理的現狀

未經清算而撤銷的事業單位，其各類資產難以通過財務核算得到全面的事后反映。貨幣資金、債權、存貨、固定資產、在建工程、無形資產、對外投資等等因單位的撤銷、人員的分流而難以查找，特別是固定資產的管理，因無責任保管人員容易形成流失。

被撤銷事業單位的固定資產去向分為：劃轉到其他單位、報廢、報損（因保管不善遺失、被盜）等。劃轉到其他單位的資產，根據經上級主管部門監督認可的資產交接明細表及相應的資產處置申請單，可在財政部門辦理資產劃轉批復。劃轉資產因有接收單位的監督管理而大大簡化，規范了批復程序。

固定資產管理的重難點在于超出使用年限而報廢以及因保管不善而遺失、被盜的部分。報廢報損的固定資產應提供相應的支撐材料和痕跡材料，為財政部門批復報廢報損提供依據。未經清算而撤銷的事業單位，責任主體已銷亡、人員全部分流，部分固定資產去向不明，無法提供材料以申請固定資產報廢報損處置。隨著時間的推移，流失的固定資產形成呆賬、死賬，追責難度大，最終造成賬賬不符、賬實不符的被動局面。

二、被撤銷的事業單位“清算難”的原因剖析

1.清算管理缺乏完善有力的制度保障

我國對事業單位撤銷后進行清算從國家法律、財政法規、一般性法規等三個層面作了明確的規定：

（1）《民法通則》第四十條規定：“法人終止,應當依法進行清算，停止清算范圍外的活動。”

（2）根據財政部第68 號令（事業單位財務規則），事業單位發生劃轉、撤銷、合并、分立時，應當進行清算。事業單位清算，應當在主管部門和財政部門的監督指導下，對單位的財產、債權、債務等進行全面清理，編制財產目錄和債權、債務清單；提出財產作價依據和債權、債務處理辦法，做好國有資產的移交、接受、劃轉和管理工作，并妥善處理各項遺留問題。

（3）《事業單位登記管理暫行條例》第十三條規定：“事業單位被撤銷、解散的，應當向登記管理機關辦理注銷登記或者注銷備案。事業單位辦理注銷登記前，應當在審批機關指導下成立清算組織，完成清算工作。”

盡管我國對事業單位撤銷后進行清算作了明確的規定，但主要政策依據是中央部委及各省市獨立制定的行政規章和規范性文件，目前尚未出臺一部統一完備的事業單位清算管理方面的法律，與企業相比，法律級次較低，未對事業單位撤銷后的清算做剛性要求，未與被撤銷單位負責人、主管部門負責人的責任直接掛勾，未建立清算責任隨人走的管理機制，缺乏足夠的制度保障。

2.單位或個人對事業單位清算缺乏足夠認知和重視

隨著體制改革，被撤銷的事業單位責任主體銷亡，管理人員分流劃轉，加上缺乏第三方的鑒證監督，被撤銷單位對資產管理及使用的隨意性較大，并未認識到管理責任的延續性和重要性。改革后，報廢報損固定資產的保管人員、責任人已不在本系統、本區域，或雖然在本系統、本區域，因工作崗位、工作性質的改變而不愿配合資產的報廢和清理，主觀上認為單位撤銷了，資產相對可以自由處置，自己的工作崗位也改變了，原來的管理責任都不復存在了。這不僅增添了被撤銷事業單位的上級主管部門進行財務管理的難度，也不利于財政部門和審計部門進行監督管理。

3.上級主管部門變更造成職責不清

體制改革過程中，因原責任主體的銷亡，人員的跨區域劃轉分流，新組建單位的建立、啟動和運轉，上級主管部門的變更及重新劃分，以致于部分被撤銷的事業單位歸屬不清，主管部門之間互相推諉，無人履職。

4.相關職能部門對事業單位清算和資產管理缺乏有力的監督管理手段

因體制改革后責任主體的銷亡，人員的跨區域分流，職能部門對被撤銷單位缺乏強有力的懲戒措施與約束手段，難以對其資產及清算進行監督管理。單位撤銷的時間越長，被撤銷單位資產的經管人員和責任人越難以查找，加之資產事后反映記錄不全，其資產管理更加棘手，清算難度越來越大。

三、對策分析及建議

加強對事業單位清算的監管，對于被撤銷事業單位的資產管理具有舉足輕重的作用和意義。只有將事業單位清算落到實處，才能從源頭上解決好被撤銷事業單位的資產管理問題，才能防范被撤銷事業單位的國有資產流失風險。

1.加強事業單位清算法制建設

事業單位絕大部分由國家出資建立，與國有企業一樣，其資產都是國有資產。國有企業適用于企業國有資產法，違反該法規定，造成國有資產重大損失的，有嚴格的懲罰條款；構成犯罪的，依法追究刑事責任；其資產管理因有剛性約束而成效較為顯著。事業單位的資產管理，特別是撤銷清算，由于缺乏法律依托，在辦理清算的問題上明顯力度不足，結果也不盡如人意。因此，我們可以借鑒國有企業資產管理的相關法律體系，建立并完善事業單位資產管理法律制度，確保事業單位資產管理有強大的法律支撐，使得事業單位的資產管理更加富有成效。

2.積極宣傳事業單位清算制度

各事業單位、上級主管部門和相關職能部門有必要加大宣傳力度，提高認識，讓社會各界尤其是事業單位負責人、主管部門負責人充分認識到，事業單位的資產管理不因責任主體的銷亡而隨之銷亡，強化國有資產“所有權歸國家、使用權歸事業單位、監督管理權歸上級主管部門和職能部門”的理念，國有資產不能隨著事業單位的撤銷而放松管理、隨意處置。讓廣大人民群眾與各事業單位、相關主管部門充分了解國有資產管理政策，在全社會形成自覺維護國家財產安全，防止國有資產流失的良好氛圍。

3.建立新型的事業單位固定資產管理系統

各級財政部門、事業單位固定資產管理系統雖然各有不同，但都有相通之處。隨著城市建設的發展，管理重心的下移，實現信息相通、資源共享是解決各級財政及事業單位之間資產統籌管理的良方。我們可以利用現有的信息技術，研制開發先進的應用軟件，實現各級財政部門和事業單位之間系統聯網，用信息系統隨時可以查詢其詳細信息，對每一件固定資產的資金來源、采購方式、采購金額、購置時間、使用單位、處置及劃轉去向做到全方位監督，避免資產管理中的漏洞，實現國有資產管理信息化、網絡化、科學化，全面提高監管能力。

4.做好對事業單位清算的管理和監督

在事業單位實際管理過程中，由于事業單位的公益性，社會公眾對其保持較高信任度，相關部門對事業單位清算的監管較松。

上級主管部門和相關職能部門應利用現有的固定資產管理系統認真掌握各基層事業單位的固定資產管理情況，對有疑點的予以核查，及時指導并督促其搞好事業單位清算，踏實做好被撤銷事業單位的資產管理工作，有效防范其責任主體銷亡后國有資產流失的風險。

1.中華人民共和國財政部第68 號令.2012-02-07.

2.高鵬程.事業單位清算的法律地位和現實風險.行政管理改革，2014(05).