第三方評估:走出價格市場化改革的困境〔*〕——基于對石油和電力行業(yè)的觀察

○殷 明

(1.安徽行政學(xué)院 基礎(chǔ)教育部，安徽 合肥 230059;2.中國政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 102249)

一、引 言

價格市場化指政府確立主要由市場形成價格的機制，放開絕大多數(shù)商品和服務(wù)的政府定價。我國實施價格改革的主要原因在于當(dāng)前政府價格管理體系出現(xiàn)了規(guī)制失靈，既沒有限制自然壟斷企業(yè)的壟斷利潤，而且應(yīng)當(dāng)將嚴(yán)格限制在自然壟斷環(huán)節(jié)的價格規(guī)制擴大到應(yīng)當(dāng)開展市場競爭的環(huán)節(jié)，〔1〕通過行政壟斷進(jìn)一步釋放了自然壟斷的各種弊端。2001年中央政府就確立了價格市場化改革總目標(biāo)，打破資源性壟斷，減少行政性壟斷，分離自然壟斷行業(yè)的非壟斷環(huán)節(jié)，促進(jìn)市場主體公平競爭，為逐步實現(xiàn)市場形成價格創(chuàng)造條件。〔2〕既然已經(jīng)確立深化價格市場化改革的總目標(biāo)，而2001年至今價格改革陷入困境的原因以及我們?nèi)绾巫叱隼Ь常響?yīng)成為學(xué)術(shù)界關(guān)注和反思的重要議題。毫無疑問，實現(xiàn)價格市場化改革需要滿足一系列內(nèi)外部條件，經(jīng)歷一個充滿未知的政策過程，既涉及調(diào)整相關(guān)各方的利益關(guān)系，還涉及應(yīng)對外部變動的經(jīng)濟社會環(huán)境因素，因而存在這樣那樣的變數(shù)。但是不能因此就裹足不前，我們認(rèn)為走出價格市場化改革困境的第一步必須引入中立、專業(yè)和權(quán)威的第三方評估機構(gòu)，對價格市場化改革的具體政策方案開展政策評估，為決策者能夠作出科學(xué)和民主的決策，逐漸完善改革方案提供幫助。

二、第三方評估——一個概念性框架

當(dāng)某項公共政策制定和執(zhí)行之后，我們不可避免地想獲知這項公共政策的效果是否以及什么程度上符合所擬定的政策目標(biāo)。如果答案是否定的，自然而然還會繼續(xù)追問，問題出在什么地方?是政策本身的問題還是政策執(zhí)行的問題，或者兩者兼而有之?只有回答了這一系列問題，我們才能合理決定延續(xù)、調(diào)整還是完善此項公共政策。為了回答上述問題，上個世紀(jì)70年代起，公共政策實務(wù)界和學(xué)術(shù)界逐漸發(fā)展出一個相對獨立的研究領(lǐng)域，將視角聚焦在公共政策評估問題，提出和發(fā)展了政策評估的定義、方法、模式和框架。在正式探討通過第三方政策評估走出價格市場化改革困境的必要性和可行性之前，我們首先梳理一下公共政策學(xué)術(shù)界有關(guān)政策評估的兩種范式，以此界定第三方評估的概念性框架。

雖然公共政策評估成為相對獨立的專業(yè)研究領(lǐng)域的時間并不長，但是學(xué)術(shù)界有關(guān)政策評估的定義、主體、方法和模式等問題已經(jīng)形成了一系列互有差異的觀點，而在這些觀點之中，存在著兩種相互競爭的政策評估范式。

第一種政策評估范式是公共政策學(xué)術(shù)界的主流范式。納赫米阿斯將政策評估定義為“根據(jù)政策和計劃所要實現(xiàn)的目標(biāo)，對于正在推行的政策和公共計劃對其目標(biāo)的效果做一個客觀的、系統(tǒng)的和經(jīng)驗性的研究”，〔3〕其中政策評估的對象是政策效果和政策目標(biāo)之間的關(guān)系，而采取的調(diào)查方法需要具備客觀性、系統(tǒng)性和經(jīng)驗性。鄧恩與之類似，強調(diào)了政策評估的事實層面，即采用各種方法監(jiān)測公共政策和項目的結(jié)果，但是擴展了價值標(biāo)準(zhǔn)的范圍，不僅僅以擬定政策目標(biāo)來衡量政策效果，還應(yīng)用某套價值確定這些結(jié)果對特定個人、團體或整個社會的價值。〔4〕羅西等人在強調(diào)運用社會研究方法的同時，將政策評估對象而不是價值標(biāo)準(zhǔn)的范圍擴大和系統(tǒng)化，將方案需求、方案設(shè)計和理論、方案執(zhí)行、方案效果或影響和方案成本和效益等納入政策評估范圍。〔5〕國內(nèi)學(xué)術(shù)界的主流觀點可以歸入上述政策評估范式，代表性學(xué)者寧騷認(rèn)為“公共政策評估，就是評估主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，通過相關(guān)的評估程序，考察公共政策過程的各個階段、各個環(huán)節(jié)，對政策產(chǎn)出和政策影響進(jìn)行檢測和評價，以判斷政策結(jié)果滿足目標(biāo)群體的需要、價值和機會的程度的活動”。〔6〕

如果說政策評估主流范式的核心觀念包括采用社會科學(xué)方法，客觀的、系統(tǒng)的和經(jīng)驗性的調(diào)查政策效果，并以政策目標(biāo)以及目標(biāo)群體的需要和價值為評估標(biāo)準(zhǔn)的話，那么第二種范式則批判了主流范式內(nèi)含的專家治國論者世界觀、實證主義方法論和事實—價值兩分法，強調(diào)政策評估活動應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一實證評估和規(guī)范評估，構(gòu)建政策評估的實證辯論邏輯框架、響應(yīng)式建構(gòu)主義范式和審議民主模式。〔7〕例如費希爾將政策評估邏輯區(qū)分為兩個序列，第一序列評估包括項目驗證和情景確認(rèn)，第二序列評估包括社會論證和社會選擇，這些評估的“目的在于在辯論的四個推論性階段啟動并尋求有理性的對話和共識”。〔8〕古貝和林肯則認(rèn)為在政策評估過程中，所有利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)提出對于某項政策的主張、焦慮和爭議，在評估者的引導(dǎo)下，“利用收集到的評估信息進(jìn)行協(xié)商，力求在每個有爭議的問題上達(dá)成共識”。〔9〕豪斯和豪伊強調(diào)政策評估“是一個強調(diào)包容和對話的審議評估”。〔10〕總之，第二種政策評估范式的提倡者都著重強調(diào)在一個多元價值觀的現(xiàn)代社會之中，政策評估最終都會涉及不同利益相關(guān)者之間不可調(diào)和的利益、價值觀和意識形態(tài)沖突，只有包容和協(xié)商才可能形成合乎交往合理性的政策評估。

三、價格市場化改革的困境和第三方評估的必要性

正如上述，我們提出了第三方政策評估的一個概念性框架，現(xiàn)在則通過價格市場化改革這個具體的公共政策實例來闡述在此項改革陷入困境時開展第三方評估的必要性。目前實施政府定價的商品和服務(wù)有十三種類之多，其中十八屆三中全會明確提出“推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格”。我們選擇具有代表性的電力和石油行業(yè)價格市場化改革的歷程作為研究的切入點，固然基于這兩個行業(yè)的價格市場化改革與公眾切身利益息息相關(guān)，吸引了各方的持續(xù)關(guān)注，更重要的原因是電力和石油行業(yè)陷入價格市場化改革困境的不同歷程能夠為我們闡述實施政策評估的必要性提供兩個典型樣本。當(dāng)然，電力和石油行業(yè)陷入價格市場化改革困境的原因也是多種多樣，不一而足的。但是在每個具體的公共政策領(lǐng)域，如果將考察的范圍和期限縮小，依然能夠清晰地辨別出政策過程中價格市場化改革陷入困境的特定原因。

(一)在政策執(zhí)行階段陷入困境——以電力行業(yè)為例

不久之前，電監(jiān)會和發(fā)改委等政府職能部門曾經(jīng)于2003年和2008年，分別批準(zhǔn)在東北三省和內(nèi)蒙古開展區(qū)域性電價改革試點工作，但是東北區(qū)域電力市場交易甚至沒有進(jìn)入正式運行階段即告夭折，而內(nèi)蒙古多邊交易市場在正式運行后則兩次叫停。

第一次叫停。2010年5月6日，內(nèi)蒙古電力多邊交易市場正式運行，包括神華、華電、大唐等18家電廠和14家用電企業(yè)被批準(zhǔn)進(jìn)入多邊市場。但是，5月5日國務(wù)院召開全國節(jié)能減排工作電視電話會議，溫家寶總理強調(diào)“嚴(yán)肅查處違規(guī)亂上項目、對高耗能企業(yè)實行電價優(yōu)惠、嚴(yán)重浪費能源資源和嚴(yán)重污染環(huán)境等問題”。7月初，由國家發(fā)改委、電監(jiān)會、監(jiān)察部、工信部等六部委組成的全國節(jié)能減排督察組赴內(nèi)蒙古督察，提出了兩點意見:“一是其他省的優(yōu)惠電價都停了，內(nèi)蒙古要是不停，其他省就會仿效，節(jié)能減排就沒法搞。二是參與多邊交易的用電企業(yè)多數(shù)都是高耗能企業(yè)，不能搞優(yōu)惠用電。”〔11〕可見，內(nèi)蒙古實施的電力多邊交易試點轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω吆哪芷髽I(yè)實施優(yōu)惠電價政策的工具，與當(dāng)時國家層面的節(jié)能減排政策目標(biāo)相沖突而被叫停。

第二次叫停。2011年3月1日，內(nèi)蒙古電力多邊交易市場再次啟動。但是2011年上半年燃煤價格持續(xù)上漲，火力發(fā)電廠“越發(fā)電越虧損，生產(chǎn)積極性受打擊”;另外全國持續(xù)干旱，水力發(fā)電廠發(fā)電能力受到很大影響。這兩方面影響疊加，電荒來臨，全國一片拉閘限電。4月21日，國家發(fā)改委印發(fā)了《有序用電管理辦法》明確規(guī)定地方政府原則上要重點限制高能耗、高排放企業(yè)用電，以保障電力供應(yīng)穩(wěn)定和安全。6月20日，又印發(fā)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于整頓規(guī)范電價秩序的通知》明確規(guī)定“未經(jīng)我委、國家電監(jiān)會、國家能源局批準(zhǔn)，擅自開展大用戶直供電試點，或者以其他名義變相降低企業(yè)用電價格的，要立即停止執(zhí)行。對有令不行、有禁不止，繼續(xù)出臺優(yōu)惠電價措施，阻撓國家宏觀調(diào)控政策和節(jié)能減排措施落實的地方和部門，將發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，絕不姑息”。此時內(nèi)蒙古多邊電力交易市場的政策效果又與國家的宏觀調(diào)控政策和節(jié)能減排措施相互沖突，而不得不第二次被叫停。〔12〕

可見，內(nèi)蒙古電價市場化改革試點陷入困境的直接原因是其政策效果與國家層面的政策目標(biāo)相互沖突，為了實現(xiàn)優(yōu)先次序更高的政策目標(biāo)，不得不叫停試點工作。這只是電價改革執(zhí)行過程中陷入困境的一種形式。其實，我國電力價格承擔(dān)了宏觀經(jīng)濟調(diào)控杠桿的功能，經(jīng)常作為實現(xiàn)節(jié)能減排、化解產(chǎn)能過剩和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策目標(biāo)的政策工具，如果繼續(xù)執(zhí)行電力價格市場化改革，可能會導(dǎo)致上述一系列問題進(jìn)一步惡化。在此情況下，政府職能部門往往迫于壓力，暫時停止電力價格市場化改革試點。

(二)在政策制定階段陷入困境——以石油行業(yè)為例

與電力價格改革已經(jīng)出臺了改革方案，并在多地開展試點工作不同，石油價格改革方案始終難以出臺，在政策制定階段即陷入困境之中。2004年11月，溫家寶總理在東三省油企聯(lián)名上書的《關(guān)于兩大石油集團壟斷控制油源導(dǎo)致民企無法生存的報告》上作了重要批示:抓緊時間進(jìn)行石油體制改革。隨后，國家能源局牽頭啟動了前期論證工作，但很快被“高層”叫停。2005年7月國家發(fā)改委副秘書長曹玉書透露了石油流通體制改革將分三步走，但三步走的具體內(nèi)容卻最終并未公布。〔13〕與此同時，石油行業(yè)經(jīng)歷了一個眾所周知的國進(jìn)民退的潮流。雖然我們無法獲悉上述石油體制改革前期工作被叫停的具體原因，但是依據(jù)參與政策制定過程的各相關(guān)職能部門的行政職權(quán)和政策目標(biāo)，還是可以推測石油體制改革夭折的主要原因。

國資委將會對石油體制改革方案提出異議，因為這將削弱其行政職權(quán)，以致難以實現(xiàn)部門政策目標(biāo)，包括促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值，保持國有經(jīng)濟的活力、控制力和影響力。具體來說，實施石油行業(yè)體制改革必將引發(fā)三個方面的政策效果。一是“兩桶油”在原油的勘探、開采和進(jìn)口以及成品油的進(jìn)口方面的行政性壟斷將被打破，地方煉油企業(yè)的開工率以及對成品油市場的供應(yīng)量將隨之上升。“兩桶油”的生產(chǎn)成本增加，銷售收入減少，最終影響國有資產(chǎn)的保值升值。二是“兩桶油”的輸油管網(wǎng)設(shè)施將被分拆，原油和成品油輸配價格按照補償合理成本和獲取合理受益的原則制定，這事實上剝奪了“兩桶油”依據(jù)自然壟斷地位獲取的壟斷利潤。三是調(diào)整成品油流通領(lǐng)域行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，民資成品油批零企業(yè)與“兩桶油”批零企業(yè)公平競爭，成品油市場批零價格將會降低，“兩桶油”的銷售收入亦隨之減少。在成本上升、收益下降的情況之下，國有資本保值升值和國有經(jīng)濟的活力、影響力和控制力都會受到影響。

國家能源局也可能擔(dān)憂石油體制改革將削弱其保障能源安全、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)科技進(jìn)步等政策目標(biāo)的能力。雖然長期來看石油行業(yè)打破行政性壟斷，引入多主體公平競爭之后，成品油價格降低、產(chǎn)量提高，會穩(wěn)定成品油市場供應(yīng)，保障石油能源安全，另外公平競爭格局也會迫使石油企業(yè)增加科技投入，以提高生產(chǎn)經(jīng)營的效率和效益。但是，短期來看，僅僅放開非國營企業(yè)原油進(jìn)口許可，就可能激勵地方煉油企業(yè)盲目擴大固定資產(chǎn)投資，惡化石油產(chǎn)業(yè)已有的嚴(yán)重產(chǎn)能過剩問題，而這將增加國家能源局調(diào)整石油行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的難度，并且在石油企業(yè)盈利水平下降之后，也很難繼續(xù)加大科技研發(fā)方面的資金投入。當(dāng)國家能源局參與制定石油體制改革方案時，必然會提出這些可能出現(xiàn)的政策效果。

(三)開展第三方評估的必要性

基于上述對電力和石油行業(yè)價格市場化改革陷入困境的現(xiàn)狀和原因的粗略分析，我們可以得出兩個基本結(jié)論。一是在政策執(zhí)行階段，原定政策目標(biāo)受內(nèi)外部因素影響，最終的政策效果可能偏離原定政策目標(biāo)或者與其他優(yōu)先政策目標(biāo)相沖突，這是電力價格改革試點被叫停的主要原因。二是在政策制定階段，“牽頭”職能部門和相關(guān)職能部門從各自職權(quán)和政策目標(biāo)出發(fā)對政策方案提出不同意見，無法形成共識，這是石油體制具體改革方案難以出臺的主要原因。〔14〕那么如何才能走出困境呢?當(dāng)前政府的決策機制能夠完成這樣的任務(wù)嗎?

近年來，學(xué)術(shù)界對政府決策模型開展了一系列描述性研究，提出包括中國式共識型決策模式、制度和精英的雙層結(jié)構(gòu)模式和“復(fù)合決策圈”模式在內(nèi)的一系列決策模型。〔15〕某種程度上，這些決策模式都抓住了當(dāng)前中國公共政策制定的一個重要趨勢，即各利益相關(guān)方的利益訴求和價值觀念不斷多元化，在相關(guān)各方之間達(dá)成共識越來越困難。目前的共識導(dǎo)向的決策機制，或者如王紹光和樊鵬所總結(jié)的決策主體之間就事實判斷或認(rèn)知的不同，可能通過協(xié)商、協(xié)調(diào)和協(xié)議解決，但是“如果出現(xiàn)利害沖突或者價值沖突，這往往會導(dǎo)致決策難產(chǎn)”;〔16〕或者如陳玲、趙靜和薛瀾所揭示的，為了最大范圍達(dá)成共識，一定程度上犧牲了公共政策的清晰和理性，“達(dá)成政策共識的方式主要是折衷而非擇優(yōu)”。〔17〕可見，相關(guān)職能部門和多元利益群體在目前的共識型決策機制之中，就深化價格市場化改革難以形成政策共識，改革進(jìn)程才陷入困境之中。

政策評估作為政策分析的方法之一具有重要的作用或功能，正如梁鶴年所簡要總結(jié)的，可以“幫助政策制定的相關(guān)人等去更明確的界定目標(biāo)，更有效地達(dá)到目標(biāo)，更清楚地理解不同參與者的差異，更全面地知曉取舍的意義，更深入地領(lǐng)會決定和行動的后果”。〔18〕在價格市場化改革的困境面前，除了選擇對其進(jìn)行第三方政策評估，似乎別無他途。

四、第三方評估——一個初步的設(shè)計方案

(一)引進(jìn)第三方評估

顯然，只有開展價格市場化改革方案的政策目標(biāo)和政策效果評估，并以此為基礎(chǔ)調(diào)整、修改和完善相關(guān)改革方案，才能走出價格市場化改革陷入的困境。但是我國公共政策評估工作剛剛起步，不僅參與評估的主體范圍有限，局限于政府部門內(nèi)部研究機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會和學(xué)會以及少數(shù)受邀專家學(xué)者，而且各自具有相對壟斷的客戶，遠(yuǎn)未形成成熟和有序競爭的政策分析市場，〔19〕也必然難以就政策評估結(jié)論達(dá)成一致和共識。而產(chǎn)生分歧的原因可能有如下三個方面:首先，各政府職能部門應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)的政策目標(biāo)不同，關(guān)注的問題、收集的信息和分析信息的專業(yè)智識也都不同，這將不可避免地導(dǎo)致政策評估對象、方法和結(jié)論的不同。其次，各政府職能部門都有一定的人員編制、財政預(yù)算和行政職權(quán)，存在著相應(yīng)的行政權(quán)力和尋租空間。一旦制定某項公共政策可能調(diào)整政府部門的既得利益，政策評估則往往被有意扭曲，成為維護(hù)既得利益的工具。最后，一旦執(zhí)行某項公共政策的效果沒有達(dá)到原定政策目標(biāo)，各政府職能部門為了推卸自身行政責(zé)任，在各自政策評估中往往將責(zé)任歸咎于其他職能部門的不配合或者經(jīng)濟社會環(huán)境的不確定因素等等。

相比于政府職能部門各自“自拉自唱，自己唱贊美詩”，只有擴大政策評估主體的范圍，引入中立、專業(yè)和權(quán)威的第三方政策評估，才可能真正打破職能部門之間信息、智識和利益的藩籬。基于電力行業(yè)和石油行業(yè)價格市場化改革所陷入的困境不同，我們將集中于內(nèi)蒙古電力多邊交易市場價格改革試點的政策效果評估和石油行業(yè)價格市場化改革的政策目標(biāo)評估，并在此過程之中選擇相應(yīng)的政策評估方法和評估標(biāo)準(zhǔn)，以展示政策評估對于走出價格市場化改革困境的有效性及其局限性。

(二)成本—收益/效益評估

正如上述，內(nèi)蒙古開展了區(qū)域電力多邊市場交易的試點工作，在試運行和正式運行期間，發(fā)電企業(yè)的火電機組利用小時數(shù)明顯提高，企業(yè)用戶的用電價格有所降低，但是在國務(wù)院節(jié)能減排和抑制產(chǎn)能過剩行業(yè)的政策目標(biāo)之下電力多邊市場交易試點被緊急叫停。那么叫停內(nèi)蒙古電力多邊市場交易試點是否合理呢?當(dāng)內(nèi)蒙古電力價格市場化改革試點的政策效果與上級政府的其他政策目標(biāo)相沖突，或者帶來一些意料不到的政策影響時，就應(yīng)當(dāng)叫停試點工作嗎?第三方評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)開展成本收益/效益評估，在此基礎(chǔ)之上完善電力價格市場化改革方案。

作為一套成熟的政策評估方法，從概念上講成本收益評估非常簡單，即把某項政策措施的所有成本加起來，然后再將此項政策措施的所有收益加起來，用總收益減去總成本。如果總收益大于總成本那么這項政策措施就提高了社會總收益，具有合理性。但是大多數(shù)情況下，就實現(xiàn)某項政策目標(biāo)來說可能存在幾種備選政策措施，并且每種都能帶來凈收益，此時就需要開展成本效益評估，比較和選擇帶來的凈收益最大的那個政策措施。就應(yīng)用成本收益/效益評估模式評估第一次“叫停試點”這個政策措施的政策效果來說，第三方評估機構(gòu)起碼應(yīng)當(dāng)開展四個步驟的工作。

第一步:測算叫停試點之前，用電和發(fā)電企業(yè)通過協(xié)商確定交易電量和電價所獲得的凈收益，其中包括電力用戶獲得更低的電價，減少用電成本而獲得的收益，以及發(fā)電企業(yè)提高發(fā)電小時數(shù)，“薄利多銷”而獲得的收益。

第二步:測算叫停試點之后，政策措施的凈收益，即核算發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)增加的總成本與節(jié)約用電和減少大氣污染物排放而獲得的總收益。

第三步:比較叫停試點前后的凈收益，即比較叫停試點后的節(jié)能減排的凈收益和叫停試點前發(fā)電和用電企業(yè)的凈收益。

第四步:比較實現(xiàn)節(jié)能減排政策目標(biāo)的其他一系列備選政策措施的成本效益。眾所周知，就治理大氣污染物排放來說，可以采用實施更加嚴(yán)格的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定區(qū)域大氣污染物排放限額以及構(gòu)建大氣污染物排放權(quán)交易市場等多種政策措施。

自不待言，第三方成本—收益/效益評估存在諸多困難。首先，評估機構(gòu)很難全面和準(zhǔn)確的收集政策效果的相關(guān)信息，畢竟所收集的信息越多，需要投入的人力、物力和財力等資源就越多，另外參與試點工作的發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)數(shù)量很多并且處于變動之中，這也為信息的全面收集帶來一定的困難。其次，量化成本收益的數(shù)值可能非常困難，例如減少一個單位大氣污染物排放后，社會收益的數(shù)值是多少的問題就很難回答。最后，確定政策措施和政策效果之間的因果關(guān)系模型也很困難，產(chǎn)生一定政策效果的原因即包括政府實施了一定政策措施，還可能包括其他多種經(jīng)濟社會因素，例如用電企業(yè)減少用電的原因可能不是用電成本上升，而是產(chǎn)品市場價格較低，無利可圖，而減少產(chǎn)品生產(chǎn)。

(三)回應(yīng)式建構(gòu)主義評估

石油行業(yè)價格市場化改革與電力行業(yè)價格市場化改革不同，不是在政策執(zhí)行階段陷入反復(fù)之中，而是在政策制定階段就陷入了停滯。正如我們所總結(jié)的，相關(guān)政府職能部門擔(dān)心實施石油行業(yè)價格市場化改革之后，對國家能源安全、國有資產(chǎn)保值增值和宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力有負(fù)面影響，與一系列的政策目標(biāo)相互沖突。問題隨之而來，怎樣排列這些不同政策目標(biāo)的優(yōu)先次序呢?我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)評估政策目標(biāo)自身的內(nèi)在合理性以及相互之間的優(yōu)先次序。雖然不同的政策目標(biāo)及其背后的多元利益、價值觀和意識形態(tài)很難達(dá)成一致和共識，幸運的是大多數(shù)政策評估總是限定在某個具體政策領(lǐng)域，并能夠達(dá)成某種程度的有限共識。因此第三方評估機構(gòu)對石油行業(yè)價格市場化改革應(yīng)當(dāng)采取如下步驟開展政策目標(biāo)評估。〔20〕

第一個步驟:確定具體有哪些政府職能部門的政策目標(biāo)可能受石油行業(yè)價格市場化改革影響。

第二個步驟:組建一個相關(guān)政府職能部門以及利益相關(guān)各方進(jìn)行協(xié)商的論壇，并對之加以協(xié)調(diào)。同時引導(dǎo)每個政府職能部門正式提出和論證對石油行業(yè)價格市場化改革的主張、焦慮和爭議，例如國資委需要提出其對國有資產(chǎn)的保值升值的焦慮，論證國有資產(chǎn)保值升值的重要性和石油價格市場化改革與國有資產(chǎn)保值升值之間的因果關(guān)系模型。

第三個步驟:組織各政府職能部門就其各自論證的合理性進(jìn)行辯論，盡可能在相關(guān)政府職能的辯論過程之中逐步形成政策共識。剔除已經(jīng)形成共識的政策事項，對沒有形成共識的具體政策事項進(jìn)行進(jìn)一步協(xié)商和辯論。

確定政策目標(biāo)的優(yōu)先次序相比于評估政策效果是否符合政策目標(biāo)，面臨的困難可能更加嚴(yán)峻。一方面，石油價格市場化改革影響多少以及如何影響相關(guān)政府職能部門的政策目標(biāo)的范圍很難確定。另一方面，更大的困難在于競爭的政策目標(biāo)背后難以協(xié)調(diào)的多元的利益、價值觀和意識形態(tài)。

走出價格市場化改革的困境必須打破相關(guān)職能部門各說各話的“磨合困局”，也需要認(rèn)真對待相關(guān)利益群體的多元利益和價值訴求，而具有專業(yè)性、中立性和權(quán)威性的第三方政策評估機構(gòu)可以運用多種評估模式，選擇評估方法，設(shè)計評估方案，評估政策方案的制定和執(zhí)行是否滿足公共利益的最大化，并為相互競爭的價值觀念提供達(dá)成共識的辯論舞臺。雖然上述政策評估存在諸多局限，并且政策評估也是我國公共政策實務(wù)者和理論研究者的薄弱環(huán)節(jié)，但是畢竟第三方政策評估為決策者的科學(xué)和民主決策，走出價格市場化改革的困境邁出了第一步。

注釋:

〔1〕雖然就規(guī)制自然壟斷企業(yè)商品和服務(wù)價格的理據(jù)，學(xué)術(shù)界存在不同看法，但就應(yīng)當(dāng)實施價格規(guī)制則基本達(dá)成共識，有關(guān)自然壟斷行業(yè)價格規(guī)制的不同理據(jù)和定價模式的綜述可以參見史蒂芬·布雷耶:《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京大學(xué)出版社，2008年5月，第20-31、55-107頁;安東尼·奧格斯:《規(guī)制:法律形式與經(jīng)濟學(xué)理論》，駱梅英譯，中國人民大學(xué)出版社，2008年11月，第300-322頁。

〔2〕參見《國家計委關(guān)于進(jìn)一步做好價格工作的意見的通知》(計價格〔2001〕2號)、《國家計委辦公廳關(guān)于貫徹落實進(jìn)一步做好價格工作的意見有關(guān)問題的通知》(計辦價格〔2001〕141號)、《國家計委關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步改進(jìn)價格工作的若干意見的通知》(計價格〔2001〕1225號)。

〔3〕David Nachmais，Public Policy Evaluation，New York:St.Martin’s Press，1979，p.4，賓厄姆和菲爾賓格也認(rèn)為“對機構(gòu)項目或立法政策的評估，就是根據(jù)決策目的，運用科學(xué)的方法對項目或政策的有效執(zhí)行和最終結(jié)果進(jìn)行評估”。理查德·D·賓厄姆、克萊爾·L·菲爾賓格:《項目與政策評估》，朱春奎等譯，復(fù)旦大學(xué)出版社，2008年4月，第3頁。

〔4〕威廉·N·鄧恩:《公共政策分析導(dǎo)論(第四版)》，謝明等譯，中國人民大學(xué)出版社，2011年11月，第250頁。

〔5〕Rossi，P，H.，Lipsey，W.M.，＆ Freeman，H.E.(2004).Evaluation:A Systematic Approach(7th ed.).Thousand Oaks，CA:SAGE.

〔6〕寧騷主編:《公共政策學(xué)》，高等教育出版社，2003年8月，第407-408頁。

〔7〕弗蘭克·費希爾:《公共政策評估》，吳愛明等譯，中國人民大學(xué)出版社，2003年8月;埃貢·G·古貝、伊馮娜·S·林肯:《第四代評估》，秦霖等譯，中國人民大學(xué)出版社，2008年12月;Ernest R.House and Kenneth R.Howe:《審議的民主評估實務(wù)》，王保進(jìn)譯，Daniel L.Stufflebeam，George F.Madaus and Thomas Kellaghan:《評估模型》，蘇錦麗等譯，北京大學(xué)出版社，2007年1月，第479-493頁。

〔8〕弗蘭克·費希爾:《公共政策評估》，吳愛明等譯，中國人民大學(xué)出版社，2003年8月，第19頁。

〔9〕埃貢·G·古貝、伊馮娜·S·林肯:《第四代評估》，秦霖等譯，中國人民大學(xué)出版社，2008年12月，第17頁。

〔10〕Ernest R.House and Kenneth R.Howe:《審議的民主評估實務(wù)》，王保進(jìn)譯，Daniel L.Stufflebeam，George F.Madaus and Thomas Kellaghan:《評估模型》，蘇錦麗等譯，北京大學(xué)出版社，2007年1月，第479頁。

〔11〕李紅兵:《多邊電力交易曲折》，《財經(jīng)》2011年第17期。

〔12〕王秀強:《內(nèi)蒙古電力多邊交易悄然叫停》，《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》2011年7月5日第005版。

〔13〕周勇剛:《民營油企期待市場“話語權(quán)”——總理批示直指壟斷》，《中華工商時報》2004年12月15日;潘青山:《2月11日成立的“民間”石油業(yè)商會，是不是意味著——我國石油體制將告別壟斷?》，《中國汽車報》2004年12月20日第27版;王羚:《發(fā)改委首度公開石油流通體制改革三步走戰(zhàn)略——從改革成品油價格形成機制到放開批發(fā)環(huán)節(jié)，再到放松油源控制》，《第一財經(jīng)日報》2005年07月11日A03版。

〔14〕毋庸諱言，上述結(jié)論所勾勒的因果鏈條是簡化的和不全面的，例如價格市場化改革陷入困境的原因可能還包括政府部門主觀上為了維護(hù)自身的權(quán)力和利益，或者客觀上缺乏相關(guān)行業(yè)信息和專業(yè)知識，而延緩了政策制定進(jìn)程，另外經(jīng)濟社會環(huán)境和行業(yè)市場結(jié)構(gòu)的多種變化因素也可能干擾政策執(zhí)行進(jìn)程。

〔15〕王紹光、樊鵬:《中國式共識型決策》，中國人民大學(xué)出版社，2013年6月;陳玲:《制定、精英與共識:尋求中國政策過程的解釋框架》，清華大學(xué)出版社，2011年11月;陳水生:《中國公共政策過程中利益集團的行動邏輯》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年7月。

〔16〕王紹光、樊鵬:《中國式共識型決策》，中國人民大學(xué)出版社，2013年6月，第291頁。

〔17〕王玲、趙靜、薛瀾:《擇優(yōu)還是折衷?——轉(zhuǎn)型期中國政策過程的一個解釋框架和共識決策模型》，《管理世界》2010年第8期。

〔18〕梁鶴年:《政策規(guī)劃和評估方法》，丁進(jìn)鋒譯，中國人民大學(xué)出版社，2009年12月，第4頁。

〔19〕薛瀾、朱旭峰:《中國思想庫的社會職能——以政策過程為中心的改革之路》，《管理世界》2009年第4期;薛瀾:《智庫熱的冷思考——破解中國智庫發(fā)展之道》，《中國行政管理》2014年第5期。

〔20〕下述步驟縮略了古貝和林肯依據(jù)回應(yīng)式建構(gòu)主義范式方法論所描述的第四代評估的實施方案，詳細(xì)情況可以參見《第四代評估》，中國人民大學(xué)出版社，2008年，第42-43頁。