試論我國高校權力“制度籠子”的構建

蔣興禮

試論我國高校權力“制度籠子”的構建

蔣興禮

高校權力“制度籠子”的構建是在全國反腐的大環(huán)境下進行的，具有必要性和緊迫性。把高校權力關進制度的籠子，實質是對高校權力實施有效制約與監(jiān)督。為此，我們必須打牢制度教育基礎，構建不能腐的防范機制；抓住權力制約監(jiān)督關鍵，構建不易腐的保障機制；強化案件查處力度，構建不敢腐的懲戒機制；以最終達到不想腐的理想境界。

高校權力；反腐倡廉；權力制約與監(jiān)督；制度籠子

習近平同志在中央紀委第二次全體會議上講話時指出，要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制[1]。這給全國各行各業(yè)的反腐防腐指明了方向。高校作為社會的重要組成部分，如何將其權力關進“制度籠子”，如何將制度籠子編織得更為周密嚴實，使高校這一神圣殿堂能夠廉潔清正，在實現(xiàn)強國夢中發(fā)揮強大作用，是本文試圖加以探討的。

一、高校權力“制度籠子”及其構建環(huán)境

何謂制度？制度就是在憲法統(tǒng)領下要求社會成員共同遵守的法律、法規(guī)、條例、章程，以及約定俗成的社會道德規(guī)范所構成的行為準則體系。一個好的制度，既要保持相對穩(wěn)定性，又需根據(jù)新情況及時加以修改完善。

當前，我國高校權力“制度籠子”的編織，離不開社會大環(huán)境，那就是全國都處于反腐的高壓態(tài)勢下。我國市場化改革的不斷深入是一個不可忽視的大環(huán)境。市場化改革的成果對高校產(chǎn)生利弊作用，有利的是，高校培養(yǎng)人才要針對市場的短期與長期需要，減少人才培養(yǎng)的盲目性；不利的是，市場化的擴大也為高校基本建設、物資采購、自主招生等行為提供了官商勾結、行賄受賄的可能，更有甚者，搞所謂的市場原則，買賣學位證書[2]（P303）。另一個不可忽視的環(huán)境因素，就是網(wǎng)絡反腐成為全新的利器，對高校掌權者構成巨大壓力。同時，網(wǎng)絡的大眾化、開放性等特征，有利于良性互動的社會民主環(huán)境的形成，對執(zhí)政行為產(chǎn)生了無處不在的監(jiān)督和約束。

高校權力“制度籠子”是一個體系，可從大、中、小三個層面來構建，不同的層面有不同的定位、功能及其作用。大籠子是統(tǒng)領中、小籠子的，即中、小籠子不能背離大籠子的要求。大籠子是一個國家根本性、全局性的制度，包括反腐倡廉涉及的基本政治制度、經(jīng)濟制度、文化制度、社會制度等。高校權力作為小籠子，跟全國的大籠子與省市部委的中籠子密切相關。美國伯頓·克拉克教授認為，高等教育的發(fā)展，存在著國家、社會（市場）和高校三大體系，而高等教育的運作是通過三者的協(xié)調互動而達成的。在不同的國家、不同的時期，政府、社會和高校三者之間互動的方式不同。克拉克教授還建構了國家、社會和高校的權力三角協(xié)調模式圖。權力協(xié)調三角形較好地反映出不同國家高等教育系統(tǒng)的權力分配及治理結構，對構建宏觀層面的權力制衡機制具有較好的參考價值[3]（P159）。

中籠子，即建立起不僅包括“教育行政部門－高校”，也包括“省（市）、部委廳局－高校”的權力制衡機制。我國現(xiàn)今存在的主要問題是，行政部門對高校放權不夠，對高校微觀活動干預過多，該管的卻沒有管起來，沒有較好地監(jiān)督高校的權力運行，沒有形成行之有效的防止產(chǎn)生高校權力腐敗的規(guī)章制度。有學者提出，政府要借鑒國外財政撥款的做法，加強財政投入的立法建設和執(zhí)法建設，克服財政資金投入不透明的現(xiàn)象，實行公式撥款法、合同撥款法和績效撥款法相結合的財政撥款模式，以及通過中介組織對高校財政撥款等辦法，有效地防止財務腐敗[4]（P201）。

高校反腐倡廉小籠子的構建不能擺脫大、中籠子的約束，它的完善編織同時可以起到充實大籠子的作用。為此，我們必須充分認識到構建高校制度籠子的必要性與緊迫性。

二、構建我國高校制度籠子的必要性與緊迫性

構建我國高校權力制約與監(jiān)督的制度籠子的必要性，由以下因素決定：一是高校是國家各類人才最重要的培養(yǎng)基地。當今世界各國的政府官員、各類經(jīng)營管理人才、科學研究與技術創(chuàng)新人才，幾乎都離不開高校培養(yǎng)這個重要環(huán)節(jié)。二是高校的組織系統(tǒng)相對復雜。高校的管理人員處于社會的高端，其有形無形的實力難以估量。一所大學，特別是名牌大學，它所擁有的各類資源與實力，甚至超過千軍萬馬。三是新常態(tài)下高校新發(fā)展的客觀要求。新常態(tài)下的大學不能再靠盲目擴大規(guī)模，以增加學生人數(shù)、學科專業(yè)，擴大校舍規(guī)模，上本碩博層次來粗放式發(fā)展，而必須提高質量，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，辦出高校特色，這種新常態(tài)必然要求高校有廉潔奉公的高水平管理者。

構建高校權力制度籠子不僅十分必要，也十分緊迫。一是高校多年大發(fā)展后所形成的一些領域缺乏制度監(jiān)管的局面，如一些高校的新校區(qū)建起來了，校級領導、中層領導卻倒了不少。二是十八大以前，在全國腐敗蔓延形勢的影響下，高校的腐敗現(xiàn)象也呈越來越嚴重的態(tài)勢。一個不容忽視的現(xiàn)象是，社會腐敗的“典型示范”，對高校腐敗有引發(fā)與推動作用，高校一些當權者認為，高校同社會上的權力部門相比，權輕財微，不足為道，社會上的大“老虎”眾多而無杖擊，高校的大“貓”又能算什么。這也是高校一直以來反腐收效不大的重要原因。

據(jù)人民網(wǎng)公布，截至2014年11月，當年已有30名高校廳級領導干部被查處。中央紀律檢查委員會駐教育部紀檢組主要領導指出，社會對高校的要求更高，標尺更嚴，最不能容忍象牙塔和科學殿堂中的違法亂紀、貪污腐敗行為。熊丙奇教授認為，要制約高校的教育腐敗和學術腐敗，不能指望行政領導自覺“把關”，而必須建立現(xiàn)代學校制度，有效制約學校行政的權力[5]。

三、我國高校內(nèi)部權力“制度籠子”的構建途徑

這里所研究的高校為全日制普通高校、民辦高校，重點談對黨政領導干部的制度約束問題。把高校權力關進制度的籠子，需要構建三層鐵欄，實行多重制約與監(jiān)督。

第一，打牢制度教育基礎，構筑不能腐的防范機制。我國高校教師干部的制度觀念需要加強，存在“三不”現(xiàn)象。一是不懂制度。一些非政治類的教師干部重專業(yè)學習、輕制度學習，對于出臺的反腐倡廉規(guī)章制度，往往不聞不問，致使對制度不了解或模糊不清，產(chǎn)生不懂制度的現(xiàn)象。二是不守制度。一些高校領導干部在基建、物資采購、招生、選人用人等領域頻頻出現(xiàn)違紀現(xiàn)象而被查處，絕大部分是不遵守黨紀國法，明知故犯。三是不用制度。一些嚴重違紀違法的案例，其中一大原因是“不用制度”造成的。一些政策性反腐倡廉文件規(guī)定常以“難具體操作”為借口而成為擺設。“三不”現(xiàn)象的結果是，規(guī)章制度不少，但違反制度的人也不少。據(jù)統(tǒng)計，2008～2011年，廣西共查處高校腐敗案件25起，處分36人[6]。高校違紀案件的發(fā)生，一方面說明領導干部理想信念不堅定，經(jīng)受不住物欲誘惑，另一方面也說明高校廉政制度教育實效性不強。只有通過強化廉政制度教育，切實提高高校領導干部對制度的認同感和對執(zhí)行制度的自覺性，才能真正發(fā)揮廉政制度的效果，將反腐倡廉建設落到實處。

如何增強制度教育的有效性？一是抓學習。利用教師干部業(yè)務（政治）學習、黨員組織生活會、教師崗前培訓、領導干部培訓、年終述職述廉等形式進行制度教育，制定廉政制度學習的激勵機制，充分調動領導干部學習制度的積極性，通過生動多樣的學習方式，增強制度教育的有效性。二是抓教育。采取正面教育與反面教育相結合、先進教育與警示教育相結合、普遍教育與專題教育相結合、傳統(tǒng)媒體教育與新媒體教育相結合的多形式教育方法，緊密聯(lián)系實際，加強教育的針對性。要把制度教育納入高校領導干部培養(yǎng)、選拔、任用的全過程，作為干部年度教育培訓和廉政黨課的重要內(nèi)容。通過教育增強高校干部對制度嚴肅性和權威性的認同和敬畏。三是抓研究。充分利用高校領導干部學歷文憑高，大多有學術研究興趣的特點，在高校開展反腐倡廉專題課題研究活動。在省部級、地廳級、校院級課題中，設置反腐倡廉制度建設專項課題，組織各級領導干部申報，把制度教育與學術研究結合起來，既滿足高校教師干部獲得課題的愿望，又增強了制度教育的實效性，還將制度教育引向深入。通過形式多樣、生動深入的學習教育研究活動，增強高校領導干部學制度、用制度、守制度的自覺性，夯實制度建設的思想基礎。

第二，抓住權力制約監(jiān)督關鍵，構筑不易腐的保障機制。現(xiàn)今我國高校內(nèi)部有四種基本權力，即政治權力、行政權力、學術權力和民主權力。一個和諧的高校權力體系需要四種權力協(xié)調治理，任何一種權力過大或過小，都達不到相互制約的協(xié)同作用，會產(chǎn)生權力失衡而傾斜。當前，高校的政治權力和行政權力處于強勢，而學術權力和民主權力處于弱勢。明晰學術權力，擴大民主權力，是當前高校制度建設和政策設計的瓶頸，任務艱巨。

首先，應明確政治權力與行政權力邊界。2014年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，對黨委領導的工作內(nèi)容和途徑作了規(guī)定，概括了黨委工作的十項任務，并對校長負責的內(nèi)容進行歸納和界定，應認真貫徹落實好[7]。要堅持和完善黨委領導下的校長負責制，科學合理分權。黨委對學校各項重大問題有決定權，黨組織的權力主要是政治權力，校長及行政班子具體實施黨委的決策并主持日常行政工作，對教學、科研、行政事務有管理權，黨政領導要明確各自職責，以此厘清黨政職權界限。同時，要合理配置正職與副職的權力，高校黨政“一把手”不直接分管干部人事、財務、工程建設項目、物資采購、行政審批等工作。“一把手”主要對全面工作負總責，監(jiān)督班子成員，支持和指導班子成員在職責范圍內(nèi)獨立負責地開展工作，從而健全“副職分管、正職監(jiān)管、集體領導、民主決策”的權力運行機制。

其次，推進行政權力和學術權力制衡。我國高校以行政權力代替學術權力的現(xiàn)象仍然十分嚴重，表現(xiàn)在學術委員會的主任、副主任由學校黨政領導擔任。因此，我們要將學術權力從行政權力中剝離出來，對行政權力進行制衡與補充，擴大學術權力，充分體現(xiàn)教授治教。第一，對學術委員會的成員進行規(guī)定。國內(nèi)某著名大學明確規(guī)定：學術委員會委員由學校教學和科研崗位上在編教師中的代表組成，在任的校級黨政領導成員不參加校學術委員會，但在需要時可由校學術委員會邀請他們列席會議；學院（系、所）和附屬醫(yī)院的院長、主任、所長可以擔任學術委員，但不能擔任主任。第二，明確學術委員會職權。目前的學術委員會僅僅是審議機構，而非學術權力機構，應在學術組織、學術資源配置等方面賦予其職權，如學科及專業(yè)調整、科研經(jīng)費分配由學術委員會負責。第三，在大學章程中，明確校長行政權、學術委員會治教權、議事規(guī)則等。第四，學校領導特別是主要領導不做學科帶頭人、不申報重大課題和科研項目、不申報教學科研獎，以防止行政權力帶來的學術腐敗，不與普通教師爭利益。

最后，健全權力全社會監(jiān)督體系。權力失去監(jiān)督，就會導致異化和腐敗。其一，推進權力運行陽光化。權力公開，不僅是在學校內(nèi)部公開，也要向社會公開，接受學校師生和社會公眾的監(jiān)督。要大力推進黨務公開、校務公開，完善權力公開機制，加大權力運行的透明度與公信力。其二，加強黨內(nèi)外監(jiān)督。落實黨內(nèi)監(jiān)督條例，重點加強對領導干部特別是黨政一把手的監(jiān)督，進一步健全質詢、問責、審計、引咎辭職、罷免等制度，防止權力失控、決策失誤、行為失范；健全和完善民主黨派監(jiān)督機制，聘請民主黨派人士為黨外監(jiān)督員，對黨內(nèi)工作進行監(jiān)督，定期聽取民主黨派和無黨派人士對各級領導干部的意見，通報反腐倡廉工作情況。其三，加強和改進輿論監(jiān)督。在運用好傳統(tǒng)媒體的前提下，積極推進網(wǎng)絡反腐，加強網(wǎng)絡反腐立法工作，對網(wǎng)絡反腐堅持“三要三不要”（即要疏導不要阻撓、要回應不要回避、要引導不要強行領導）的原則，對實名舉報予以鼓勵、保護和獎勵的政策，讓群眾有序、有效、積極地參與進來，把權力置于全社會的監(jiān)督之下。

第三，強化案件查處手段與力度，構筑不敢腐的懲戒機制。黨的十八大以來，黨中央重拳反腐，對腐敗行為形成高壓之勢，贏得了全國人民的一致贊揚。在《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》中，黨中央把堅決遏制腐敗蔓延勢頭作為重要任務，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，嚴肅查處黨員干部違紀違法案件。據(jù)中紀委監(jiān)察部公布的信息，2014年，全國共查處違反中央八項規(guī)定精神問題53085起，處理71748人，其中給予黨紀政紀處分的有23646人。所查處的案件中，高校違紀違法也占有一定的比例[8]。

要高度重視腐敗案件的查處懲戒機制。從經(jīng)濟學角度看，腐敗收益和違法成本之間的比率關系是行為主體作出腐敗行為決策的重要依據(jù)，當腐敗收益大大超過其違法成本時，腐敗者就會冒險選擇腐敗；當腐敗收益等于或小于違法成本時，行為主體就會放棄腐敗。因此，要讓官員不敢腐，就要始終保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，對于已發(fā)現(xiàn)的腐敗案件，要增強懲治力度，加大違法成本，減少腐敗收益，使腐敗分子得不償失。同時，還要提高案件查處率，堅持“有腐必反、有貪必肅”，斷絕腐敗官員的僥幸心理，充分發(fā)揮嚴查腐敗案件的巨大震懾功能。

四、構建高校權力制度籠子的最高境界

構建高校權力制度籠子的最高境界是不想腐。“無為而治”是中國道家文化關于國家治理的核心思想，包含三層含義：一是遵循事物的客觀規(guī)律而為；二是能放得下，有所為又有所不為；三是指快樂的學習研究。無為，不是不做，而是要按照事物的本性去做，不是胡做。無為而治的實質是大有為而小無為，貌似無為而實則有為，眼下無為而長久有為。要實現(xiàn)高校人人“不想腐”的無為境界，需要登上這三個臺階，一步步提升。

籠子約束條件下行為具有被迫性。貫徹落實好十八大提出的新時期依法治國的十六字方針——“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，制度面前人人平等，沒有例外，建章立制，把權力強行關進制度的籠子里，注重籠子約束條件下自覺性的養(yǎng)成。通過“快樂的學習與研究”以及權力關進制度籠子后的成功體驗，充分認清籠子約束所產(chǎn)生的積極效用，變他律為自律，使遵守各項制度成為一種自覺的行為。自覺性的養(yǎng)成，需要一個良好的社會風氣。要提高教師隊伍的待遇，打好廉潔的物質基礎。清廉教育要從娃娃抓起，在幼兒園、中小學校園開展適合不同年齡階段學生的廉潔教育，培養(yǎng)良好的品德與修養(yǎng)。要對幼兒園、中小學教師、開展廉潔自律教育，對學生形成率先垂范的作用。要對大學生進行廉潔教育，讓廉政教育進課堂，入頭腦。

最終使有形成無形，使高校成社會廉潔楷模。當他律變成自律，制度也就不再成為一種“籠子”，進而銳變?yōu)橐环N道德文化，提升到無為境界，以清正廉潔為榮，使大學真正成為社會清廉的楷模，成為國人向往的圣地，使社會感到，進入大學就是一種脫胎換骨的洗禮，如此，大學才能成為全面影響和推動整個社會建設的強大推動力。

“不想腐”這一最高境界的形成，還需要走很長的路，需要下很大的力氣，但我們應堅信最高境界是能實現(xiàn)的，這也正是“四信”的重要內(nèi)涵。讓我們朝這個目標挺進吧！

[1]習近平.加強制約和監(jiān)督把權力關進制度的籠子里[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2013/01-22/ 4510-296.shtm l，2013-01-22.

[2]楊紹華.把權力關進制度的籠子里[M].北京：中國方正出版社，2013.

[3]伯頓·R·克拉克.高等教育系統(tǒng)：學術組織的跨國研究[M].王承緒，等，譯.杭州：杭州大學出版社，1994.

[4]蔣興禮.和諧大學關系論[M].南寧：廣西人民出版社，2014.

[5]統(tǒng)計顯示今年以來至少30名高校領導干部被查處[EB/OL].http://edu.people.com.cn/n/2014/1219/c1053-26239601.htm l，2014-12-19.

[6]石生龍.在全區(qū)高等學校反腐倡廉工作座談會上的講話[EB/OL].http://www.gxjjw.gov.cn/article/2011/0602/article_44355.htm l，2011-06-02.

[7]中共中央辦公廳印發(fā)《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》[EB/OL].http://new s. xinhuanet.com/2014-10/15/c_1112840901.htm，2014-10-15.

[8]2014年全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題53085起[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/07/ c_127366925.htm，2015-01-07.

[責任編輯：邵卿]

蔣興禮，中共廣西民族大學文學院黨委書記，副研究員，碩士生導師，廣西南寧530006

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1004-4434(2015)03-0173-04

廣西教育科學“十二五”規(guī)劃2014年度反腐倡廉建設理論研究專項課題（2014ZJ044）