依法行政視閾下推進社會組織良性發展及對策

2015-02-25 11:38:33于健慧,楊偉偉

學術交流 2015年11期

于健慧1，楊偉偉2

(1.黑龍江省行政學院學術交流部，哈爾濱 150080；2.中共重慶市委黨校研究生部，重慶 400041)

[摘要]黨的十八屆四中全會提出，各級政府應深入推進依法行政，加快法治政府建設。然而在社會組織發展過程中，政府依法行政卻存在諸多問題，即批準社團成立，行政決策簡單粗放；理順管理體制，采取強制性行政命令；變更業務主管單位，授權依據不明；年度檢查、行政處罰有失公允公正等。探究其根源，在于政府傳統管控型的管理方式與獨立的社團意識相矛盾，具體體現在：嚴格管控而非服務管理，行政手段而非依法行政，獨立自主而非行政依附。對此，唯有政府轉變傳統的行政手段為主的管理方式為依法行政，才能真正促進社會組織的良性發展。具體舉措是：完善社會組織立法體系，切實推進政府依法行政，改革雙重管理體制。

[關鍵詞]社會組織；依法行政；行政機關

[中圖分類號]D411;D01[文獻標志碼]A

[收稿日期]2015-05-29

[作者簡介]陳曉方(1976-)，男，湖南邵陽人，博士研究生，從事公共政策、公共機構改革研究。

黨的十八大明確提出要加快形成政社分開、權責分明、依法自治的現代社會組織管理體制。圍繞此目標，黨的十八屆二中全會提出要改革社會組織管理體制，黨的十八屆三中全會提出要激發社會組織活力，黨的十八屆四中全會提出加強社會組織立法，三項舉措落地。從這一系列的舉措可以看出，各級政府部門對社會組織發展的高度重視。然而由于受傳統全能型政府和人治思想的影響，我國行政機關在對社會組織管理過程中仍存在著諸多問題，在很大程度上阻礙了社會組織的良性發展。落后的行政管理體制，使較多的社會組織因找不到業務主管單位，而無法獲取合法的登記資格，從而在一定程度上限制了社會組織發展。行政命令主導的行政管理方式，強制性的行政干預，使得社會組織對行政機關產生較強的行政依附，從而無法獨立自主的發展。隨意短視的行政決策，未能充分保障社會組織的參與權，從而損害了諸多社會組織的合法權益。行政執法未公開化和透明化，信息披露未制度化和程序化，從而使社會組織無法獲取全面的信息資源，損害了社會組織的知情權。政府依法行政存在的問題，嚴重地制約了社會組織的良性發展。

一、依法行政與社會組織發展

依法行政思想最早起源于西方。洛克《政府論》一書中指出立法權和執法權相分離，且執法機關必須依據立法機關設立的法律實行權利，執法權受到立法權的制約[1]。孟德斯鳩《論法的精神》一書指出，國家權力分為立法、行政、司法三部分，且應由三種機關掌握和相互制約[2]。這些思想觀點均為依法行政概念的提出奠定了基礎。在過去的幾百年里，西方各國紛紛推行依法行政，但各國的提法各不相同。英國稱之為“法治”或“依法行政”。美國則將其包含在“法治原則”之內，日本稱之為“法治行政”，德國稱之為“依法行政”[3]。在我國依法行政概念產生于20世紀80年代末，1987年由國務院法制局提出。隨著黨的十五大依法治國基本方略的推進，依法行政更加普遍化。2004年，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施。2008年，黨的十七大明確提出要“全面落實依法治國方略”，并提出要“推進依法行政”。2012年，黨的十八大提出要“全面推進依法治國”，并且提出要“推進依法行政”。2014年，黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，建設社會主義法治體系的總目標，提出要推進依法行政，建設法治政府。

德國學者認為依法行政的重點包括：法律的規范創造力原則、法律優越原則和法律保留原則[4]。英國法學家A.V.戴西認為，正規法律的絕對優勢地位及排除政府專斷權力的地位、法律一律平等、憲法的一般原則[5]。美國學者認為法治原則包括：承認法律的最高權威，要求政府依照法律行使權力；正當的法律程序；法律規定的權利和程序必須執行[6]。總體來說，西方依法行政強調人民意志在法律層面的至高無上，政府的權力和行為必須受到法律的控制，以及防止政府的專斷對人民權益的侵害。國內學者關于依法行政內涵的論述也極為豐富。羅豪才主張行政合法性原則、合理性和應急性原則；馬懷德主張依法行政原則、信賴保護原則和比例原則等；應松年主張職權法定、法律保留、法律優先、依據法律、職責與職權同一原則[7]。總體說來，在我國依法行政是指各級行政機關依據憲法和法律，在法律規定的職權范圍，依法管理各項國家事務的活動。作為國家事務的重要組成部分,社會組織的興起與發展已然離不開法治政府的依法管理與支持。

社會組織是隨著“全球社團”運動的興起逐漸進入各國研究者的視野并且得到了快速地發展。社會組織亦稱“非營利組織(NPO)”“非政府(NGO)”“第三部門(the third-sector)”“民間組織”，等等。國內外學者對社會組織的界定主要基于以下幾種角度：一是基于剩余定義原則來界定，認為社會組織是除了政府和市場之外的一切組織的總和；二是基于社會組織的資金來源的角度；三是基于社會組織的“結構-運作”角度；四是基于社會組織的法律角度；五是基于社會組織的作用和功能的角度。總體說來，社會組織是指不以營利為目的，依法建立的、相對獨立于政府系統，以社會成員的自愿參與為基礎，開展各種志愿性或公益性活動的組織。

國內外學者對社會組織發展狀況的研究集中在以下方面：一是從宏觀層面對社會組織發育整體情況(數量、類型、特征、分布、業務活動等)的描述和解讀；二是從中觀角度分析社會組織能力建設的要素，如內部治理、籌資管理、人力資源管理、財稅制度等對于社會組織數量、質量的影響，以及從政策工具規制的角度定性分析影響社會組織發育的因素；三是從微觀角度分析某個或某類社會組織的發展歷程及其影響因素。筆者通過文獻梳理、研究發現，國內外學者對依法行政的理論研究及社會組織發展影響因素的研究已經相當豐富，而對政府依法行政與社會組織的研究，則主要集中在政社關系之間的探討、政社互動，或者政策對社會組織影響層面，而對依法行政對社會組織發展影響的研究則相對較少。然而，隨著國際治理體系現代化的提出，社會組織作為多元主體之一，其越來越多地參與到社會治理之中。因此，政府在行政執法過程中如何保障社會組織的健康良性的發展，是法治政府依法行政的一個極為重要的課題。

二、對社會組織依法行政中存在的問題——基于案例的分析

2014年4月24日，中國國際經濟法學會(以下可簡稱國經會)因不服民政部對其“未按照規定”參加2011年度社會團體年度檢查而給予警告處罰，將民政部告上法庭。中國國際經濟法學會創建于1984年廬山“國際經濟法講習班”，于2006年正式登記為全國性的學術性社會團體法人，并掛靠于司法部。而2007年因“理順法學社團管理體制”，民政部要求包括國經會在內的一批全國性法學社團更換業務主管單位。因此，據民政部文件的引述，在國務院的授權下，中國法學會成為國經會的業務主管單位。[8]然而，由于中國法學會下已有與國經會業務領域重疊的中國國際經濟法研究會。因涉及兩個協會的重組和整合，作為一個成熟的且運行良好的社會團體，國經會拒絕接受中國法學會成為其業務主管單位，不承認中國法學會具備相應主管單位資質。國經會也曾多次要求司法部和民政部出具國務院相關的授權依據均被拒絕，因此質疑中國法學會受權來源的合法性。然而在2011年社團年檢時，司法部因業務主管單位變動的原因，不再接受其年檢資料對其進行初檢。因此，至2012年5月31日，民政部以未能收到國經會的年檢資料為由，給予其行政警告處罰。而國經會則對此表示不服，并且認為未能及時參加2011年年檢純屬“事出有因”，并非“主觀逃避”或者“不參加”年檢，故此不服處罰起訴民政部。然而，頗為微妙的是，2012年度在沒經過司法部初檢，且國經會仍未轉向中國法學會管理的情況下，出于各方的壓力以及考慮到中國國際經濟法學會在法學界的地位，民政部在無業務主管部門的初審條件下，通過了其2012年的年檢。筆者認為，在此案例中行政機關在對中國國際經濟法學會的管理過程中存在的問題具有一定的代表性，基于此歸納出行政機關在對社會組織的管理過程中存在的問題主要有四個方面。

1.批準社團成立，行政決策簡單粗放

在此案例中，還涉及另外一個利益相關主體——中國國際經濟法研究會(2012年更名為中國國際經濟貿易法學研究會)。中國國際經濟法學研究會于2005年由對外經貿大學牽頭成立，其業務主管單位為中國法學會。顯然，中國國際經濟法學研究會與中國國際經濟法學會在業務上具有一定程度的重疊。然而，民政部在中國國際經濟法學會已經成立的前提下，又批準中國國際經濟法學研究會成立，雖然當時兩社團分屬不同的業務主管部門(中國國際經濟法學會的主管部門是司法部，中國國際經濟法學研究會主管部門是中國法學會)。然而民政部在既有社會團體存在的前提下，只是簡單粗放地批準兩個業務領域相似的社會團體成立，而并沒有采取一定的可行性措施對兩社會團體加以溝通協調。以至于因涉及兩社會團體的重組和合并利益時，中國國際經濟法學會不接受歸屬于中國法學會之下，導致了國際經濟法學會“送檢無門，求檢不成”，從而引發了上述訴訟案件的發生。黨的十八屆四中全會也明確指出要健全依法決策機制，保障公眾參與行政決策，確保決策制度科學化，避免“拍腦袋決策”的頑疾。然而在此案例中民政部在做出批準中國國際經濟法研究會成立的行政決策之初，并沒有保障相關利益主體中國國際經濟法學會的參與權和知情權，從而使此決策未達到最優化和科學化。

2.理順管理體制，采取強制性行政命令

2007年，民政部為“理順法學社團的管理體制”，要求包括中國國際經濟法學會在內的一批全國性的法學社團更換業務主管單位。司法部和中國法學會根據民政部的行政指示，成為不同社會團體的業務主管單位。因為中國法學會主要負責主管法學研究和法學學術交流類的社會團體，所以中國國際經濟法學會被強制分配到中國法學會。然而在此過程中，作為行政相對人的各社會組織并沒有參與其中，也沒有獲得知情權。因此可以看出，在民政部要求變更中國國際經濟法學會等社會組織的業務主管單位時采取強制性的行政指令，并未與相關的社會團體進行充分的溝通交流。在各社會團體不知情的情況下，民政部門以強制性的行政命令要求其變更業務主管單位，沒有切實保障各行政相對人的知情權和參與權。執法不公，公權力濫用，嚴重損害了以國際經濟法學會為代表的各社會團體的合法權益。

3.變更業務主管單位，授權依據不明

在此案例中，中國國際經濟法學會之所以不接受中國法學會作為其業務主管單位，最重要的原因是質疑中國法學會的業務主管單位資格。在我國由于對社會組織實行雙重管理，即社會組織必須接受登記管理機關和業務主管單位的雙重管理，所以各社會組織必須由其業務主管單位負責其日常監管。按照《社會團體登記管理條例》規定：“業務主管單位必須是由國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織”。然而在此案例中，國務院授權中國法學會作為業務主管單位的資格僅是民政部的引述。中國國際經濟法學會請求司法部和民政部公開授權的原始依據，司法部以“內部管理信息”“依法不屬于公開范圍”，同時民政部則以“依法不屬于本行政機關公開”[9]為由拒絕公開。而實際上早在2007年的一次會議上，中國法學會已出示了國務院“授權”依據，該依據是當時的中央政府政法委領導畫了圈的“記錄紙”[9]。而所謂的國務院授權依據顯然是以權代法的行政行為，缺乏法律依據。黨的十八屆四中全會指出政府應全面推進政務公開，要堅持以公開為常態、不公開為例外原則，并且明確指出涉及公民、法人或其他組織權利和義務的規范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布。而兩部委拒絕公開授權依據，嚴重違背了政府依法行政的要求。

4.年度檢查，行政處罰有失公允公正

引發中國國際經濟法學會起訴民政部的導火索，是民政部對中國國際經濟法學會的2011年行政處罰警告。民政部以中國國際經濟法學會未按時參加2011年度社會團體年度檢查為由，對中國國際經濟法學會作警告的行政處罰。然而，中國國際經濟法學會并非主觀有意逃避年檢，而是事出有因，未能及時參加2011年年度檢查。在2012年3月中國國際經濟法學會向司法部提交年檢資料時，司法部向中國國際經濟法學會明確表示不再承擔其2011年的年檢工作。2012年4月25日，中國國際經濟法學會又向司法部呈送書面報告，請求其履行主管單位職責。因司法部未給予其任何回復，中國國際經濟法學會于2012年下半年與民政部溝通，直接向其遞交了年檢材料。但民政部因中國國際經濟法學會未按照規定參加2011年社會團體年度檢查，仍給予其警告處罰。可以看出，在此案例中，中國國際經濟法學會非故意逃避或者回避監督檢查，而是積極求檢不得。在給予中國國際經濟法學會處罰時，民政部沒有遵守依法行政中合理行政的要求，沒有充分考慮造成中國國際經濟法學會沒參加年檢的客觀原因，因此，此行政處罰有失公允公正。

三、落后的管理方式與獨立的社團意識沖突——深層原因

筆者認為，造成上述政社矛盾的根源在于政府傳統的以行政手段為主的管理方式與社團日漸明顯的獨立自主的意識相沖突。具體表現在以下三方面：

1.嚴格管控而非服務管理

在我國由于特定的歷史社會原因，政府對社會組織的發展一直采取嚴格的管控措施。一是體現在社會組織的準入方面。我國社會組織的登記門檻較高，《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》都對社會組織的成立登記條件包括會員人數、機構名稱、住所、經費、人員等做出了嚴格的限定。嚴格的條件導致較多的社會組織因不符合登記條件，無法登記以至于無法正常的開展業務活動。二是對社會組織實行雙重管理體制。雙重管理體制是指社會組織必須接受登記機關(民政部門)和業務主管單位的雙重管理。業務主管單位負責對社會組織進行監管包括社會組織申請成立之前的審查，社會組織日常業務的監管、社會組織年度檢查的預審等。從上述案例可以看出，正是因為業務主管單位的變更導致了中國國際經濟法學會年檢工作無法正常開展，從而受到行政處罰。在具體實踐中，一些社會團體因無法找到掛靠的業務主管單位而無法獲取合法的社會地位，影響其業務活動的開展。因雙重管理制度所帶來的政社之間的矛盾也遠遠不止上述這一案例。其中最為典型的是北京農家女文化發展中心，因業務類型復雜的原因導致一些政府部門不愿成為其業務主管單位。以至于其經過20年的時間直至2013年才在廣東注冊成立[10]。

2.行政手段而非依法行政

在社會組織的發展過程中，由于受傳統的人治思想影響，政府對社會組織的管理采取以行政手段為主的管理方式，再加之社會組織相關立法的滯后和行政機關工作人員的法治觀念淡薄等原因，導致政府依法行政過程中仍存在著一些問題。具體表現在以下方面：一是以行政命令指定社會組織的業務主管單位。在中國國際經濟法學會訴民政部的案例中，2007年民政部因整合法學社團，便于管理的需要，將不同的法學社團以行政命令的方式劃分于中國法學會和司法部之下，而在此過程中并沒有嚴格遵守法定程序履行政府信息公開義務。二是以任命政府官員在社會組織任職的方式對社會組織進行日常監管。政府官員在社會組織任職的現象在現實生活中普遍存在，業務主管單位以此種方式加強對社會組織的管理。在陜西省的某書法協會中有64位領導干部在其中任職，而在山西省同樣也存在此種情況。截至2014年1月從山西省民政廳公布的數據得知在省級登記的920個社會團體中就有192個社會團體由省級和廳級官員擔任法定代表人[11]。然而早在1998年國務院辦公廳已經出臺《關于黨政機關領導干部不得兼任社會團體領導職務的通知》，明確指出縣及縣級以上的在職處級領導干部不得兼任社會團體領導職務(含社會團體分支機構負責人)。因此，可以看出我國對社會組織的管理采取以行政手段為主的管理方式而非依法行政。

3.獨立自主而非行政依附

在中國國際經濟法學會訴民政部案例中，也從另一方面反映出以中國國際經濟法學會為代表的社會團體，其獨立自主的意識開始替代傳統的對政府部門的行政依附意識。隨著我國經濟社會的快速發展，我國社會組織的數量不斷壯大。據民政部公布的數據顯示，截至2014年，民政部門登記注冊的社會組織共有60.6萬個。而在社會組織不斷壯大的同時，社會組織的獨立自主意識也逐漸地增強。尤其是在黨的黨的十八大和黨的十八屆三中全會之后，社會組織這種意識傾向的轉變更為明顯。這種轉變主要體現在：一是在社會組織作為多元治理主體之一，越來越以獨立個體的身份參與到社會治理之中，從而更好地彌補政府失靈和市場失靈。二是社會組織依法維權的現象也不斷發生。一方面是指社會組織作為獨立主體依法維護自身合法權益，即以上述案例中國際經濟法學會為代表的社會組織以法律手段維護自身合法權益不受侵害。另一方面是指社會組織作為獨立的治理主體，運用法律手段對損害公民利益的案件所提起的訴訟。在此方面環保類的社會組織最為典型，尤其是2014年新修訂的環保法出臺之后，環保類社會組織公益訴訟的案件明顯增加。綜上所述，不同于計劃經濟時期，社會組織對政府部門強烈的行政依附，其獨立自主發展的意識明顯提高。然而這種意識傾向的改變與政府落后的管理方式相矛盾，從而導致上述案例的出現。

四、依法行政視閾下促進社會組織良性發展對策

通過上文分析，筆者認為，唯有政府轉變傳統的行政手段為主的管理方式為依法行政，才能真正促進社會組織的良性發展。具體舉措有以下方面：

1.完善社會組織立法體系

目前，在我國社會組織的立法體系存在著諸多問題。因此，導致政府在對社會組織進行管理時，出現無法可依的現象。故應完善社會組織立法體系，從而保障政府依法行政有法可依。黨的十八屆四中全會也明確指出要加強社會組織立法，規范各類社會組織的健康發展。筆者認為，應從以下三方面健全社會組織立法體系：一是要轉變立法理念，確立權利本位的立法理念。在計劃經濟時期，全能型的政府以國家為本位，對社會實施全方位的管控，對社會組織的立法亦是如此。因此，必須轉變傳統的立法指導思想，樹立權力本位的立法理念，樹立服務而非管制思維，從而完善社會組織立法。二是要加快制定社會組織專門法，明確社會組織專門法的原則、目標和內容。筆者認為，社會組織專門法的內容應該重點涵蓋以下方面：首先要明確規定政府的職責權限，政府的職責應主要是引導、培育、規范、監督與保障。其次要厘清社會組織自身在法律定位、能力建設方面的問題。此外要明確界定政社之間的關系，政府與社會組織之間應是合作關系而非行政命令關系。三是完善現有的立法模式。首先，政府部門應及時廢止刪除過時的法律條文，加快刪除不符合我國現有國情的法律條文。如自2000年我國實施的《取締非法民間組織暫行辦法》規定，未在民政部門登記的社會組織即為非法民間組織等不合理的法律條款。其次，應加快修訂不合時宜的法律條款。如《社會團體登記管理條例》對社會組織非競爭性進行了規定，黨的十八屆三中全會決定指出，要探索一業多會。此外，政府部門還應聚焦社會組織立法體系的重點場域，尤其是引入競爭機制后的行業協會的監管場域和黨的十八屆三中全會后可直接登記的四類社會組織的監管場域。因此，只有這樣才能確保政府依法對社會組織進行管理，促進社會組織的健康發展。

2.改革現有雙重管理體制

隨著我國社會組織的迅速發展，社會組織獨立自主的意識不斷增強。因此，計劃經濟時期，落后的雙重管理體制已不再適合新時期社會組織的發展要求。雙重管理體制的弊端對我國社會組織的發展造成了重大影響。社會組織因找不到業務主管單位而無法取得登記資格的現象頻頻發生。俞可平教授認為，在中國至少有300萬未登記的社會組織，近九成民間組織處于“非法狀態”[12]。而未取得登記資格的社會組織則不能獲取一定的政策優惠條件，從而在一定程度上阻礙了社會組織的發展。而西方大部分國家對社會組織的登記管理實行的是許可制度或者注冊制度。如美國社會組織成立之時不需要登記，只有在特定需求時可以向相關部門提出申請。而德國的社會組織只需滿足人數7人以上、不違反憲法、有章程、明確解散后財產的歸屬這些條件，即可獲得法律登記[13]。故此我國政府部門也應該改革落后的雙重管理體制，以適應社會組織新的發展要求。首先應改革社會組織登記管理制度。黨的十八屆三中全會明確指出要逐步推進行業協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉社區服務類四類社會組織的直接登記。因此，各級政府部門應認真落實相關政策，推進社會組織的直接登記。同時應該引入競爭機制，探索一業多會，從而切實保障各個領域內社會組織多樣性的發展。其次，要建立新的監管體系。現行的社會組織監管體系主要是業務主管單位和登記管理機關對社會組織的日常監管。然而這種監管體系具有一定的局限性。因此應建立政府宏觀監督、社會組織責任自負、全社會共同監管的體系。從而切實保障社會組織依法自治的權利，建立健全以章程為核心的自律機制，減少政府職能部門不當的干預。因此，唯有改革落后的雙重管理體制，適應社會組織獨立自主的發展要求，才能真正激發社會組織活力，促進社會組織的良性發展。

3.切實推進政府依法行政

由于市場力量發展發育和政府一起成為兩大主導者，但社會這第三種力量發育遲緩，已影響我國經濟社會發展[14]。只有切實推進政府依法行政，才能真正保障社會組織良性發展。因此在社會組織的管理方面，政府部門要嚴格依法行政。筆者認為，切實推進政府在社會組織管理方面的依法行政應從以下方面著手：一是政府部門要依法履行政府職能，堅持法定職責必須為，法無授權不可為，不能越位、錯位和缺位。各級政府部門應嚴格遵守法律依據、法定程序，依法行政。二是政府部門要健全依法決策機制。在對社會組織作出行政決策之時，應保障相關利益群體的參與權，從而避免隨意和短視的行政決策對相關利益群體合法權益的損害。同時要確保行政決策制度科學、程序正當和過程公開，從而減少“拍腦袋”決策的行為發生。三是政府部門行政執法時應該嚴格遵守相關的法律法規，杜絕行政命令代替依法行政。公務人員應樹立法治思維，運用法治方式，加強對社會組織相關法律知識的學習，提高法律素養，從而樹立法治觀念，避免行政手段為主的管理方式，嚴格依法行政。四是政府部門應該全面推行政務公開，堅持公開為原則不公開為例外的原則。政府在作出行政決策和行政執法時應嚴格遵守政府信息公開制度，按照一定的要求和法定程序公開，確保公眾的知情權。政府只有通過積極、主動的信息公開，才能有效地提升民眾對政府管理的參與、監督和認同度，增加政府與民眾價值取向、行為取向的一致性[15]。只有切實推進政府部門依法行政，才能為社會組織的健康發展提供良好的環境。

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