土地整治中新增耕地所有權確認的若干問題探析〔*〕

○尤 佳，汪 莉

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

土地整治指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產建設活動和自然災害損毀的土地進行整治，提高土地利用效率的活動。土地整治中的新增耕地，指通過土地整治，土地的原有性質發生轉變，從宅基地、未利用空地、工礦廢棄地等轉變成為的耕地。新增耕地是土地整治的重要目標，第一輪《全國土地開發整理規劃(2001-2010年)》實施的十年間，通過土地整治新增耕地4200多萬畝;第二輪《全國土地整治規劃(2011-2015年)》再次提出，”十二五”期間，中國將新增2400萬畝耕地。

土地的整治帶來了土地性質與地形的改變，一方面，土地整治不可避免地要打破原有田塊的邊界，使原有的權屬界線模糊;另一方面，土地整治也可能導致土地性質的變更，例如從宅基地、集體建設用地轉變成為農用地。因此，實施土地整治，必然要涉及到土地權利的重新確認和調整。根據國土資源部的相關規定，在土地整治中，新增耕地的物權，原則上應當與整治前的權屬相一致，或者依據國土資源部批準的“雙掛鉤”規定的試點辦法和方案進行置換調整，不得擅自變更土地所有權。〔1〕這就意味著，無論整治前土地性質如何，整治后轉化成的耕地的所有權人應當是該地塊的原所有權人。然而，在新增耕地的所有權主體的認定上，實踐中出現了一些新情況，由于立法欠缺具體規定，不僅使得人們對其有所爭議，也使得一些地方的做法違背了現行法律。

一、土地整治中新增耕地現象概述

土地整治主要包括土地整理、土地復墾和土地開發等三項內容。〔2〕為此，各地采取了不同模式的項目、制度，作為該三項工作的實施載體。例如，安徽地區主要采取了整體推進農村土地示范建設、高標準基本農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤等項目。在這些項目的推動下，土地整治實現了新增耕地的目標。綜合而言，新增耕地主要有以下來源:

1.宅基地退出后整治出的新增土地。伴隨著城鎮化及工業化的進程，近年來大批農民由農村遷往城市，農村多地出現了“空心村”現象。一面是城市發展用地供需矛盾日漸突出，另一面是農村大量宅基地被閑置現象日趨嚴重。為此，各地開展了“整村推進”、“城鄉建設用地增減掛鉤”等土地整治項目，引導農民退出分散、閑置的宅基地。對宅基地進行的復墾，有效地增加了耕地面積。

2.未利用空地整治出的新增土地。通過整治未利用空地是土地整治中新增耕地的重要途徑。一方面，由于過去的村莊缺乏科學合理的規劃，在集體所有的土地中，除了農用地、宅基地、其他集體建設用地以外，通常會存有不少尚未利用的空地，這些未利用空地可被開發成耕地。另一方面，在農用地塊上，耕地碎片化現象比較常見，分散的小地塊之間夾雜著大量的田埂和溝渠。土地整治后，分散的小地塊被合并，田埂、溝渠等地塊轉化成了新增耕地。

3.工礦廢棄地復墾成的農用地。復墾的工礦廢棄地，主要是歷史遺留的工礦廢棄地以及交通、水利等基礎設施廢棄地。據測算，截至2009年底，我國還有超過1億畝的歷史遺留工礦廢棄地未復墾。〔3〕這些廢棄地造成了土地污染、地質環境破壞、地質災害隱患、生態環境退化等諸多問題。土地整治中，各地將工礦廢棄地復墾與新增建設用地相掛鉤，達到了把治理改善礦山環境、盤活建設用地、保證耕地面積相結合的目標。

4.林地、園地和低產農用地被整理而成的耕地。此類地塊在整治前已是農用地，但通常效率低下。土地整治后，它們被改造成了耕種條件較好的耕地。

當前，土地整治主要以項目為依托展開，其中新增的耕地往往具有多種來源，例如在整村推進項目中，新增耕地的來源一般涵蓋宅基地、未利用空地、林地、園地和低產農用地等等。

二、村民小組對新增耕地所有權的保護問題

(一)村民小組的集體土地所有權受到侵害

一種情況是，應當屬于單個村民小組的新增耕地，被村集體其他成員主張所有權。例如，在安徽當涂縣大隴鄉雙禾村，張家甸村民小組主張新增耕地為其所有，而其他村民小組則認為應當由全村集體所有。〔4〕爭議地塊歷史上因地勢低洼，常被水淹而拋荒，為無主地，后隨著排灌站等水利設施的建設，此地塊經常露出水面，張家甸村民組村民開始持續了40多年的耕種。2011年政府對此地復墾改造后新增耕地64.6畝。雙禾村其他村民小組的村民認為新增耕地原為無主地，現政府出資復墾，張家甸村民小組無權獨有，主張土地復墾完成后，應交于村委會或鄉政府。實踐中類似的情況較多，皆因為村民小組之間的土地界限長期不明確，導致了村民小組間對于新增耕地的所有權產生了爭議。

另一種情況是，村委會擅自行使了本屬于村民小組的土地所有權權能。土地整治中，由村民小組所有的未利用空地轉化而來的新增耕地，由于整治前沒有使用權人，整治后則面臨如何確定使用者的問題。實踐中，一般會采取對集體外成員發包或在集體內部進行分配的做法，這兩種方式都是所有權人行使所有權權能的體現。〔5〕然而，當前許多地方都是由村委會統一對外發包或對內進行分配的，這實際上侵害了村民小組的所有權，將原屬于少數人的集體土地收益掠奪為多數人享有。根據我們2013年底在安徽馬鞍山博望區的調研，在該地區的整村推進項目中，騰出的宅基地復墾為耕地的，土地所有權由原先的村集體行使，僅在收益方面對原來的村民小組傾斜。在訪談中，該地區的基層干部告訴我們，在土地整治前，都是由各村民小組長期使用的，從法律層面而言，這些地塊的所有權人應當是村民小組。但長期以來，土地發證只發放到行政村村委會，并不細化到村民小組。因此，在土地整治后，新增耕地的經營管理由村委會負責，僅可能會在收益分配上對相關村民小組進行傾斜。

(二)村民小組集體土地所有權受到侵害的原因

土地整治中之所以出現上述侵害村民小組土地所有權的現象，其根本原因在于土地整治的前提，即待整治土地的所有權確權工作未到位導致的。在我國，集體土地所有權主體包括鄉鎮、村集體、村內集體經濟組織。鄉鎮農民集體所有的土地一般由鄉鎮政府代行所有權，交由鄉鎮辦企、事業單位或鄉農民集體、個人使用;村農民集體土地屬于全村農民所有，實踐中多由村委會管理;村內集體經濟組織一般指村民小組。2010年，中央決定在農村展開集體土地所有權的確權登記。〔6〕相關政府規章明確規定，要把農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體。〔7〕在中央政策的指引下，我國各地均開展了集體土地所有權的確權登記工作。截止到2012年底，基本完成了農村集體土地所有權確權登記發證任務。〔8〕但集體土地所有權的確權并非已經大功告成。最基層的所有權主體，即村民小組的土地所有權確權仍然是不盡人意，一些地方并未將村民小組作為所有權主體加以確權登記。〔9〕一方面，由于村民小組之間存在大量插花地、村委會在小組之間進行宅基地調配等原因，導致村民小組間土地界限模糊，為避免激化糾紛而未能進行所有權確權;另一方面，村民小組本身欠缺維權能力，對于土地不確權的現象聽之任之，許多地方的村民小組欠缺組織機構、賬戶、公章等要素，難以主張權利。

(三)應在立法中確立集體土地所有權確權登記制度

《物權法》等相關法律已確立了集體土地所有權制度，但并沒有涉及集體土地所有權登記的問題。對于不動產而言，權利的登記能使其產生公示的效果，從而具有對世性。權利登記使權利主體具體，權利客體確定，權利人在行使權利時能減少爭議，排除外部干涉。如上所述，應中央政策的指引，國土部門出臺了相關文件初步確立了集體土地所有權登記制度，但這些文件性質上屬于行政規章，法律效力層次過低。我們認為，隨著城鎮化進程的推進，土地將成為農民最為重要的財產，為了激發農民的土地權利意識、解決農地糾紛，為農地流轉創造條件，有必要在立法中規定完整的集體土地所有權確權登記制度。當前，我國正在進行統一不動產登記的立法工作，集體土地所有權登記制度應當成為其中的重要內容。在將來出臺的《不動產登記條例》對于集體土地所有權的申請主體、登記機構、申請程序、登記機構的責任等規則應加以具體規定。

三、集體成員全部轉戶時新增耕地所有權的歸屬問題

(一)城鄉建設用地增減掛鉤項目中集體成員全部轉戶現象概述

城鄉建設用地增減掛鉤是各地開展土地整治常見的依托項目。〔10〕在增減掛鉤項目中，所涉地塊分為拆舊地塊和建新地塊。一般的做法是，將拆舊地塊上宅基地等集體建設用地復墾為耕地，用增加的耕地指標等量獲得建新區的征地指標。在拆舊地塊上，農民退出原有宅基地后，通常會有兩種出路:一是其身份仍然是農民，集體就近統一為其配置新的宅基地和住房，新的宅基地與原有宅基地相比，規劃更加緊湊、節約，但面積通常會縮小。二是其身份由農民轉化為市民，享受市民的住房、就業、養老等社會保障。例如，在安徽馬鞍山花山區的增減掛鉤項目中，當地將拆舊區的農民統一進行了安置。在農民放棄了承包地、宅基地、農民身份后，由政府為其在城市提供住房，將其從農業戶口轉為非農業戶口，并為其繳納了城鎮養老保險。在項目實施后，拆舊區的農民集體轉為城鎮居民。在第二種安置方式中，當農民全部轉變為市民后，農民集體已經名存實亡。對于由騰空的宅基地復墾而來的耕地，如何確定其所有權?在我們對馬鞍山地區的調研中，當地國土部門工作人員介紹，對于拆舊區復墾而得的耕地，所有權仍然歸原農民集體所有，由村委會或農委下屬的農經站負責土地的經營管理，受益往往由當地政府享有。原因在于增減掛鉤項目的實施中，土地整治的費用通常由政府負擔，因此對于新增耕地的流轉收益由政府取得，以平衡財政的支出。

(二)集體成員全部轉戶時新增耕地所有權不應再由集體享有

1.在作為集體成員的農民均轉化為市民后，集體已不復存在。所謂集體，其本質為團體，是與個人相對應的概念。沒有成員，就沒有集體的存在。農民集體的成員是共同占有土地生產資料、從事農業生產勞動和經營的農民，當農民全部轉化為市民后，農民集體因為成員的消失而消滅，再讓所謂的農民集體享有土地所有權，是不合邏輯的。

2.在作為集體成員的農民均轉化為市民后，集體所有權已失去了權利行使的主體基礎。集體所有權，是集體組織對其財產享有的占有、使用、收益、處分的權利。《物權法》第五十九條規定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。根據該條規定，“集體”的實質在于集體成員，集體土地所有權由集體成員行使，具體表現為由集體成員決定土地承包方案、承包地的調整方案、土地補償費的使用分配等土地經營管理事項。當作為集體成員的農民均轉化為市民后，集體土地所有權就失去了權利行使的基礎。從調研中我們得知，拆舊區的新增耕地名為原村集體所有，但由于村民都已經轉化成市民，土地的經營管理、收益分配與原村民沒有任何關系。從表面上看，新增耕地的經營由原來的村委會負責，但實際上權力操縱在少數村干部的手中。因此，這種情況下的集體土地所有權已經名存實亡，并極有可能轉變成為少數人的土地所有權。

3.在作為集體成員的農民均轉為市民后，農民集體所有權的制度功能已經被替代。農民集體所有權的功能在于，以土地生產資料為基礎為集體成員提供基本的社會保障。法律規定集體成員對集體公有的土地進行不可分割的共同占有，從而保障農民具有勞動的基本條件，能夠通過勞動獲得生存和發展。當農民轉化為市民后，政府為他們提供了住房、就業、養老等方面的基本社會保障，集體土地所有權的制度功能則被城市社會保障制度所替代。此時，已獲得市民身份的原農民就不應當再繼續享有土地生產資料的所有權。

(三)集體成員全部轉戶時新增耕地應歸國家所有

對于因增減掛鉤項目的實施而導致農民集體轉為非農業人口的，原土地權屬該如何確定?有些立法有所涉及。《確定土地所有權和使用權的若干規定》第十三條中規定了類似的情況，“因國家建設征用土地，農民集體建制被撤銷或其人口全部轉為非農業人口，其未經征用的土地，歸國家所有。繼續使用原有土地的原農民集體及其成員享有國有土地使用權。”《土地管理法實施條例》第二條第五款規定，農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地，屬于全民所有即國家所有。以上立法提出了解決問題的思路，即當集體農業人口全部轉為非農業人口后，原有的集體土地則轉化為國有土地。我們認為，在農民向市民轉化的過程中，政府為其提供了社會保障，實現了集體土地所具有的保障功能，政府為此要支付一筆不菲的費用，在拆舊區的集體已經不存在的情況下，將拆舊區的新增耕地規定為國家所有，具有合理性。但上述立法也存在一定問題，集體農業人口全部轉為非農業人口后，集體已經不復存在，由“原農民集體及其成員”享有國有土地使用權顯然是違背邏輯的。

綜上，因增減掛鉤項目的實施而導致農民集體轉為非農業人口的，作為土地原所有者的集體就此消滅，土地應當轉為國有土地，由政府行使經營管理之責。

四、工礦廢棄地整治后新增耕地所有權的歸屬問題

(一)工礦廢棄地整治前的所有權主體

被整治的工礦廢棄地多為集體土地。根據我國相關法律，工礦用地屬建設用地范疇，應當使用國有土地。〔11〕在實踐中，一些工礦企業，尤其是礦山，多數分布在城鎮規劃區以外的農民集體土地上。因此，在集體土地上開辦工礦企業，本應由國家將所涉地塊征收為國有土地后再交由企業使用，即工礦企業用地的性質本應為國有土地。然而，實踐中，工礦企業用地的性質卻不盡相同。第一類是大中型采礦企業，其設立一般都依法履行了國有土地使用手續，用地性質為國有土地。第二類是一些私營小型采礦企業。它們在取得礦業權后，往往直接與作為集體土地所有權人的村組和村民協商，通過私下租賃或支付補償費的方式獲得對土地的使用。其雖然屬于違法用地的情形，但在實踐中廣泛存在。例如，在我們的調研中，安徽馬鞍山市雨山區的一個小鎮向山鎮，其境內有四家選礦廠，雖均為合法設立，但都存在違法用地的情況。四家選礦廠共占地面積約241畝，土地性質為村集體土地及零星村民承包地。自1992年起，四家選礦廠以每年5萬元左右租賃費的價格與村委會簽訂了土地租賃協議。協議三年一簽，持續了十余年。該類工礦企業沒有依法辦理土地征轉用手續，其用地的性質為農村集體土地。第三類為非法開采企業。這些小企業未經國家批準，多從事非法采砂、采石等活動，由于非法開采設備簡單、開采簡易，政府很難杜絕此類活動。非法開采者留下了大量廢棄礦山用地，此類地塊一般為集體所有土地。

(二)工礦廢棄地復墾后集體土地所有權受到侵害

根據《土地復墾條例》中“誰損毀，誰復墾”的原則，工礦廢棄地的復墾義務人原則上應當為工礦企業自身，為督促其履行復墾義務，政府在用地審批階段會要求其編制復墾方案、繳納復墾費等手段。但如上所述，并非所有的工礦企業都履行了依法用地審批手續。因此，實踐中大批中小私營工礦企業、違法采礦者留下了毀損土地，政府不得不替其進行土地復墾。這種情況下復墾的工礦廢棄地，其地塊性質一般都為集體所有的土地。根據國土部的相關規定，〔12〕土地整治后，所有權主體原則上不變。因此，工礦廢棄地在復墾后，其性質依然應為集體土地，所有人應當為相應的集體。然而，在調研中我們發現，一些地方將復墾后的工礦廢棄地在未經征收的情況下轉為了國有農用地。例如，上述向山鎮四家選礦廠由于違規生產經營、亂排亂倒，嚴重破壞了周邊環境，政府對其采取禁止經營的措施。2012年底，雨山區對其啟動了工礦廢棄地工程。復墾前，礦廠租賃的土地為集體土地，復墾后土地權屬變成國有農用地。為此，作為原所有人的村集體提出了異議，要求政府給予補償。鎮政府提出，在工礦廢棄地復墾政策中，沒有關于對集體土地變成國有農用地補償的規定。若采取集體土地征收程序，費用過高而無法操作。最終，雙方達成的協議是，復墾地塊國有農用地權屬不變，委托村委會對外租賃，發展現代農業項目，村委會從租賃費中提取管理費。

(三)集體土地性質的工礦廢棄地復墾后新增耕地應由原集體所有

1.將工礦廢棄地復墾后新增耕地改為國有違反了國土部門的相關規定。國土資源部《關于加強農村土地整治權屬管理的通知》中已經明確了土地整治中所有權主體不變的原則，但實踐中未被很好地遵守，將集體土地性質的工礦廢棄地復墾所得耕地改為國有，即違反了該原則。我們認為，這種現象的出現，主要源于對《土地復墾條例》中“誰投資，誰受益”規定的誤讀。〔13〕為了解決土地復墾資金短缺的問題，吸引社會主體進行投資，立法規定投資主體對復墾所得的新增耕地享有一定權益。但該規定過于原則化，缺乏具體的內容，導致了實踐中人們就投資主體對新增耕地應享有權利的性質及內容產生了理解上的不一致。更為嚴重的是，相關的投資主體有可能利用該條規定，侵害土地權利人尤其是處于弱勢地位的農民的利益，把原屬于農民集體及其成員的土地所有權、使用權據為己有。

2.在立法中確立土地整治中所有權不變原則。我們認為，土地整治將伴隨中國的城鎮化進程，因此有必要將土地整治后的權屬確認制度納入正式立法。首先，要確保農民集體對于整治土地的所有權。在與政府、社會投資主體的博弈中，農民仍處于弱勢。個體力量的薄弱和群體意識的淡漠，使其很難通過與政府、社會投資主體的協商機制充分實現集體土地的交換價值。因此，立法上仍有必要確保農民集體對于土地的所有權，不因資金的進入而改變。如果因整治資金的投入改變其所有權歸屬，就會使土地整治成為變相的圈地運動。其次，賦予農民集體對于土地的處分權能。在我國，集體土地所有權一直存在主體虛化、權能缺失的問題。農民集體對于土地收益、處分的權能受到限制。土地整治需要大筆資金，如果能賦予農民集體對于土地的處分權能，允許其通過協商機制以租賃、發包等方式將土地使用權處分給其他主體，就能很好地解決土地整治資金缺乏的現實問題。

五、結 語

新增耕地是土地整治的主要目標之一。土地整治在我國已經開展了十幾年，但指導新增耕地確權工作主要靠國土資源部發布的規范性文件。在我國推進城鄉一體化發展、深化農村土地制度改革的時代背景下，新增耕地的確權問題不僅是土地整治順利開展的前提，更關系著農民利益的保護和農村社會的穩定。如文中所述，對于新增耕地所有權確權中出現的問題，僅以法律效力較低的國土部門的規范性文件已經難以解決，亟需在法律或行政法規中確立相應的制度。包括規定土地整治前的集體所有權確權登記制度、明確新增耕地的所有權不變原則、完善農民集體對新增耕地的所有權權能等等。土地整治關系多方利益，許多國家地區都設有專門立法，例如臺灣地區的《農地重劃條例》、日本的《耕地整理法》。我國也應當在時機成熟時制定土地整治法律或行政法規，對包括新增耕地所有權確權在內的土地整治各個環節中的法律問題加以規范。

注釋:

〔1〕具體見國土資源部《關于加強農村土地整治權屬管理的通知》(國土資發〔2012〕99號)。

〔2〕具體見國土資源部2003《全國土地開發整理規劃(2001-2010)》《全國土地整治規劃(2011-2015年)》(國函〔2012〕23號)等文件。

〔3〕詳見《億畝工礦廢棄地未復墾》，《人民日報》2013年7月22日第六版。

〔4〕詳見《關于大隴鄉雙禾村張家甸村民組和宋村村民組爭議地塊權屬調查的報告》(當涂國土資〔2012〕193號)。

〔5〕《農村土地承包法》第12條明確規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各農村集體經濟組織或者村民小組發包。

〔6〕2010年，中央1號文件首次明確提出，加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，工作經費納入財政預算。力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。

〔7〕2011年國土資源部、財政部、農業部《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》第四條規定“……凡是村民小組(原生產隊)土地權屬界線存在的，土地應確認給村民小組農民集體所有，發證到村民小組農民集體;對于村民小組(原生產隊)土地權屬界線不存在、并得到絕大多數村民認可的，應本著尊重歷史、承認現實的原則，對這部分土地承認現狀，明確由村農民集體所有”。該條的中心思想是，要將所有權確認到最基層的集體，即村民小組。只有在客觀條件存在實質障礙，即村民小組的土地不存在權屬界線時，在得到絕大多數村民認可的前提下，才能將所有權確認給村集體所有。

〔8〕據統計，全國農村集體土地所有權累計確權登記發證約620萬宗，發證率達到94.7%。詳見國土資源部地籍管理司巡視員兼副司長冷宏志“加快土地確權登記，切實維護農民權益”的講話，http://znzg.xynu.edu.cn/Html/?15232.html，訪問日期 2014/5/3。

〔9〕例如，安徽省即存在權利沒有確認到享有所有權的村民小組的問題。詳見《國土資源部對安徽省農村集體土地所有權確權登記發證工作抽查的總結》，http://www.ahgtt.gov.cn/news/show.jsp?row_id=2013110000008614，訪問日期2014/5/3。

〔10〕其內容是“依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱項目區)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。”參見國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》。

〔11〕《土地管理法》第四十三條規定:“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。

〔12〕見《國土資源部關于加強農村土地整治權屬管理的通知》(國土資發〔2012〕99號)。

〔13〕《土地復墾條例》第二十三條規定，對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地，縣級以上人民政府應當投入資金進行復墾，或者按照“誰投資，誰受益”的原則，吸引社會投資進行復墾。