論地方債預算的制度邏輯與規(guī)范控制〔*〕

○華國慶，汪永福

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601)

近年來，地方債問題日益成為社會所關注的重大問題，其暴露的債務風險日益凸顯，故如何化解地方債風險就成為理論界討論的熱點。充實地方財源和地方債的預算規(guī)范被認為是化解地方債風險和規(guī)范地方債管理的兩大主要舉措，其中地方債的預算管理是地方債規(guī)范的關鍵，也是地方債外部剛性約束的起點。由于舊《預算法》嚴格限制地方政府通過發(fā)行債券舉債，使得地方政府通過發(fā)行債券以外的方式進行變相舉債，地方債的運行缺乏應有的規(guī)范性。新《預算法》的通過以及其對地方債的規(guī)范改變了以往地方債預算無門的境地，明確規(guī)定了地方債發(fā)行的主體、規(guī)模、方式和目的等。但是，新《預算法》關于地方債的內容受其時代背景所限制，以化解地方債風險為重心，以如此邏輯生成《預算法》之地方債規(guī)范，難免沖突于《預算法》之本質。故重新確立《預算法》約束地方債的規(guī)范邏輯，探討預算規(guī)范地方債的重心所在，考察如何通過預算形式規(guī)范地方債收支行為，對我國后續(xù)《預算法》的完善及其細則的制定尤為必要。

一、地方債之新《預算法》的規(guī)范邏輯:風險化解與現(xiàn)實約束

歷經四次審議，新《預算法》終于2014年8月31日獲得通過。《預算法》的四次審議對地方債規(guī)定均有所不同，經過一審稿的原則放開，到二審稿的原則禁止，再到三審稿、四審稿的再次放開，如此反復，必有其演繹和變遷的邏輯，這種邏輯也影響了地方債預算規(guī)范的最終形成。

(一)地方債預算約束的現(xiàn)實限制:地方債風險凸顯

全國人大在修改《預算法》的過程中，原本擬將該法第28條做大幅度修改，亦即對地方政府發(fā)行債券從“原則上禁止、例外特許”改為“原則性準許、例外禁止”之模式。審計署2011年公布10萬億地方政府性債務余額后，立法者們越發(fā)擔心地方債務泛濫，影響國家財政安全和政治穩(wěn)定。因此，在2012年7月6日公開的《預算法修正案(二審稿)》中，第28條又被恢復原狀，只有在法律或國務院另有規(guī)定時，地方政府才能發(fā)行地方政府債券。〔1〕《預算法修正案(二審稿)》恢復舊《預算法》之規(guī)定，倍受學界質疑，因為舊預算法雖然一直對地方債采取嚴格限制的立法態(tài)度，但地方政府債務規(guī)模增長較快、債務風險凸顯已成為不爭的事實。與其“禁而未禁”，不如在允許地方發(fā)債的同時予以嚴格規(guī)范。與此同時，自2009年國務院同意地方發(fā)行2000億元債券以來，地方債的發(fā)行就進入了常態(tài)化的狀態(tài)，地方自主發(fā)債也開始試點。故放開對地方債的限制，就成為學界大部分學者的共識。鑒此，《預算法(三審稿)》在賦予地方有限舉債權的同時，對舉債的方式、用途、償債資金等做出了限制性規(guī)定:方式限于發(fā)行地方債券;用途應當是公共預算中必需的部門建設投資，并不得用于經常性支出;應當有穩(wěn)定的債務償還資金來源。與此同時，還明確規(guī)定地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉借債務，以及為他人債務提供擔保。對違法舉債或者為他人提供擔保的，草案規(guī)定相應的法律責任。在《預算法(三審稿)》的基礎上，《預算法(四審稿)》新增了一條規(guī)定，亦即“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度”，《預算法(三審稿)》和《預算法(四審稿)》關于地方債的規(guī)范無不體現(xiàn)了對地方債約束的審慎。

從以上分析不難看出，我國《預算法》有關地方債的四次修訂也是基于地方債風險凸顯的時代背景，并受化解地方債風險的現(xiàn)實所制約。誠然，地方政府債務風險嚴重是中國當前宏觀經濟運行面臨的最大挑戰(zhàn)，如何有效規(guī)制地方債風險是我們不能忽視也必須面對的現(xiàn)實問題。但《預算法》能否承擔化解地方債風險之重任，卻值得商榷。另外，當前地方債風險多是隱性債務風險，而對于隱性債務，預算作為的空間非常有限。因此，地方債預算作為代議機關通過對地方債收支計劃的控制來規(guī)范行政機關舉債行為，乃是地方債收支行為控制法，難以作為地方債風險化解法。

(二)《預算法》規(guī)范地方債的有限:《地方債法》的缺位

關于《預算法》與地方債之間的關系，我國學界存在如下兩種認識:

一是認為舊《預算法》限制地方發(fā)債權，致使地方政府在預算之外舉債，導致地方債缺乏合規(guī)的監(jiān)管，這是《預算法》規(guī)范地方債的不足。我們認為，該觀點不完全妥當。因為地方債風險并非僅有《預算法》規(guī)范不力所致，地方債風險出現(xiàn)的根本原因還是地方財源不足以及地方隱性發(fā)債問題。

二是認為修改《預算法》就能化解地方債的風險，解決地方債的問題主要是《預算法》的職責。我們認為，該觀點不盡妥當。對地方債的規(guī)范顯然超越了地方債預算約束的范圍，更超出了《預算法》的承載能力。當前在預算法修訂過程中，爭論最為激烈的如地方發(fā)債權、預算級次等問題，其實都不是預算的問題，而是中央與地方政治權力分配問題。政治權力分配問題，應該更多地在憲法，至少在一些基本法中加以解決，而不應試圖在預算法這樣專門的法律中解決。〔2〕相反，更為關鍵的是專門地方公債立法缺位，當前地方需要發(fā)債權的應然要求和存在大量隱性發(fā)債的實然現(xiàn)狀，亟需地方公債立法。因此，預算法案只是作為約束地方債收支行為的具體授權規(guī)范，〔3〕地方債收支行為還需要抽象的法律授權規(guī)范，即專門的地方債法。

(三)《預算法》的中改思維:地方債預算的漸進

以往法學界有關《預算法》修訂思路的觀點主要有三種:〔4〕其一，“大改”，即全面修訂《預算法》。持這種觀點的學者認為，現(xiàn)行《預算法》承載了過多財政體制法的內容，而其實質上應當定位為技術性法律，不是體制性法律。其二，“中改”，即保留現(xiàn)有的基本框架和基本原則，僅僅修改其中非改不可的條款。其三，“小改”，即小修小補，只修改《預算法》個別條文的文義，從立法嚴謹性上進行完善。“中改”也成為當時修改《預算法》的主流思維，如葉姍認為目前還不具備“大改”的條件，“小改”的意義則不大，而應確定“中改”的思路。其原因在于，如果僅僅將《預算法》定位為技術性法律，無法反映預算的本質，也無法清除《預算法》施行的障礙。就算制定技術性法律的難度再低，在相關體制性立法尚未完成的背景下，技術性法律規(guī)范就算設計得再好，也很難有效付諸執(zhí)行。〔5〕

在當時情況下，《預算法》的中改思維存在其現(xiàn)實合理性和明智性，也正因為《預算法》是在中改的思維下修訂的，故其取得了一系列的成果與進步，正如朱大旗教授所言，新《預算法》就像剛出生的嬰兒，是可喜的，〔6〕但既然是中改，這也說明了即使是新《預算法》也還有進步和完善的空間，其中地方債的預算約束自然也不例外，即關于預算約束地方債是一個漸進的過程。

二、地方債之新《預算法》約束的立法不足

以化解地方債風險為邏輯生成的地方債預算約束規(guī)范，這種邏輯會給現(xiàn)行《預算法》規(guī)范地方債帶來怎樣的影響，檢視在此種邏輯進路下形成的地方債預算規(guī)范的立法不足，對《預算法》的進一步完善無疑意義重大。

(一)地方債進入預算約束的模糊

新《預算法》第1條強調建立“全面”的預算制度，第4條明確規(guī)定，預算由預算收入和預算支出構成，政府的全部收入和支出都應當納入預算。由此可以看出，預算完整不僅是新《預算法》的立法宗旨，也是其法律原則。但是從新《預算法》中很難清晰發(fā)現(xiàn)，債務收支已被列入預算收支當中。《預算法》第5條規(guī)定，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。第27條第1款規(guī)定，一般公共預算收入包括各項稅收收入、行政事業(yè)性收費收入、國有資源(資產)有償使用收入、轉移性收入和其他收入，一般公共支出按照其經濟性質分為經常性支出、資本性支出。其中并不能明確地看出債務收支，如果將地方政府債務收入理解成其他收入，將債務支出理解為資本性支出，難免有些牽強和模糊。

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)(下文簡稱《意見》)，明確將地方債收支分門別類地列入公共預算，這或許是將地方債納入到預算的一個重大進步。但是《預算法》第28條規(guī)定，政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的收支范圍，按照法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定執(zhí)行。暫且不論這條規(guī)定的爭議和妥當性與否，其中只是規(guī)定一般公共預算之外的三本預算可由法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定，并未對一般公共預算做出授權，而由國務院規(guī)范性文件規(guī)定地方債屬于預算收支范圍也就不符合邏輯。

概言之，當前的地方債收支并不能清晰和明確地從《預算法》中看出，即并未明確地將地方債收入納入預算收支范圍，而且地方債預算收支范圍并不完整，例如償債資金來源預算的缺位。但政府債務是政府收入的重要來源之一，地方債自然應當納入預算統(tǒng)一管理，以得到全面地約束，而且這是預算得以規(guī)范地方債的前提。

(二)地方債預算權的不平衡

地方債預算權的不平衡主要涉及預算職權橫向與縱向分配的不平衡。其中預算職權的橫向分配，在我國突出的問題當屬人大對地方債預算審批權和監(jiān)督權難以制衡行政機關對地方債預算的編制權和執(zhí)行權，此處的關鍵在于落實人大的預算審批權和監(jiān)督權。

地方債預算權不平衡的另一方面在于縱向分權，舊《預算法》對于地方發(fā)債權原則上予以禁止，新《預算法》第35條規(guī)定，經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市可以有發(fā)債權，由此觀之，地方發(fā)債權只有授予到省一級政府，而對于省級以下的地方政府的發(fā)債，在《意見》中規(guī)定為，“經國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借”。《預算法》已經限制了省級政府只能通過發(fā)行公債的方式舉借債務，而市縣政府由省級政府代為舉借債務，那么省級政府代市縣政府舉借債務的方式也只能通過發(fā)行債券。上級政府代下級政府代發(fā)債券已有先例，早在2009年中央政府開始每年代地方政府發(fā)債，如今省級政府代地方發(fā)行債券，同樣回到了以前中央代地方發(fā)債的情形，只是政府級次下放一級。

上級政府代發(fā)債券的方式雖較容易接受、操作簡便、有利于控制地方政府發(fā)債的規(guī)模，但是會引起一系列問題，審視中央代發(fā)地方債券這一行為，中央與地方的關系既不是委托代理關系，也不是嚴格的審批法律關系，發(fā)行地方債券究竟是誰的權力不甚明了。〔7〕市場經濟條件下，地方政府只有成為獨立的產權主體和責任主體，才能有效地受制于債務約束和盡量避免道德風險的出現(xiàn)。〔8〕另外，省級代市縣政府發(fā)行債券后，對地方政府實行不救助原則，〔9〕市縣級政府缺乏發(fā)債自主權和市縣級政府承擔舉債責任并未能形成邏輯上的統(tǒng)一。同時，省級以下地方政府是否有發(fā)債權是地方政府財政自主的體現(xiàn)，從應然的角度看，省級以下地方政府的發(fā)債權也是地方財政自主權的一部分。從現(xiàn)實角度來看，我國地方財政問題最大的是基層政府，分稅制后廣為流傳著“中央財政喜氣洋洋，省級財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)級財政哭爹喊娘”，造成這種局面的原因是每一級政府有權決定下一級政府財政劃分辦法，省級政府自然會將“財權上移”的壓力轉嫁給下級地方政府，進而形成“財權和財力層層向上集中，事權和責任不斷向下轉移”效應。〔10〕因此，當前縱向地方發(fā)債權分配不均衡，也不徹底，省級政府代地方政府發(fā)債也并非長久之策，更應該適時地賦予省級以下地方政府適當?shù)陌l(fā)債權。

(三)地方債預算環(huán)節(jié)的循環(huán)困境

《預算法》第35條規(guī)定，省級政府將地方政府債務列入本級預算調整方案。該規(guī)定是否合理，值得探討。《預算法》第67條規(guī)定，出現(xiàn)“需要增加舉借債務數(shù)額的”應當進行預算調整，從這里可以看出，將舉借債務和增加舉借債務視為同一個問題納入預算調整，不盡合理。將地方債預算納入預算調整不僅會導致地方債收支不能全面進入預算以及影響地方債預算的規(guī)范性，還引起后續(xù)地方債預算由誰審批等問題。同時，地方債預算以預算調整的方式出現(xiàn)，實質上認可地方債預算只是地方上財政收支的一個例外。

人大作為我國最高權力機關，舊《預算法》沒有體現(xiàn)其與地方政府發(fā)債行為有任何關聯(lián)。新《預算法》35條規(guī)定，將地方債列入預算調整方案，報本級人民代表大會常委會批準。但是《預算法》第48條規(guī)定，地方各級人民代表大會對“預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源”進行重點審查，地方人大審查也應是批準的前奏，但是由于地方債預算納入預算調整方案，人大也難以對地方債進行審批，即地方債預算的人大審查與人大常委會批準難以協(xié)調。另外，將地方債預算報請人大常委會批準，同樣造成地方債預算難以得到人大的監(jiān)管，審批權應該是地方債預算的核心權力，而地方債收入同屬于地方財源的一部分，緣何將其另外由人大常委會批準，這不僅使地方債預算擺脫人大的監(jiān)管，還影響地方債預算的法律效力。

地方債預算管理，地方早有試點，2008年河南省規(guī)定在全省范圍內編制債務預算，財政部在2009年也頒布《地方政府債券預算管理辦法》，后續(xù)浙江、江蘇、青島、廣州也相應地出臺相關管理辦法，〔11〕但收效甚微，主要原因在于地方債預算執(zhí)行不力、法律效力不彰。地方債預算的法律效力問題，不僅在于地方債預算本身的問題，也在整體預算的法律性質不明，其法律效力同樣也處于一種不確定的狀態(tài)，例如，部分地方政府或部門為了政績盲目舉債，由于債務償還機制的軟化和缺乏，導致“只管借不管還”以及“新官不理舊債”的現(xiàn)象頻出。〔12〕

三、地方債預算的邏輯進路

地方債預算將地方債收支納入預算，拘束地方債收支行為。預算約束地方債，使地方債“借”、“用”、“還”更為規(guī)范，這也是以預算規(guī)范地方債的核心所在，才能使地方舉債有方。首先，地方債應突破現(xiàn)有預算平衡的僵化，應該重新認識預算平衡，協(xié)調預算平衡和地方發(fā)債行為，使地方政府發(fā)債成為可能。再者，地方債收支進入預算約束范圍是預算規(guī)范地方債的前提，地方債收支進入預算，不僅是對地方債收支行為的規(guī)范，也是對預算完整原則的恪守。最后，地方債應該以何種模式進入預算，這也關乎地方債預算的可行。

(一)預算平衡的再認識和適當突破

預算是否應該堅持平衡，以及遵循怎樣的平衡，是年度平衡，抑或中期平衡，仍然眾說紛紜。預算平衡通過量入為出、收支平衡的價值導向控制支出行為、防范財政風險，但是由于大量正當性的財政支出需要，導致財政收支結構長期不平衡引起財政赤字，這種對抗理論宣揚的預算平衡之客觀現(xiàn)實，更有說服力。甚至導致認為預算平衡只是一種簡化了的判斷標準，其實質上并不是為了解決、反而是為了逃避目前政府面臨的很多制度上的困境、政治上的問題和經濟與社會發(fā)展中的障礙。〔13〕這也不僅僅是傳統(tǒng)預算平衡理論本身的薄弱，而且是客觀現(xiàn)實對其的不斷突破。

財政收支的預算平衡需要區(qū)分不同對象，對于經常性收支需要遵循年度預算平衡，而對于資本性收支，應該突破年度預算平衡的僵化。資本性收支突破年度預算平衡不僅在于客觀現(xiàn)實的需要，同樣存在跨年度預算平衡的理論基礎。跨年度的預算平衡并非年度原則的違背，年度性原則的基本精神是預算的非連續(xù)性，只要預算是非連續(xù)性，一年做一次或兩年做一次預算在本質上都達到了非連續(xù)的目的。〔14〕同時，不僅需要做到理論價值上的跨年度預算平衡，更為關鍵的是控制地方債支出和財政赤字，有效的債務支出和安全的債務償還才是地方債目的所在。〔15〕就地方債而言，新《預算法》第35條規(guī)定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字”不盡現(xiàn)實，也有失妥當，對于資本性支出，理論上完全可以突破年度收支平衡的界限，客觀上也要求適度的財政赤字。

(二)預算的完整:地方債明確進入預算

地方債明確進入預算的收支范圍，是預算得以規(guī)范地方債的前提。《德國聯(lián)邦預算法》第11條，明確規(guī)定“該預算年度所有預計必須的債務授權”是預算案的內容。并在13條更為清晰地規(guī)定，在預算分類計劃中，收入包括“信貸收入”，支出包括“償還貸款的支出”。臺灣地區(qū)亦是如此，“臺灣預算法”第13條規(guī)定，政府歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計償余之移用及債務之償還，均應編入預算。我國現(xiàn)行《預算法》應將地方債明確納入預算，以做到對預算完整原則的恪守。一方面，應該明確《預算法》第4條關于收入和支出的內涵，明確收入、支出包括債務收入和債務支出;另一方面，明確一般公共預算、政府性基金預算等預算的收支范圍，使其涵蓋債務收支。

地方債收支不僅明確進入預算，也需要將地方債收支全面納入預算，使其囊括所有的地方政府性債務，即應建立起全口徑的地方債預算管理制度。地方政府債務是一種特殊的財政收入形式，從資金運行的角度看，政府取得債務資金和獲取債務資金投資回報時，債務以財政收入的形式存在，而政府在使用債務資金和償還債務時，債務以財政支出的形態(tài)存在。政府債務經歷了“籌集(收入)—使用(支出)—回收(收入)—償還(支出)”的過程，這些環(huán)節(jié)體現(xiàn)了財政的兩次“收入”和“支出”。當前就債務收支怎樣納入預算有兩種選擇，其一，將第一次“收入”和最后一次“支出”納入預算，分別反映政府計劃舉借的債務收入和計劃償還的債務支出;其二，將地方政府的舉債、用債、還債都應全面納入預算，全面反映政府計劃舉借的債務收入使用、償債資金的來源及償債支出情況。〔16〕不論全口徑預算，還是我國當前現(xiàn)實要求，將全部地方政府債務納入預算，是客觀要求，因此，應選擇第二種方案，將地方“借債—用債—還債”全面納入預算，即包括地方債收入預算、償債資金來源預算、地方債支出預算和地方償債支出預算。

(三)地方債預算的模式選擇

地方債預算的模式實質上就是地方債應該以何種方式在預算中表現(xiàn)，換言之，預算以何種形式規(guī)范地方債。當前地方債進入預算模式選擇一般有三種:〔17〕其一，即在現(xiàn)行的公共財政預算體系內設置相應的債務收支科目，債務收支作為公共財政預算的組成部分。其二，在現(xiàn)行的公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等法定預算體系之下，再將各個預算安排的與地方政府債務有關的收支，統(tǒng)籌編制成地方政府債務預算。其三，在現(xiàn)行的預算體系之中，新設債務預算，將地方政府的各項債務收入和支出從公共財政預算中抽出，全面納入債務預算反映核算。

公共預算模式與附屬預算模式都具有實施的便捷性，以往地方也存在地方債附屬預算的實踐，有經驗可循。《意見》根據地方債務的性質，將地方政府債務分門別類納入預算管理，即地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，這也是對地方債附屬預算的認可。但是在附屬預算模式下，債務預算是現(xiàn)行法定預算體系的附屬預算，規(guī)范程度自然要相對差一些，人大對債務預算的審批監(jiān)管力度也要低于正式的法定預算。〔18〕另外，地方債預算既然附屬于現(xiàn)有預算，那么，現(xiàn)有預算能夠完全覆蓋地方債收支，也是實行附屬模式的前提，否則就會容易出現(xiàn)地方債預算外收支。而地方債復式預算不僅能夠顧及地方債的特質，而且也可以保證地方債預算的完整性和規(guī)范性，比較好地實現(xiàn)了“債務”與“預算”的統(tǒng)一。但地方債能否作為區(qū)別于一般公共預算但與社保基金預算、政府性基金預算、國有資本經營預算具有同質性的預算，值得商榷，另外，地方債預算能否完全脫離現(xiàn)有預算，獨立成為一本債務預算，也有疑問。

既然，在復式預算模式和附屬預算模式兩種可選方案中各有優(yōu)劣，那為何不規(guī)避二者的缺點，即對地方債收支進行類型化區(qū)分，對于不同的地方債收支內容，適用不同的模式。具體來講，地方債預算包括地方債收入預算、償債資金來源預算、地方債支出預算和地方償債預算，地方債作為有償?shù)呢斦杖耄涮厥庵幵谟诮洑v了兩次“收支”，第一次收支，即地方債收入和地方債支出與一般財政收入無異，有所不同的是“償債資金來源收入”和“償債支出”，即具有特定的來源和用途，這與政府性基金預算等特別公共預算具有邏輯上的一致。因此，地方債可以根據其內容的不同，將地方債收入和地方債支出納入現(xiàn)有預算體系，對于償債資金來源收入、償債支出適用復式預算模式，將其納入政府性基金預算，或者建立償債資金來源收入、償債支出為內容的債務預算。

四、地方債預算的規(guī)范控制:以地方債收支行為為重心

地方債預算規(guī)范控制的實質就是在抽象的地方債規(guī)范下，以“預算”形式約束地方債，賦予地方債收支計劃以“預算”的法律性，通過具體地方債預算案的編制、審批和執(zhí)行規(guī)范控制地方政府債務的發(fā)行、使用、償還之收支行為。

(一)地方債預算草案的全面編制

地方債預算的編制即為財政上債務的意思形成和決定過程，首先表現(xiàn)為其計劃性。政府預算就其內容而言，乃是一個會計年度內政府之收入與支出的預測、算定，換言之，乃是政府一年期財政計劃之系統(tǒng)性的計數(shù)表示，此謂之實質意義的預算。〔19〕地方債的收支計劃作為財政行為的基準和運用方針，據此可得知政府財政的內容及方向，地方債的收支計劃也構成實質意義上的地方債預算內容。收支計劃是地方債預算的第一層次，沒有法律性的地方債收支計劃與私人計劃無異，法律上的地方債預算更強調其規(guī)范性與權利性，并通過議會議決而成立，授權并課政府以執(zhí)行的義務制度，這也是得以使用預算的形式控制和規(guī)范行政機關發(fā)債、用債和還債的前提。因此，地方債預算應同時具有法律性和計劃性，使通過編制地方債預算，預測和控制地方政府債務成為可能。

我國《預算法》第35條規(guī)定，將地方債收支列入本級預算調整方案。將地方政府債務納入預算調整可能顧及兩個方面考慮，其一，時間的問題，即地方發(fā)債需要取得國務院的同意，并由國務院下達限額，而國務院對地方的舉債限額需要報請全國人大審批，一般情況下，地方人大會議在全國人大會議召開之前，在全國人大尚未審批國務院報請的舉債限額時，地方難以編制債務預算案，基于條件限制，列入后期的預算調整案;其二，地方債謹慎放開的問題，預算調整是例外情況下發(fā)生的，地方債列入預算調整，顯示地方政府原則上不得舉債，只有在例外情況下，方可舉債。對于時間的問題，可以在前一年度下達地方舉債限額，或者先由地方按一定比例編制地方債預算案，然后報中央審批。而對于地方政府審慎發(fā)債并不能通過將地方債列入預算調整案予以解決，而且地方債進入預算案也是預算完整的要求。因此，將地方債預算列入預算案予以編制，更為妥當。

(二)地方債預算議案的雙重審批

地方債預算議案的審批，主要包括橫向和縱向的審批，即為同級人大對行政機關報批的預算進行審批和中央機關對地方政府債務的控制。

橫向上，地方債預算需要經過本級人大的審批，此乃因為舉債是地方政府的籌資活動，債務管理應置于人民的監(jiān)督之下，這也是財政民主的具體表現(xiàn)，即人民通過代議機關對行政機關發(fā)債行為進行具體授權，也就是說，地方債預算應該經過人大同意和批準。同時，地方取得債務收入需要遵循“稅收國家”的理念，即征稅必須獲得人民的同意，而當前最能體現(xiàn)民意的穩(wěn)定形式莫過于“法律”，因此，地方取得債務收入需要有法律作為依據。地方政府進行債務支出需要遵循“預算國家”的理念，即進行債務支出或者償還債務時，必須有預算，否則不能支出。概言之，法律可視為地方債的抽象授權，預算可視為地方債的具體授權，地方政府進行債務收支時，需要同時取得法律的抽象授權和預算的具體授權。

縱向上，地方作為一級政府，其應該擁有財政自主權，理所當然也有通過舉債獲得地方財源的權力，但我國又是單一制的國家，地方也并非自治團體，地方的發(fā)債權仍需要得到中央的批準。如何通過地方債預算的縱向審批實現(xiàn)中央對地方債的控制?新《預算法》的事前限額方式無疑是一種選擇，但是其會導致地方債預算難以納入到預算案的范圍。地方政府的舉債額度應與地方政府收入和支出呈正相關，前者關乎其未來的償債的能力，后者決定了其舉債需求的規(guī)模，那么不妨由中央政府事前設定地方政府債務未償還余額的總數(shù)占年度(或近五年)財政收入比(存量)與地方政府舉債額占年度財政支出比(流量)，如此，不僅尚未侵犯地方財政自主權，還保障了中央對地方發(fā)債規(guī)模的控制，同時，亦可以保證地方債預算編入預算案中。

(三)地方債預算法案的嚴格執(zhí)行

通過地方人大審批的地方債收支計劃即成為地方債預算法案，地方債預算法案不僅是立法機關對行政機關舉債權的具體授予和用債權的具體同意，還是行政機關進行發(fā)債、用債和還債的法律依據。根據地方債預算的內容，其可分為地方債收入預算、地方債支出預算、償債資金來源預算和地方債還債預算，地方債收入預算和償債資金來源預算可作為“收入類預算”，地方債支出預算和地方債還債預算即屬于“支出類預算”。

一方面，財政收入可分為強制性收入和自由性收入，〔20〕以稅收為代表的強制性收入受嚴格的稅收法定主義約束，也就是說，獲得稅收收入必須以法律為依據，而收入預算不能單獨作為其收入的依據，但對于自由性收入，雖沒有“法定主義”的強制要求，但財政收入法定同樣要求其需要有法律依據，即以法律作為其獲得收入的規(guī)范依據，這可成一種抽象授權。預算是根據抽象授權的法律生成的一種具體授權，“收入類”地方債預算和“支出類”地方債預算，具有類似的法律性質，是抽象法律下的具體授權，這種授權產生于人大審批通過地方債預算議案成為法定預算之時。一般來講，具體授權和抽象授權在本質上是一致的，即立法機關授權行政機關可以依據地方債收入預算法案和償債資金來源預算法案籌集地方債收入和償債資金來源收入，同時根據地方債務支出預算和償債預算使用債務收入和進行還債。

另一方面，“收入類”地方債預算和“支出類”地方債預算雖同作為自由性收支預算，但其預算規(guī)范的重點仍然是地方債支出預算法案，地方債收入預算法案的效力還是較為薄弱，其效力主要來自抽象的法律授權。而地方債支出預算作為完全意義上的授權性規(guī)范，其是政府債務支出合法性根據的最重要因素，并以人大所審批的特定事項和舉債金額，作為政府可以進行債務支出事項的最高限額，以償債支出預算法案作為地方政府償還債務的具體依據，即地方債的抽象法律規(guī)范控制地方政府舉債，具體地方債預算法案控制地方政府用債和還債。〔21〕地方債預算法案作為政府舉債的具體依據，應嚴格控制地方政府進行地方債預算法案的調整，如需調整必須依照法律程序，并承擔提供合理解釋說明的義務。另外，雖然地方債預算法案并不能產生公民請求政府具體為預算所定的支出或者債務負擔行為，但對于政府違反地方債預算法案的行為，除了合理解釋說明之外，應當限期改正，如果侵犯到納稅人整體利益，納稅人得以公眾利益為訴因請求公益訴訟的保護，〔22〕即對于違反地方債預算法案的行為，應承擔漸進的法律責任。

五、結 論

地方債的預算規(guī)范，并非不讓各級政府舉債，而是要讓地方政府舉債有方，也就是各級政府必須通過預算形式舉債，以預算的計劃性和法律性約束地方發(fā)債、用債和還債行為。對于新《預算法》關于地方債的預算約束條款應還做以下修改和增加:于《預算法》第三章，增加規(guī)定債務預算的收支范圍，包括償債資金來源收入和償債支出;并在一般公共財政收支和政府性基金收支明確包括債務收入和債務支出;修改《預算法》35條，地方經常性預算按照量入為出，收支平衡原則編制，除資本性支出，不列赤字;經國務院批準的地方政府的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院的限額和限比內，通過發(fā)行債券舉借債務的方式籌措;將地方債預算列入預算案，報請本級人民代表大會批準。地方債預算批準后，各部門和單位要嚴格執(zhí)行，如需新增舉借政府債務的，應當列入預算調整案。《預算法》第66條，各級政府一般公共預算年度執(zhí)行中有超收收入的，根據一定比例，建立償債基金，并納入政府性基金預算的收支范圍。當然，地方債預算的規(guī)范，不僅僅需要地方債預算條款的完善，也需要依賴《預算法》的整體進步，例如，地方債預算執(zhí)行和監(jiān)督的有效都與《預算法》對預算法律性質和法律效力的明確有關。另外，在我國地方政府存在發(fā)債沖動以及發(fā)債的法律責任體系尚未建立的情況下，地方債預算監(jiān)督顯得更為重要。通過地方債預算的公開以及對地方債預算全過程的監(jiān)督可以抑制地方政府無節(jié)制的發(fā)債行為，使“預算”成為拴住地方政府發(fā)債的韁繩。

注釋:

〔1〕熊偉:《地方債與國家治理:基于法治財政的分析徑路》，《法學評論》2014年第2期。

〔2〕劉守剛:《將〈預算法〉修改成真正的法律》，《上海財經大學學報》2008年第3期。

〔3〕地方發(fā)債的依據可以根據具體的預算授權和抽象的法律授權，地方債預算授權只是其中一種或一個環(huán)節(jié)，即地方債預算法案本質上實屬地方政府的債務收支計劃，只是通過人大審議之后，賦予其特定的法律效力，可以將其視為政府進行舉債的具體授權規(guī)范。

〔4〕〔5〕葉姍:《前置性問題和核心規(guī)則體系研究——基于“中改”〈中華人民共和國預算法〉的思路》，《法商研究》2010年第4期。

〔6〕朱大旗:《我給預算法打80分》，《東方早報》2014年9月3日。

〔7〕王紅健:《地方公債、財政分權與憲政的實現(xiàn)》，《河南社會科學》2009年第2期。

〔8〕馮果、李安安:《中央代發(fā)地方債券的經濟法分析——兼論政府間財政關系的法治化進路》，《廣東社會科學》2011年第4期。

〔9〕參見《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)中明確中央對地方政府債務實行不救助原則，《山東省人民政府關于貫徹國發(fā)〔2014〕43號文件加強政府性債務管理的實施意見》也明確對市縣級政府債務實施“不救助”原則。

〔10〕周飛舟:《分稅制十年:制度及其影響》，《中國社會科學》2006年第6期。

〔11〕參見《浙江省地方政府性債務管理實施暫行辦法》(浙政辦法〔2006〕6號);《江蘇省政府性債務管理暫行辦法》;《青島市政府債務管理暫行辦法》(青政發(fā)〔2009〕26號);《廣州市政府性債務管理辦法》(穗府辦〔2011〕25號)。

〔12〕〔17〕〔18〕馬海濤、崔運政:《地方政府債務納入預算管理研究》，《當代財經》2014年第6期。

〔13〕葉姍:《法律促進預算平衡之基本原理研究》，《現(xiàn)代法學》2010年第5期。

〔14〕馬駿等:《公共預算:比較研究》，中央編譯出版社，2011年，第13頁。

〔15〕Michael Schaeffer and Serdar Yilmaz.Strengthening Local Government Budgeting and Accountability.The Policy Research Working Paper Series(2008).

〔16〕樊麗明、黃春蕾、李齊云:《中國地方政府債務管理研究》，經濟科學出版社，2006年，第214-215頁。

〔19〕〔20〕蔡茂寅:《預算法之原理》，元照出版有限公司，2008年，第5、76-79頁。

〔21〕Katharine G.Young.What Can We Learn From Other Nations’Experiences?American Exceptionalism And Government Shutdowns:A Comparative Constitutional Reflection On The 2013 Lapse In Appropriations.Boston University Law Review(2014).

〔22〕王強:《論預算的法律效力》，《經濟法律評論》2006年第7卷。