城市民族問題治理法治化的路徑選擇〔*〕——以東南沿海城市為例

○張殿軍

(大連民族學院 文法學院，遼寧 大連 116605)

隨著國際化、市場化、城市化、工業化、信息化的日益發展和深化，我國民族問題不斷呈現出新情況、新變化，民族工作任務日益繁重。當前民族工作總體已經呈現出東南部沿海城市與西部民族地區相關聯、城市民族工作與少數民族聚居地區民族工作相關聯的發展態勢。國家民委主任王正偉在接受新華社記者采訪時用民族工作“進城了”“下海了”“入世了”“上網了”來概括和總結改革開放特別是進入新世紀以來，我國民族工作大環境發生的重要變化。〔1〕2014年中央民族工作會議指出，改革開放以來，我國進入了各民族跨區域大流動的活躍期，城市人口尤其是東部沿海地區在人口結構、少數民族聚居方式與格局、民族自治地方的數量等方面與西部民族地區存在著顯著差異。東南部沿海地區城市少數民族人口的增加，給城市增添了新鮮活力，促進了各民族的交往交流交融。另一方面卻由于文化背景差異、城鄉差異、服務管理問題等原因，致使摩擦和糾紛增多，城市民族問題凸顯。法治是國家治理的基本方式，善于運用法治思維和法治方式處理城市民族問題，是推動民族事務治理體系和治理能力現代化的重要環節。

一、東南沿海城市少數民族的總體特點與發展趨勢

(一)東南沿海省、直轄市民族自治地方建制數量少

我國東南部10個沿海省、直轄市中，北京、天津、江蘇、山東、上海、福建六省市均無民族自治地方建制。遼寧、河北、浙江、廣東分別轄有8個、6個、1個、3個自治縣，總數為18個自治地方，占全國155個民族區域自治地方的11.61%，無自治州級自治地方建制。此外，遼寧鳳城市、北鎮市，河北灤平縣、隆化縣，在經濟社會事業發展方面享受民族自治地方的有關政策待遇。

東南沿海絕大多數少數民族人口不享有自治權，除河北、遼寧等省的18個縣級自治地方外，其余散雜居的少數民族按照民族區域自治法的規定，不享有自治權。

(二)城市少數民族的居住格局發生變化

東南沿海城市在歷史上形成了一些傳統的少數民族聚居區，如沈陽的朝鮮族聚居區西塔、北京的回族聚居區牛街、天津的回族聚居區天穆村等。改革開放以后，隨著戶籍限制的松動，人口在城市區內和跨區域的流動都更為便捷和容易，原先集中居住于少數民族聚居區的少數民族由于婚嫁、求學、工作、城市房屋拆遷改造等原因離開原來的聚居區，促使少數民族居住格局趨于分散、混雜。城市少數民族特別是流動少數民族呈發散狀向城市郊區、近郊區、城鄉結合部移動，形成較為明顯的星散狀分布格局，城市中心區、近郊區、郊區都有少數民族分布。東南沿海城市少數民族大分散、小聚居、分散雜居的特點極為顯著。由于工作的流動性，少數民族流動人口分布在城市的各個地方，表現出大分散的特征。

另一種與此相反的現象是，由于同一少數民族在語言、風俗習慣、心理認同、文化背景、宗教信仰等方面較為一致，具有較強的民族凝聚力和排他性，他們在城市因為經商、就業等原因，逐漸聚集起來，以族源、血緣、地緣等為紐帶形成新的城市民族聚居區。以某一民族為核心聚居的現象十分普遍，尤其是初次走進城市的少數民族，為了盡快在城市里立足并很好地融入城市的工作和生活，通常是將家鄉的關系網絡一并復制到城市，呈相對集中的趨勢，如青島城陽朝鮮族聚居區、煙臺市朝鮮族聚居區、大連開發區朝鮮族聚居區等。在一些城市存在著以經營民族特色食品為主干的單一民族相對集中的聚落，如北京魏公村維吾爾族聚居的新疆村。北京望京地區還形成了作為外國人的韓國人和作為國內少數民族的朝鮮族的聚居群體。

(三)城市少數民族人口迅速增長，民族關系復雜化

隨著我國市場經濟的深入發展，進城務工經商的少數民族群眾越來越多。從少數民族流動人口的流向來看，大多是從發展較為落后的中西部地區流向經濟發達的東部沿海地區。調查發現，流入廣東、浙江、江蘇、山東、福建、上海等沿海省市的少數民族流動人口占全部流動人口的一半以上。其中，廣東是全國少數民族流動人口最多、增長最快的省份。截至2012年，廣東省少數民族人口達到300多萬人，其中少數民族流動人口近250萬人，遠超省內60萬戶籍少數民族人口，其中，廣州市少數民族人口中90%是流動人口。深圳少數民族人口從1990年的1.18萬增加到2014年的109萬。城市少數民族人口的數量逐年遞增，近年來有加速上漲的趨勢。事實上，早在2002年，深圳就成為繼北京之后，全國第二座匯聚了56個民族共同生活的城市。〔2〕東南沿海開放城市少數民族人口增長迅速，流入地人口結構不斷發生變化，城市居民多民族化、城市民族關系復雜化特點日益凸顯。從目前的趨勢來看，東南沿海城市少數民族流動的趨勢還會進一步加劇。

城市流動少數民族的增多使城市民族關系面臨新的問題與挑戰，“人口遷移對于族群關系的影響不僅僅是人口規模的變化，人口遷移還會影響族群之間的感情”。〔3〕習近平總書記在中央民族工作會議指出，少數民族同胞進入城市，是歷史發展的趨勢，帶動了民族地區發展，也有利于民族團結。同時也存在“三個不適應”:進城的少數民族群眾對城市的生活和管理方式、城市居民對他們的某些生活和行為方式以及我們的工作方式和管理機制等都不能很好適應。〔4〕少數民族人口的流動與遷移有助于建立各民族相互嵌入式的社會結構和社區環境，最終形成彼此緊密連結的利益共同體、情感共同體。但這些“不適應”可能使“相互嵌入”只是形式上的、機械的、停留在表面的，而不是建立在各族群眾彼此平等、尊重差異、包容多樣、互相信任依靠基礎上的有機融合。顯而易見，如此“嵌入”比隔離更容易帶來矛盾和摩擦。

(四)新的城市民族聚居區給少數民族管理帶來新的課題

城市少數民族人口按照在居住地的時間長短和穩定性方面，有以下幾種情況:1.傳統的世居城市少數民族;2.因求學、打工等原因形成的短暫居住的少數民族;3.由于工作、就業原因形成的新的少數民族移民群體，并在城市形成新的持久的少數民族聚居區。這部分少數民族“流”而不動，流入后就相對穩定地定居下來，成為城市少數民族新移民。在大規模人口移動發生的條件下，族群的“群體性”得以凸顯。當移民與移入地的當地居民在就業機會、住房和社會服務以及教育資源上展開競爭與爭奪的時候，族群身份是他們獲取社會與文化支持、免于成為“孤單的個體”的重要資源。〔5〕

以山東半島為例，截至2010年，韓資企業在山東省累計的實際投資額已達到267.4億美元，山東省的韓資企業數為5500多家，主要集中在青島、威海、煙臺等城市，常住朝鮮族人口超過20萬人，這意味著山東半島已成為我國除延邊朝鮮族自治州以外朝鮮族居住人口最為密集的地方，其人口總量幾乎接近遼寧省的朝鮮族人口;青島市的朝鮮族居住人口達到15萬，也意味著青島市已成為除延邊自治州首府延吉市之外朝鮮族居住人口最多的城市。〔6〕目前居住在山東半島的朝鮮族群體實質上不是以臨時打工為目的的所謂“流動人口”，而是以發展生根為目標的“遷移人口”。這些朝鮮族多來自于民族自治地方或其他民族地區，在原居住地享有自治權的關照及其他優惠政策。這些以定居為目標的事實上的少數民族移民群體整體文化水平相對較高，政策和法律意識也較強，爭取合法權益的愿望比較強烈，所以經常通過各種渠道和形式向政府有關部門提出自己的訴求。在新的陌生的城市形成聚居區，其基本的生活滿足之后，政治與文化等方面的訴求也逐漸顯露出來。要求建立朝鮮族學校、成立各種民間團體、希望政府有關部門配備一定的朝鮮族干部、有自己本民族的人大代表和政協委員、政府部門增加對朝鮮族的公共服務。〔7〕應當說，這些訴求是正當的，也是合理的。但存在的一個較為突出的矛盾是，少數民族的權益保障往往是和戶籍制度聯系在一起的，少數民族尤其是來自于民族自治地方的少數民族權益在其戶籍地的保障是較為充分的，而在新的流入地，由于沒有戶口，受戶籍制度限制，其權益無法充分保障。人口流動了但戶籍無法流動，相應的公民權利被綁定在戶籍上也就無法實現流動，這也是流動人口的各項政治權利、社會權利難以有效實現的根本所在。

二、城市民族問題治理過程中存在的問題

(一)城市地方民族立法落后于時代發展的要求

東部沿海各省、市除天津外，關于少數民族的保護條例和相關立法大多制定于上世紀末本世紀初，由于當時歷史條件的限制，立法的很多內容缺少前瞻性。城市少數民族流動人口保護與管理問題的規定闕如，落后于時代發展的要求，難以滿足不斷出現的新情況新問題。民族區域自治法是我國實行民族區域自治制度的基本法，但是其中存在著一些“睡美人”條款、“稻草人”條款，軟法特征明顯，宣示性、政策性、倡導性強而實施性弱，而且對散居少數民族權利保障問題覆蓋有限，周延性有限。〔8〕該法中“努力幫助”、“適當照顧”、“合理調整”、“引導和鼓勵”等非法律用語既缺乏明確的內涵，也無具體判斷和界定的標準，導致相應規定在實踐中難以落實。類似情形在沿海各省、直轄市的相關立法中也有明顯的體現，立法語言欠嚴謹，政策性內容和條款多，可操作性不強是這類政策法規的共同特點。各省市的民族立法普遍缺少違法責任、懲罰措施、監督保障等相關條款。法律的生命力在于實施，如果當少數民族群眾在就業、租房、乘車、辦理證照、子女教育等方面受到歧視和排斥時無法通過具體的法律法規來維護和主張自己的合法權益，那么培養法治思維和法治習慣，讓法治成為一種信仰也就成了一種空話。法治不僅是一種精神，更是解決問題和矛盾的可操作的技術規則。城市民族法律法規是我國民族法律法規體系的重要組成部分，健全和完善城市民族立法，必須在提高立法質量這個關鍵環節上下功夫。

(二)城市民族法制宣傳效果有待進一步提高

東南沿海不同于西部民族自治地方和少數民族地區，民族自治地方數量少，少數民族人口呈散居雜居狀態，非少數民族群眾對于民族區域自治、民族區域自治法缺少切身認識和體會。雖然各地每年都會開展形式多樣的民族法律法規與政策宣傳，但這些宣傳往往流于片面化、表面化和格式化，較多關注少數民族的歷史、文化，尤其是物化的服飾文化、民族風情的展覽，每年都大同小異。無論是政府有關部門還是普通百姓，對民族法律法規的重要性認識不到位，認為學習貫徹民族法律法規離自己很遠，是民族自治地方自己的事，是少數民族干部群眾自己的事，是具體的民族工作部門的事。因此，民族法制宣傳在組織實施上有一陣風和流于過場的傾向，活動期間風風火火、熱熱鬧鬧，而結束之后就銷聲匿跡，相關的宣傳材料就束之高閣了。再加上民族法律法規與人們的日常生活沒有像刑法、民法、合同法、婚姻法那樣息息相關，所以人們也很少主動接觸學習民族法律法規，宣傳效果還不盡如人意，尚有很大潛力提高。如何使民族法律法規入腦入心，達到更好的效果，并與民族團結教育相結合，相得益彰，互相促進，需要進一步創新宣傳模式和機制，明確宣傳對象，利用新技術和新媒體，展開全方位多視角的宣傳，使民族法律法規和民族政策宣傳教育制度化、常態化。

(三)對特定少數民族污名化、標簽化及由此產生的問題

少數民族運用自己的智慧和勞動，創造了自己獨特的、與其地理環境相符合的傳統文化、生存方式和生態文明，有其特定的飲食文化、民族服飾和民族歌舞。作為內地和東部沿海地區的普通群眾，主要是通過報刊、影視、網絡等媒體了解少數民族豐富多彩的民族文化。但有些宣傳和介紹為吸引眼球，在民族問題的特殊性方面，故意夸大一些少數民族的特殊習俗，如對奇風異俗的夸大其詞或添油加醋。對一些偶然性事件的宣傳報道，加重了這種傾向。如切糕黨事件、個別地區的少數民族在內地的違法犯罪及相關暴力事件，經媒體發酵、夸大、擴散，逐漸形成并固化了對特定地域和特定民族的錯誤認知。一想到某個民族，就可能想當然地將其貼上小偷、切糕黨、暴力分子、恐怖犯罪的標簽。例如，2014年3月1日昆明火車站暴力事件后，大理警方繼而對轄區內的新疆維吾爾族人展開核查，引起各族群眾的強烈不滿，大理警方在廣大網民的譴責下被迫道歉。這種簡單化、粗暴化的做法，離間了民族關系，嚴重影響了民族團結。“如果我們因為這個事件遷怒某一個民族，將一個民族同暴力恐怖劃等號，那是完全錯誤的，那正是分裂主義勢力所希望的”。〔9〕這種思維方式體現在日常的民族工作中就是城市民族工作理念上還沒有從防范控制型管理向人性化、服務型管理轉變，沒有充分體現以人為本的思想，其實質是把“少數民族當外人”，沒有正確理解和認識中國各族人民你中有我、我中有你、誰也離不開誰的多元一體格局的深刻內涵，沒有把少數民族群眾真正當作中華民族大家庭的平等一員。“特別值得關注的是，‘3·14’、‘7·5’事件后，違反黨的民族政策，侵犯特定地區、特定民族干部群眾合法權益的案件、事件時有發生”。〔10〕

東部沿海地區作為沿海開放地區，應當更具理性和包容性，但類似給少數民族貼標簽的思維和做法仍然不同程度地存在。國務院2008年出臺《關于嚴格執行黨和國家民族政策有關問題的通知》，指出“有的機場在安檢保衛工作中以民族作為劃分對象，有的出租車、賓館、商店等出現拒載、拒住、拒賣等侵害少數民族群眾正當權益的現象”，而時至今日，這種現象仍未完全杜絕。對少數民族貼標簽的思維模式、歧視少數民族的行為反過來也會導致少數民族對漢族的敵對和仇恨心理，難免出現民族間的猜忌、隔閡、不信任、民族隔離居住等情形。昆明暴力事件后，云南大理一位受到警方強制搬遷的新疆小伙子的朋友們在他的小店前寫下了這樣的話:“請不要把對恐怖分子的憤怒扭曲成對一個民族的恐懼和隔膜，請不要把對暴力的還擊扭曲成對一個民族的歧視和敵意。”這應該是每一個內地的漢族同胞加以深思的。中央民族工作會議強調要注重保障各民族合法權益，堅決糾正和杜絕歧視或變相歧視少數民族群眾、傷害民族感情的言行。維護民族團結需要各族人民的共同努力，每個人從點滴做起，從反思我們的觀念和思維模式做起。

(四)城市執法中對少數民族違法犯罪行為處置不力

與前述問題對應的是，東部沿海地區在對待少數民族違法犯罪問題的處理上，出現了不敢管、不會管、不愿管的現象，處理過程中大事化小、小事化了，息事寧人，不嚴格依法處置，不以法律為準繩處理案件的現象較為普遍。但凡涉及到少數民族尤其是一些特定民族的事件，就畏手畏腳，如臨大敵，認為凡是涉及到少數民族成員的就有可能變成民族問題。“民族問題無小事”的觀念在某種程度上導致具體執法人員對民族問題認識的泛化，唯恐事件升級而承擔更為嚴重的后果。一些城市發生的以某些民族為主體的小偷案件難以根除和管理的原因與相關部門的認識和處理方式存在著密切關聯。“有的地方和部門處理涉及民族因素問題的能力和水平不高，怕麻煩、怕出事、怕擔責，不愿管、不敢管、不會管，有的干脆繞著走，或者簡單‘花錢買平安’，讓一些小糾紛埋下大隱患”。〔11〕我們在與某基層派出所民警訪談中得知，造成這種情況主要有以下三個方面的原因:1.語言障礙。一些到東部沿海地區打工或經商就業的少數民族群眾漢語水平不高，存在著語言上的交流障礙，一旦與人發生糾紛，執法人員在處理上會有很多困難。某地曾發生一起少數民族群眾與當地漢人的糾紛，派出所民警對雙方進行調查處理過程中，由于言語障礙，少數民族一方認為民警在處理過程中有意偏袒另一方，結果將矛頭轉向處理民警，險些釀成更大的糾紛。2.民族性格。由于大多數少數民族地域上在中國版圖偏居一隅，地處西部，經濟上長期不發達，文化相對落后，少數民族群眾社會觀念、文化背景、心理狀態、思維方式、民族性格、宗教信仰、風俗習慣等與東部沿海地區群眾存在著明顯的差別。對沿海發達城市的心態是既想融入又怕被拒絕，他們渴望被尊重，但又害怕被忽視、被輕視、被蔑視，這些矛盾復雜的心理使得他們相對更加敏感、易怒和沖動。而一旦發生涉嫌違法犯罪的情形，執法人員在處理時，他們暴躁易怒的性格體現得更為明顯。3.執法人員的矛盾心理。民族身份和血緣親屬關系使流動少數民族具有好抱團、易排外的心理，團體的凝聚力比較強。因此，執法人員在調查處理這類人群違法犯罪時，常常擔心處理不當會使一般的違法事件升級演化為群體性事件。城市少數民族違法犯罪難以及時有效處理，反過來又降低了這些違法犯罪的成本，進一步強化了他們的違法犯罪意識，導致惡性循環。如果不從根本上扭轉少數民族問題治理的觀念和思路，一味強化維穩思維，單靠基層執法人員的嚴格執法和依法處置，這些問題短期內恐怕難以解決。這些違法犯罪行為形成的個體原因與社會原因是什么，制度性原因是什么，城市管理中的“縱容性執法”在多大程度上加重了城市少數民族犯罪，亟需進行深入的調查和研究。

2014年3月，《環球時報》組織部分在京維吾爾族人士座談，一位維族群眾談到:“對民族政策，我覺得該保留的要保留，該調整的要調整，該取消的也要取消。像一些地方仍實行‘兩少一寬’政策，就應取消。法律面前，人人平等。……不能因為是少數民族，犯法了不抓，還說是國家優待政策。這會養成一些人的惡劣習慣，長大了就會成為犯罪分子。”“兩少一寬”政策違背法律面前人人平等、罪刑法定的基本原則，近年來多發的少數民族地區群體事件，與這一政策不無關系。由于該政策過于原則，在貫徹執行中出現了適用范圍擴大，被誤讀和扭曲的現象，造成了一系列不良影響。隨著經濟社會的發展、依法治國的推進、人口流動和民族交往的增加，“兩少一寬”民族刑事政策亟需調整完善。〔12〕

三、城市民族問題治理法治化路徑

(一)完善城市民族法律法規體系

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。習近平總書記在十八屆四中全會進一步指出，法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。民族工作是立足于統一的多民族國家這一基本國情的重要領域，是國家治理體系和治理能力的有機組成部分。法治與國家治理體系和治理能力有著內在的聯系和外在的契合。依法治國、依法執政、依法行政、嚴格執法和公正司法，決定了推進國家治理現代化本體上和路徑上就是推進國家治理法治化。法治化是國家治理現代化的必由之路，治理體系法制化和治理能力法治化是國家治理法治化的兩個基本面向。〔13〕民族事務治理法治化的基本目標是全面運用法治思維和法治方式治理民族事務，實現法律對民族事務治理從具體事項到治理過程的全覆蓋，保障民族事務治理在法律范圍內開展、在法治軌道上運行，形成辦事依法、遇事找法、了事用法、化解矛盾靠法的民族事務治理新理念。〔14〕實現這一目標的根本要求在于進一步健全和完善以民族區域自治法為核心的更加完備的民族法律法規體系，堅持立、改、廢、釋并舉，增強城市民族法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。

制定于1993年的《城市民族工作條例》已遠遠不能適應當前形勢發展的需要，政府有關部門應做好立法調研和論證工作，對城市少數民族人口就業、子女教育、文化娛樂、宗教活動、少數民族團體建設、流動人口培訓等作出適應新形勢的法律制度安排。東部沿海各省、直轄市的少數民族保護條例或規定的有些條款已經不適應形勢發展的需要，各地方應針對本地的具體情況，根據國家民委《民族法制體系建設十二五規劃》的規劃和部署，適時啟動修訂完善工作，以實現城市民族工作的法制化管理。目前沿海各省、直轄市關于流動少數民族人口的管理和服務立法尚處于醞釀和準備階段，將城市流動少數民族人口的保護和服務納入規范化、法制化軌道，充分維護少數民族流動人口的平等就業權、社會保障權、受教育權和居住權，確保少數民族流動人口可以自由平等地融入城市或者返回鄉村，公平分享國家發展的成果，平等參與民主政治，是當前城市民族工作面臨的一項緊迫任務。

(二)注重各族群眾國家意識、公民意識、法律意識培養

城市作為經濟發展和社會化分工的產物，強調的是對于市場經濟規則的普遍遵從、社會公共秩序的建立和維系、對于法律和公共規則的普遍遵守和執法的統一，這也是依法處理民族問題的一個必不可少的前提。身處城市中的每一個公民都應把自己首先置于一個國家公民的位置。多民族國家的公民意識水平，特別是其中少數民族公民意識水平，對于民族團結、社會和諧和國家統一，有著重大影響。國家認同是一個國家的公民對自己所歸屬國家的認知以及對這個國家的政治、文化、民族等要素的評價和情感，是民族認同和文化認同的升華。國家意識是公民對國家的認同、認知意識，是社會個體基于對自己祖國的歷史、文化、國情等的認識和理解，而逐漸積淀而成的一種國家主人翁責任感、自豪感和歸屬感。它是一種政治意識，同時也是一種文化意識，它能在很大程度上激發公民的責任心和義務感。公民意識是指公民依據憲法和法律規定的基本權利和義務，對自己在國家政治生活和社會生活中的主體地位的認識，其主要體現在公民在政治、經濟、文化建設和社會生活各方面作為參與主體的心理感受與理性認識。如何引導社會成員在尊重自己民族意識的基礎上，強化國家意識和公民意識教育，保持一種多重和諧的認同結構，既有自覺的民族意識、良好的公民意識，又有高度的國家意識，并將國家意識置于民族意識之上，對于正確處理個人與國家、民族與民族、民族與國家的關系，維護民族團結、增強國家認同感和中華民族的凝聚力，具有十分重要的政治意義和現實意義。唯有如此，才能夠樹立正確的祖國觀、歷史觀、民族觀，增強各民族對偉大祖國、對中華民族、對中華文化、對中國特色社會主義道路的認同。公民意識的一個重要方面就是法治意識，在普法工作和民族團結進步教育中，要更加注重教育引導各民族群眾增強法治意識和法治觀念，正確處理權利和義務的關系，依法行使權利，依法履行義務。正如習近平總書記所指出的那樣，“只有樹立對法律的信仰，各族群眾自覺按照法律辦事，民族團結才有保障，民族關系才會牢固。”〔15〕

(三)依法處置涉及民族因素的矛盾沖突

任何人在違法犯罪活動中，都應平等地接受處罰，在定罪量刑上一視同仁。對待少數民族犯罪分子與漢族違法犯罪分子在處理上一視同仁，與國家對少數民族的優惠和照顧政策是并行不悖的，與尊重少數民族的風俗習慣和宗教信仰也不是矛盾沖突的。對少數民族的優惠照顧政策并不體現在對待其違法犯罪的寬容上，要始終堅持法制統一的原則，公正執法、公正司法，依法打擊各類違法犯罪活動，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。法律的問題歸法律處理，法律問題通過法律解決，應該成為生活的常態。但是，“現在我們的工作有一種將社會矛盾泛民族化傾向，可能只是一般經濟糾紛、民事糾紛，只要涉及到不同民族成員，就往民族問題上扯，就給予特殊‘關注’，違法與否的界限反而搞不清楚了。從民族宗教問題中脫敏，按照事情本來性質作判斷，按法律準繩作處理，許多所謂的民族宗教問題不應該這么復雜”。〔16〕“有些矛盾和問題雖然帶有民族字樣，但不都是民族問題，要嚴格區分兩種不同性質的矛盾，是什么問題就按照什么問題處理。不能因為當事人身份證上寫著‘某某民族’就犯嘀咕、繞著走，處理起來進退失據。”〔17〕對待違法犯罪活動應運用法治思維和法治方式，依法處置，不管哪一個民族都一視同仁，堅持具體問題具體分析，防止差別化、選擇性執法與差別化司法，使民族關系的調整在法治的軌道上進行。

如果僅憑民族身份來確定法律責任或對違法行為予以縱容放任，不僅違背了現代法律中法律面前人人平等的基本原則，而且會人為地擴大民族差異，成了少數民族中的違法犯罪分子獲得優惠的依據;不僅不利于維護平等、團結、進步、和諧的民族關系，反而強化了個別少數民族的特權思想、差別意識，不利于對違法犯罪分子的打擊、矯正和改造，影響整個社會的和諧與穩定。尤其是在城市執法中，如果一味地縱容某些少數民族的輕微違法犯罪行為，可能會發展為更嚴重的刑事犯罪。早在2010年2月，中央宣傳部、中央統戰部、國家民委就聯合發布《關于進一步開展民族團結進步創建活動的意見》，指出“堅持法律面前人人平等。凡屬違法犯罪的，不論涉及哪個民族，都要堅決依法處理。對人民內部矛盾，要采取教育、疏導、化解的辦法來解決;對極少數蓄意挑撥民族關系、破壞民族團結的違法犯罪分子，則要堅決依法打擊”。“兩少一寬”政策出臺于我國法制極不健全、罪刑法定還未被我國刑法確立為基本原則的嚴打背景之下，其本身缺乏規范性，內容也過于原則和抽象，可操作性較低。“兩少一寬”刑事政策在東部沿海城市缺乏適用的合理性與合法性基礎，不宜以其作為處理城市少數民族違法案件和刑事案件的政策依據。

(四)加強城市民族事務治理體系的制度化建設

推進民族事務治理體系和治理能力現代化，是民族團結進步事業創新發展的動力，也是做好民族工作的根本保障。著力完善城市民族事務治理體系，讓城市更好地接納少數民族群眾，讓少數民族群眾更好地融入城市，首先要樹立正確的城市民族工作理念，轉變城市民族工作中存在的防范性、控制型的管理思維與管理模式，由被動、消極的防控型管理轉變為積極地提供公共服務。應當承認少數民族的民族性，尊重他們的文化和特色，在共享主權的前提下，保證所有民族的利益和文化，使所有民族一起共同發展共同繁榮。〔18〕在管理和服務過程中，既不能忽視少數民族文化習俗的特殊性和正當合法的宗教活動，也不能弱化市場經濟規律的普適性、法制統一性與公民身份的平等性。要在堅持依法管理、熱情服務的前提下，形成在現代公民國家和市場經濟社會應有的公民精神、法治精神、市場觀念等社會共識。在涉及少數民族事務管理的機制上，要逐漸弱化由特殊機構依據特殊規則來管理特殊群體的傳統機制，而更多地依靠一般的行政管理機制、規則與方法，處理涉及少數民族群眾的管理事務，減少政府對族群意識、宗教信仰、生活習俗等領域的直接介入。〔19〕第二，加強民族事務治理組織機制建設。積極整合社會各種資源，努力推動以社區為基礎的民族事務服務體系建設，將民族事務服務體系建設與社會化公共服務體系建設有機結合起來，實現民族事務服務與社會化服務同步發展。各級民族、民政部門要在當地黨委、政府領導下，加強與政府各職能部門的協調與合作，發揮各部門資源優勢，共同協調解決民族事務服務體系建設以及服務和管理中遇到的各種熱點難點問題。第三，加快推進民族工作社會化步伐。政府只是民族事務治理多元主體中的一元，而不是唯一主體，在民族事務治理中不能包攬一切。民族事務治理應注重政府與社會之間、政府與非政府之間、公共機構與私人機構之間的合作、協商、互惠和協同，以求實現善治目標。〔20〕鼓勵社會組織、社會團體用更加靈活的方式參與民族事務管理，能夠更好地加強各民族交往交流交融，促進建立各民族相互嵌入式的結構和環境。第四，對城市流動少數民族采取屬地化管理模式，納入流入地城市社區管理，同時建立流出地與流入地的對接與共管機制。將與戶籍捆綁的公民權利從戶籍中解放出來，探索把公民的政治權利與社會權利同戶籍實行適度分離的治理模式，這也是培養公民意識的題中應有之義，少數民族公民意識的培養需要相應的制度來支撐。

(五)引導少數民族群眾依法理性維權

少數民族群體進入城市，面臨的是鄉土社會與現代城市、熟人規則與陌生規范、同質文化與異質文化等多方面的挑戰與考驗。這一群體在就業、住房、語言、風俗習慣等方面與城市居民存在著差異，現實生活的反差往往使他們產生不公平與被剝奪的心理，使他們在適應與融入城市的過程中遇到更多的問題和困難。少數民族流動人口一般來自少數民族聚集地，有的還是民族自治地方，流入地的民族政策與流出地的民族政策也存在著差異。流入城市的少數民族自身文化程度普遍不高，法律意識不強，往往不知道如何通過合法渠道維護自身權益。對于極個別少數民族群眾采取過激方式的非理性維權行為要及時疏導化解，若不能依法及時有效處置，采取“花錢買平安”的態度，從長遠來看，更加不利于問題的徹底解決，造成惡性循環。

不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決成了時下一些人的行為方式，這是對法治的極大破壞。〔21〕不管是什么人，不管是哪個民族，都必須遵紀守法，都必須在法律的框架內行動。維權需理性，以違法的方式維護合法的利益是非法行為，是對法治的背離。隨著城市民族工作體制機制的不斷完善，東南沿海很多城市建立起了專門針對少數民族的法律服務機構，出臺了相關的政策法規，為少數民族群眾提供免費法律咨詢、開展法制宣傳活動，參與少數民族群眾的矛盾糾紛調解;為符合法律援助條件的少數民族群眾提供訴訟代理、刑事辯護等多種形式的法律援助服務，這些舉措為引導少數民族群眾合理處置利益糾紛，依法理性維權提供了制度保障。少數民族也應更積極主動地適應城市的工作與生活，自覺遵守國家法律和城市管理規定，不斷提高法律意識和依法維護自身權益的能力，學會運用法律來表達訴求和維護權益，做知法守法的公民。

注釋:

〔1〕黃小希:《中國夢要靠56個民族共同奮斗來實現——國家民委主任王正偉訪談錄》，《中國民族》2013年第5期。

〔2〕本文相關數據除標注出處外，其他數據系本文作者依據政府官方網站、新聞報道等數字統計而得。

〔3〕馬戎:《族群關系變遷影響因素的分析》，《西北民族研究》2003年第4期。

〔4〕王正偉:《做好新時期民族工作的綱領性文獻——深入學習貫徹習近平總書記在中央民族工作會議上的重要講話》，《求是》2014年第20期。

〔5〕關凱:《資源競爭環境如何影響族群的建構》，《中國民族報》2013年3月8日。

〔6〕樸光星:《少數民族流入人口的權益訴求與城市民族工作》，《黑龍江民族叢刊》2012年第2期。

〔7〕Wooyeal Paik，Myungsik Ham.Areas to Non-Autonomous Areas:The Politics of Korean Minority Migration in Contemporary China.Modern China，38(2012)，pp.110-133.

〔8〕熊文釗、鄭毅:《論民族區域自治法的地位、作用及其完善》，《中央民族大學學報》(哲學社會科學版)2014年第3期。

〔9〕《朱維群談昆明暴力恐怖事件:不要把事件同特定民族聯系起來》，人民網，http://www.people.com.cn/n/2014/0302/c32306-24505280.html。

〔10〕〔11〕王正偉:《重在平時 重在交心——關于民族工作貫徹群眾路線的思考》，《人民日報》2014年2月26日。

〔12〕雷振揚:《關于“兩少一寬”民族刑事政策的三點思考》，《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2011年第11期。

〔13〕張文顯:《法治與國家治理現代化》，《中國法學》2014年第4期。

〔14〕〔20〕劉寶明:《推進民族事務治理現代化的路徑》，《中國民族報》2014年3月28日。

〔15〕李昭:《做好民族工作最管用的是爭取人心》，《中國民族報》2014年11月18日。

〔16〕朱維群:《突發事件的處理要從“民族問題”中“脫敏”》，中國日報網，http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/2014-03/05/content_17325515.htm。

〔17〕王正偉:《加強民族法制建設，推動民族工作走上法治化道路》，《中國民族報》2014年11月4日。

〔18〕王建娥:《主體互動:多民族國家政治發展的內在動力》，《學術界》2013年第9期。

〔19〕李俊清:《東部城市少數民族流動人口公共服務研究》，《中國行政管理》2012年第11期。

〔21〕陳金釗:《對“以法治方式推進改革”的解讀》，《河北法學》2014年第2期。