論法官員額制的構(gòu)建邏輯——以基層法院“案多人少”矛盾之化解為切入點(diǎn)

公丕潛

(吉林大學(xué) 理論法學(xué)研究中心 ，長春 130012)

?

論法官員額制的構(gòu)建邏輯——以基層法院“案多人少”矛盾之化解為切入點(diǎn)

公丕潛

(吉林大學(xué) 理論法學(xué)研究中心 ，長春 130012)

[摘要]隨著法治中國進(jìn)程的加快，以職業(yè)化、正規(guī)化、專業(yè)化為特征的法官精英化成為深化司法體制改革的重要突破口被寫進(jìn)司法改革路線圖、納入司法改革時(shí)間表。法官職業(yè)化作為克服飽受困擾的“法官職業(yè)大眾化”難題一劑良藥在全面深化司法改革過程中的主體性作用日漸凸顯；而基層法院“案多人少”矛盾的普遍存在為實(shí)行法官職業(yè)化、建立法官員額制昭示出現(xiàn)實(shí)緊迫性；以法官員額制的理念傳播、文本表達(dá)與制度實(shí)踐的發(fā)展脈絡(luò)為基本線索，對(duì)建立法官員額制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與路徑選擇進(jìn)行理論辯護(hù)。

[關(guān)鍵詞]司法改革；法官員額；法官職業(yè)化；案多人少

一、問題的提出：法官的時(shí)間都去哪了？

隨著我國社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程加快、力度增強(qiáng)與廣度拓展，大量社會(huì)糾紛、矛盾以訴訟的方式進(jìn)入法院。以訴訟爆炸為特征的訴訟社會(huì)似乎已然來臨[1]，法院面對(duì)呈井噴之勢的訴訟案件，現(xiàn)有的司法資源已經(jīng)無法保證其勝任定分止?fàn)?、彰顯規(guī)則、維護(hù)秩序、輸送正義的制度性角色。面對(duì)“案多人少”的審判壓力，無論是法院系統(tǒng)內(nèi)部，還是社會(huì)公眾不約而同地發(fā)出：“法官的時(shí)間都去哪了？”[2]、何以化解“案多人少”矛盾的疑問。當(dāng)代中國若要?jiǎng)?wù)實(shí)地應(yīng)對(duì)“案多人少”問題，似乎不能單純地依靠擴(kuò)充法官編制與增加法官人數(shù)，而是需要挖掘現(xiàn)有制度資源的潛力，對(duì)現(xiàn)有制度資源進(jìn)行優(yōu)化重組，以及善于利用像“調(diào)解”這樣深具東方特色的本土性內(nèi)在制度來彌補(bǔ)可供利用的現(xiàn)有制度之供給不足[3]。但到底多少法官才能勝任化解矛盾、定紛止?fàn)?、維護(hù)秩序的制度性角色？這就引出了司法改革過程中一個(gè)關(guān)乎改革成敗的前提性、主體性制度即法官員額制度。

法官員額制的理論優(yōu)勢與實(shí)踐特征為司法改革進(jìn)程中法官的精英化改革指明了發(fā)展方向，對(duì)于提升法官職業(yè)素養(yǎng)、塑造法官正義形象、增強(qiáng)法官職業(yè)尊榮感、提高法官職業(yè)化水平均發(fā)揮著重要作用[4]。法官員額制度的科學(xué)建構(gòu)也從一個(gè)重要方面對(duì)“中國法官向何處去”這一經(jīng)典問題做出正面回應(yīng)，法官員額制度的建構(gòu)將極大地改變司法權(quán)的行政化、官僚化運(yùn)作模式，促使“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”法官責(zé)任制的建立，同時(shí)也驅(qū)使司法改革的主體——法官真正朝著職業(yè)化、正規(guī)化、專業(yè)化、精英化方向砥礪前行。鑒于基層法院普遍存在“案多人少”的巨大審判壓力，優(yōu)化重組現(xiàn)有司法資源、建立符合我國國情的法官員額制度成為提升法官職業(yè)化水準(zhǔn)、化解“案多人少”矛盾、填平基層法治洼地的制度選擇。

二、法官員額制度的理論邏輯闡釋

法官員額制度并非我國本土制度創(chuàng)新之產(chǎn)物，而是借鑒歐美法官定額制度之精髓模仿而成的舶來之品。何為法官員額制度，概而言之，就是一個(gè)法院法官的人數(shù)定額和結(jié)構(gòu)比例。通過法律確定法官員額制度是西方大多數(shù)法治發(fā)達(dá)國家的通例。目前，法官員額制度在我國基本上還停留在理論話語、政策表達(dá)、法律文本層面，新一輪司法改革的強(qiáng)力推進(jìn)，法官職業(yè)化、正規(guī)化、專業(yè)化的趨勢不可阻擋，作為法官職業(yè)化制度基石的法官員額制度確立勢在必行。

(一)法官員額制度：從理念傳播到文本表達(dá)

法官員額制度作為一種西方法治發(fā)達(dá)國家的重要司法理念在我國傳播已久，為了形象地梳理出法官員額制在我國經(jīng)歷的從理念層面?zhèn)鞑サ椒烧弑磉_(dá)這一歷史進(jìn)程的演變軌跡，筆者特制作下面這個(gè)圖表以時(shí)間為線索考察法官員額制在我國的歷時(shí)性嬗變。

序號(hào)文件名稱關(guān)于法官員額制規(guī)定發(fā)布機(jī)關(guān)發(fā)布時(shí)間意義1《人民法院第一個(gè)五年改革綱要(1999-2003)》第34條才首次提及法官員額制度,即“對(duì)各級(jí)人民法院法官的定編工作進(jìn)行研究,在保證審判質(zhì)量和效率的前提下,有計(jì)劃有步驟地確定法官編制?！弊罡呷嗣穹ㄔ?999年標(biāo)志著法官員額制度開始從理論話語轉(zhuǎn)化為政策文本。2《中華人民共和國法官法》第50條規(guī)定:“最高人民法院根據(jù)審判工作需要,會(huì)同有關(guān)部門制定各級(jí)人民法院的法官在人員編制內(nèi)員額比例的辦法?！钡诰艑萌珖嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)2001年這是我國首次以法律的形式確立法官員額制度,為我國法官職業(yè)化建設(shè)提供了合法性依據(jù)。3《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》第25條宣稱我國實(shí)行法官定額制度,“在綜合考慮中國國情、審判工作量、轄區(qū)面積和人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各種因素的基礎(chǔ)上,在現(xiàn)有編制內(nèi),合理確定各級(jí)人民法院法官員額?！弊罡呷嗣穹ㄔ?002年為確定法官員額提供了基本評(píng)判標(biāo)準(zhǔn);4《人民法院第二個(gè)五年改革綱要(2004-2008)》第36條更是明確提出:“根據(jù)人民法院的管轄級(jí)別、管轄地域、案件數(shù)量、保障條件等因素,研究制定各級(jí)人民法院的法官員額比例方案,并逐步落實(shí)?！弊罡呷嗣穹ㄔ?005年《二五改革綱要》明確了建立法官員額比例方案的影響因素5《人民法院第三個(gè)五年改革綱要(2009-2013)》第19條指出:“完善人民法院編制與職務(wù)序列制度。配合有關(guān)部門制定與人民法院工作性質(zhì)和地區(qū)特點(diǎn)相適應(yīng)的政法專項(xiàng)編制標(biāo)準(zhǔn),研究建立適應(yīng)性更強(qiáng)的編制制度,逐步實(shí)施法官員額制度;研究制定與法官職業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的職數(shù)比例和職務(wù)序列的意見,適當(dāng)提高基層人民法庭法官職級(jí)?！弊罡呷嗣穹ㄔ?009年《三五改革綱要》從政法編制角度明確了建立法官員額制的改革方向。6《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》“推動(dòng)省以下法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理,探索建立以行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度?！敝袊伯a(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)2013年這無疑為打破行政區(qū)劃限制建立法官員額制度提供了制度變革契機(jī)。7《人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014-2018)》《綱要》明確指出要“根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量、案件數(shù)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)確定法官員額,提高法官任職年齡和入職門檻,對(duì)各級(jí)法院法官統(tǒng)一實(shí)行員額管理,原則上只能在法官員額空缺的情況下,方可啟動(dòng)補(bǔ)充選任法官的程序?！弊罡呷嗣穹ㄔ?014年《四五改革綱要》對(duì)加快建立法官員額制度做出更加權(quán)威的改革部署。

表1.法官員額制在中國的文本演進(jìn)歷程

自1999年《一五改革綱要》首次提出建立法官員額制以降，法官員額制作為一項(xiàng)揚(yáng)棄“司法大眾化”理念助推司法精英化改革的理論構(gòu)想逐步走向制度實(shí)踐。法官員額制是一種以型構(gòu)精英化司法人員模式為價(jià)值基準(zhǔn)的制度性嘗試，在司法改革的諸種改革舉措中的優(yōu)勢日益顯現(xiàn)，質(zhì)言之，法官員額制度作為深化司法體制改革的一項(xiàng)前提性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性制度呼之欲出、蓄勢待發(fā)。

(二)法官員額制度：從文本表達(dá)到制度實(shí)踐

司法改革作為一項(xiàng)涉及司法體制、司法工作機(jī)制、司法人員管理等諸多方面的綜合性工程，不僅需要宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)為改革制定時(shí)間表、謀劃路線圖，更需要微觀層面的地方性具體制度創(chuàng)新為改革甘當(dāng)試驗(yàn)田。法官員額制度自《一五改革綱要》提出以來，各地法院圍繞法官員額制度的核心內(nèi)容——法官人數(shù)定額與人員結(jié)構(gòu)比例開展了如火如荼的改革競賽。2014年6月，中央深改組審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》圍繞對(duì)法官、檢察官進(jìn)行分類管理基礎(chǔ)上建立法官、檢察官員額制，把高素質(zhì)人才充實(shí)到基層辦案一線；完善法官、檢察官選任條件和程序；推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等七大政策導(dǎo)向，選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海等6個(gè)省市先行試點(diǎn)，以先行先試的實(shí)踐探索為全面推進(jìn)司法改革提供實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)、積累改革經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》也率先出爐，33%的法官員額比例一經(jīng)提出立即引來無數(shù)圍觀，縱然褒貶不一，但上海作為最先劃定法官員額的試點(diǎn)法院占盡先機(jī)。上?！陡母锟蚣芤庖姟泛汀渡虾８母锓桨浮返南嗬^出臺(tái)體現(xiàn)出司法改革“堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索相結(jié)合，積極穩(wěn)妥推進(jìn)司法體制改革試點(diǎn)工作”要求。*關(guān)于本輪司法改革試點(diǎn)及改革框架模式的具體內(nèi)容，參見《堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索相結(jié)合、積極穩(wěn)妥推進(jìn)司法體制改革試點(diǎn)工作》，載《人民法院報(bào)》2014年6月16日第1版?！渡虾８母锓桨浮穭t針對(duì)完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理四項(xiàng)基礎(chǔ)性、制度性措施先行先試。*關(guān)于《上海改革方案》具體內(nèi)容，參見《上海啟動(dòng)司法改革試點(diǎn)》，載《人民法院報(bào)》2014年7月13日第1、2版。同樣身處改革開放前沿的深圳市法院系統(tǒng)一直占據(jù)著司法改革領(lǐng)頭羊地位。早在2003年深圳就曾進(jìn)行過法官職業(yè)化改革方面的探索。2010年，深圳更是在全國率先推行公務(wù)員分類管理改革。2013年，深圳再次將推進(jìn)法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革工作納入全市重點(diǎn)改革項(xiàng)目。同時(shí)，高調(diào)推出《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》，該方案將法院工作人員將劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，法官將直接作為第四類別公務(wù)員單獨(dú)按照法官職務(wù)序列進(jìn)行管理。深圳、上海等法院在法官員額制度等方面開展的改革探索為全國其他法院實(shí)施法官員額制度提供了實(shí)驗(yàn)樣本、發(fā)揮了示范效應(yīng)。我國是一個(gè)國土遼闊、人口眾多、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的法治發(fā)展中國家，多樣性的司法環(huán)境為開展司法改革、建設(shè)法治中國提供了得天獨(dú)厚的實(shí)驗(yàn)基地，中國司法乃至法治的實(shí)驗(yàn)主義路徑在深化司法體制改革的歷史進(jìn)程中日漸清晰。

三、法官員額制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)解析

法官員額制度是優(yōu)化審判資源配置、推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)、建立科學(xué)合理的符合審判工作規(guī)律的審判權(quán)運(yùn)行體系與運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)性、制度性舉措。法官職業(yè)化，即“法官以行使國家審判權(quán)為專門職業(yè)，并具備獨(dú)特的職業(yè)意識(shí)、職業(yè)技能、職業(yè)道德和職業(yè)地位?！盵5]長期以來，在我國各級(jí)、各類法院中法官只有享有行政編制，而沒有單獨(dú)的法官編制，這種法官編制的行政化現(xiàn)象恰恰是審判工作行政化、法院管理官僚化的制度根源。法官員額制度的建立則是法官試圖脫離行政編制、確立自身地位職權(quán)的一種全新實(shí)踐。但是對(duì)于法官員額如何確定，無論學(xué)界大儒還是實(shí)務(wù)專家均無法提出一個(gè)令人普遍接受的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。以筆者粗陋的學(xué)識(shí)更是無法為這一法治難題開出藥方，因?yàn)榉ü賳T額制度的建立，幾乎涉及司法體制改革的各個(gè)領(lǐng)域、環(huán)節(jié)。根據(jù)自《一五改革綱要》以來各個(gè)規(guī)范性文件及法律規(guī)定的關(guān)于建立法官員額制的基本原則，尤其是參照《人民法院四五改革綱要》關(guān)于“在綜合考慮中國國情、審判工作量、轄區(qū)面積和人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各種因素的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有編制內(nèi)，合理確定各級(jí)人民法院法官員額?！钡幕鶞?zhǔn)原則，筆者以為建立法官員額制度需要考慮但并不限于以下幾個(gè)現(xiàn)實(shí)制約因素：

(一)審判工作量

盡管有論者指出以司法轄區(qū)的人口數(shù)為基準(zhǔn)確定法官員額數(shù)較為合適，但是筆者以為審判工作量或?qū)徖戆讣?shù)量才是確定法官員額制度的最基本、最可行的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)榉ㄔ和ǔ?zhí)法辦案視為第一要?jiǎng)?wù)，而不是以司法轄區(qū)人口多寡來衡量法院的工作實(shí)績。而且審判工作量可以具體量化為辦理案件數(shù)量，在形式上具有可操作性，同時(shí)，以審判工作量為基準(zhǔn)確定法院員額也可以從直觀上反映出法院克服“案多人少”矛盾的急迫性。但是僅僅以案件數(shù)量并不能確定法院員額數(shù)，因?yàn)榘讣?shù)量的多少可能還與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、訴訟文化、社會(huì)心理等因素有關(guān)。

(二)司法轄區(qū)面積與人口

一般而言，司法轄區(qū)的人口與面積是確定法官員額數(shù)的重要指標(biāo)。根據(jù)最高法院2002年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國有法官21萬之多*據(jù)2013年最高人民法院在全國法院隊(duì)伍建設(shè)工作會(huì)議上公布的數(shù)據(jù)， 2002年我國共有法官21萬，而2013年我國法院現(xiàn)有法官19.6萬，十多年來我國法官人數(shù)不升反降，這更加劇了案多人少的審判壓力。。以當(dāng)時(shí)各國法官數(shù)與人口數(shù)之比的橫向比較結(jié)果可以更直觀地顯示出我國法官與人口之比在世界各國中的站位，如果按我國按13億人口計(jì)算，那么我國每一名法官對(duì)應(yīng)6190人。與同時(shí)期的大陸法系國家相比，德國法官與人口的比例為1：4 500；奧地利為1：4 700；瑞士為1：5 600；意大利為1：7 850；法國為1：12 350；日本為1：57 900。如果僅以前四個(gè)國家的法官與人口比例計(jì)算，我國的法官數(shù)量似乎并不算多。但與法國、日本比較，我國法官數(shù)量就需要精簡[6]。司法轄區(qū)面積及人口數(shù)雖然可以直接反映出法官占單位人口數(shù)的比例，但是由于各國在法院設(shè)置模式、訴訟程序選擇、訴訟文化、民族心理等方面存在較大差異，僅以司法轄區(qū)面積與人口確定法院員額并不充分。

(三)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也是衡量法官員額數(shù)的重要指標(biāo)。通常而言，民商事糾紛的數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院受案數(shù)量普遍要高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院受案數(shù)量。而且不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)法院案件數(shù)量、案件難易程度、涉案標(biāo)的數(shù)額等方面也存在巨大差異。如果單純以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來決定法官員額數(shù)，往往會(huì)得出經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)沒有必要設(shè)置法院保有法官的結(jié)論。在法院承擔(dān)著治理社會(huì)重任的我國基層社會(huì)，得出這一結(jié)論恐怕是危言聳聽?？v使經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異顯著，但在確定法官員額數(shù)時(shí)都應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平這一因素。

(四)法院設(shè)置與訴訟程序選擇

法院的設(shè)置與訴訟程序的選擇均是影響法官員額數(shù)的重要因素。與我國按照行政區(qū)劃設(shè)置法院的做法不同，許多國家采取打破行政區(qū)劃限制，采取跨行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)的方式設(shè)置法院，如德國全國有16個(gè)州，而高級(jí)法院有25個(gè)，有的州設(shè)有3個(gè)高級(jí)法院[7]。美國全國有50個(gè)州，聯(lián)邦上訴法院只有13個(gè)，聯(lián)邦地區(qū)法院有94個(gè)，均沒有按行政區(qū)設(shè)置。無論法院設(shè)置多于行政建制(如德國)，還是少于行政建制(如美國)，均是從轄區(qū)面積、人口及案件數(shù)量出發(fā)[8]。這種司法區(qū)劃與行政區(qū)劃相分離做法的優(yōu)勢，一方可以優(yōu)化法院數(shù)量，另一方面也從制度上擺脫了行政權(quán)或地方勢力對(duì)司法權(quán)的干涉。我國正在試圖建立的巡回法庭及跨域行政區(qū)劃的行政法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等制度性改革措施就是借鑒了西方法治發(fā)達(dá)國家在處理司法轄區(qū)與行政轄區(qū)之間關(guān)系的有益經(jīng)驗(yàn)。訴訟程序的選擇與適用直接影響著一個(gè)案件從進(jìn)入訴訟程序到程序終結(jié)承辦法官所付出的案件處理成本。因此，科學(xué)合理的訴訟程序設(shè)計(jì)，一方面可以減輕法官的工作負(fù)擔(dān)、提高司法效率，另一方面可以促使當(dāng)事人接近司法程序、實(shí)現(xiàn)司法公正。深陷訴訟社會(huì)泥淖的美國之所以憑借區(qū)區(qū)幾萬法官就能應(yīng)對(duì)呈訴訟井噴之勢的各類案件，正當(dāng)法律程序原則得到普遍遵行、庭前和解程序、辯訴交易制度、ADR替代性糾紛解決機(jī)制的發(fā)達(dá)功不可沒。

四、建構(gòu)法官員額制度的路徑選擇

法官員額制度作為提高司法能力、創(chuàng)新審判管理、提升審判質(zhì)效的重要舉措，在深化司法體制改革的時(shí)代背景下，建構(gòu)起適合我國國情的法官員額制度刻不容緩。同時(shí)基層法院廣泛存在“案多人少”的現(xiàn)實(shí)矛盾也為深化司法體制改革、建立法官員額制度提供契機(jī)。政法編制的分配、法官員額的測算與確定、法官與法官助理、書記員的配備比例問題，都需要在廣泛調(diào)研、理性分析現(xiàn)有審判制度運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，讓數(shù)據(jù)說話，采用科學(xué)的方法計(jì)算?？梢哉f建立法官員額制度不僅僅是技術(shù)問題，更是一種制度選擇問題。

(一)頂層設(shè)計(jì)：法官員額制度合法性問題之克服

司法改革作為社會(huì)主義司法制度的自我完善與發(fā)展，無法回避改革自身的制度合法性問題。法律合法性的關(guān)鍵在于把握法律理想與法律現(xiàn)實(shí)之間的距離，它們兩者必須保持若即若離的關(guān)系。如果法律理想與法律現(xiàn)實(shí)離得太近，那么法律理想就失去了指引、規(guī)范法律現(xiàn)實(shí)的價(jià)值導(dǎo)向功能；如果法律理想與法律現(xiàn)實(shí)離得太遠(yuǎn)，那么法律理想就會(huì)因遙不可及、高不可攀而淪為法治烏托邦，法律現(xiàn)實(shí)也會(huì)因無法觸及法治理想而喪失靈魂。同樣法官員額制度改革也面臨著合法性受到質(zhì)疑問題?！皩?duì)法官實(shí)行定額管理并不是一個(gè)單純的法官編制問題，它是以法律的形式對(duì)法官員額實(shí)施總量控制的一項(xiàng)制度。”[9]但是，在我國實(shí)行法官員額制的直接法律依據(jù)僅是《法官法》第50條以法律保留的方式對(duì)法官員額制進(jìn)行模糊表述：“最高人民法院根據(jù)審判工作需要，會(huì)同有關(guān)部門制定各級(jí)人民法院的法官在人員編制內(nèi)員額比例的辦法?！倍迥陙?，人民法院陸續(xù)發(fā)布的四個(gè)五年改革綱要及一些指導(dǎo)性意見僅是最高人民法院制定發(fā)布的規(guī)范性法律文件，其效力位階低于法官法，最高院關(guān)于建立法官員額制的這一系列改革文件的頒布僅僅具有法律實(shí)施的功效，難以從法理層面對(duì)法官員額制的合法性進(jìn)行強(qiáng)有力的辯護(hù)與論證。但最為緊迫的問題還是出在《法官法》第2條關(guān)于法官的定位：“法官是依法行使國家審判權(quán)的審判人員，包括最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院院長、副院長、審判委員會(huì)委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員。”將“法官”的范圍擴(kuò)大到全體審判人員與《法官法》第50條關(guān)于法官員額的規(guī)定及四個(gè)五年改革綱要中對(duì)“法官”的界定存在的沖突消解著建立法官員額制度的制度合法性[10]。但是縱觀我國改革現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)許多領(lǐng)域的改革基本上沿著先突破現(xiàn)有制度束縛、造成既成事實(shí)、再修改法律予以確認(rèn)改革成果的“違法改革”老路，但是司法改革作為社會(huì)主義司法制度的自我完善與發(fā)展，決不能繼續(xù)走“違法改革”老路，應(yīng)當(dāng)適時(shí)修改法官法以確立法官員額制度之合法性，這不僅是深化司法改革應(yīng)有之義，更是重塑法官員額制度之合法性的頂層設(shè)計(jì)。

(二)制度架設(shè)：建構(gòu)法官員額制度的配套制度群

法官員額制的建立基本上會(huì)涉及司法人員分類管理制度、法官逐級(jí)遴選制度、法官等級(jí)晉升制度、法官職業(yè)保障制度、法官懲戒制度等諸多制度之建構(gòu)。本文無意于事無巨細(xì)地闡釋這些制度的建構(gòu)路徑，而是選取與建立法官員額制關(guān)系最近的三個(gè)制度展開論述。

1.司法人員分類管理制度

實(shí)行法官員額制的一個(gè)重要前提是實(shí)現(xiàn)法院工作人員的“分類管理”，而實(shí)行“分類管理”的基礎(chǔ)則是法院事務(wù)的“分類管理”，就是要因事設(shè)職而非因職設(shè)事或因人設(shè)事[11]。司法是司法人員和司法制度的集合體，即使有最明晰的規(guī)則、最透明的程序、最精巧的法庭技術(shù)，法官仍然是最關(guān)鍵的因素[12]。既然法官是司法權(quán)運(yùn)行過程中最重要、最寶貴的因素，那么對(duì)法官這一主體性資源進(jìn)行合理配置就是實(shí)現(xiàn)公平正義的應(yīng)然之義。欲實(shí)現(xiàn)對(duì)司法人員的分類管理、合理使用，就需要對(duì)現(xiàn)有司法人員進(jìn)行科學(xué)識(shí)別理性分流。對(duì)法院工作人員進(jìn)行分類管理標(biāo)志著我國對(duì)司法權(quán)力運(yùn)行規(guī)律、審判管理規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。以審判為中心，以法官為重心，根據(jù)法院各類人員圍繞審判工作在不同崗位中履行職責(zé)、發(fā)揮作用情況，將現(xiàn)有法院工作人員按照法官、司法輔助人員、司法行政人員、司法技術(shù)人員等進(jìn)行分類管理，制定科學(xué)規(guī)范、合理可行的司法人員管理制度，已經(jīng)成為司法改革的重點(diǎn)課題。實(shí)行司法人員分類管理，實(shí)現(xiàn)司法人力資源優(yōu)化配置，對(duì)于提升司法人員素質(zhì)、提高司法權(quán)運(yùn)作效能、彰顯法官的主體性地位、增強(qiáng)法官的職業(yè)尊榮感意義重大、影響深遠(yuǎn)。

2.法官遴選制度

我國將要建立的法官員額制度勢必要求提高法官的準(zhǔn)入門檻、挖深專業(yè)槽，這就意味著法官人數(shù)可能比現(xiàn)在有所精簡, 某些法官將不能繼續(xù)擔(dān)任法官，法官遴選制度就是從現(xiàn)有法官隊(duì)伍中進(jìn)行優(yōu)中選優(yōu)、淘汰不合格法官實(shí)現(xiàn)“能者上、平者讓、庸者下”的競爭性法官選拔機(jī)制。法官遴選制度作為一項(xiàng)選拔高素質(zhì)精英型法官的司法人才篩選制度，對(duì)于分流、篩選出適合時(shí)代發(fā)展要求的司法人才貢獻(xiàn)頗大，但是學(xué)者蘇力采取實(shí)證研究的方法分別考察法官遴選的統(tǒng)一司法考試、法官助理、從下級(jí)人民法院遴選法官以及法官交流輪崗這四項(xiàng)制度措施的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀況，表達(dá)了現(xiàn)有法官遴選制度可能被異化為阻礙高素質(zhì)司法人員選撥的逆向選擇機(jī)制[13]。冷靜的理論反思與理性的制度建構(gòu)應(yīng)當(dāng)相互配合、相映成趣。盡管世界各國的法官遴選制度存在諸多差異, 但幾乎都把法律專業(yè)知識(shí)、法律職業(yè)經(jīng)驗(yàn)和法律職業(yè)倫理作為法官遴選的最重要考核指標(biāo), 同時(shí)建立專門的法官遴選機(jī)構(gòu)也成為實(shí)行法官遴選制度國家的共同慣例。我國作為后發(fā)外生的法治發(fā)展中國家理應(yīng)借鑒國外遴選法官先進(jìn)經(jīng)驗(yàn), 提高法官任職的法律專業(yè)資歷門檻, 強(qiáng)化法官任職的職業(yè)經(jīng)驗(yàn)要求, 同時(shí)將法官職業(yè)培訓(xùn)與法官遴選結(jié)合起來, 完善法官職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制, 成立專門的法官遴選機(jī)構(gòu), 確立科學(xué)規(guī)范的法官遴選程序[14]。

3.法官助理制度

隨著司法改革進(jìn)程的不斷深入，法官助理制度從1999年起開始由“學(xué)術(shù)話語”逐步向“官方話語”轉(zhuǎn)化[15]。2013年3月中組部和最高人民法院聯(lián)合發(fā)布的《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》標(biāo)志著法官助理制度正式落地實(shí)施。法官助理制度是近年來我國法院在建立法官員額制度過程中普遍實(shí)施的一項(xiàng)改革措施。實(shí)行法官助理制度勢必要求將現(xiàn)行的法官工作任務(wù)進(jìn)行理性分割，關(guān)涉審判權(quán)行使的核心工作內(nèi)容由法官承擔(dān)，而事務(wù)性、輔助性工作由法官助理承擔(dān)。在“法官-法官助理-書記員”的審判運(yùn)行模式下，法官與法官助理職責(zé)地位厘定至關(guān)重要，法官助理既要做到不缺位、不錯(cuò)位、不越權(quán)，真正使法官從繁重的司法輔助事務(wù)中解脫出來，能夠依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)。

關(guān)于法官與法官助理、書記員三者之間采取何種比例更能優(yōu)化審判資源配置、確保司法權(quán)有序運(yùn)行問題，先前如北京市房山區(qū)法院“三二一”模式, 浙江省岱山縣人民法院“1: 1: 1”模式,但較為普遍的做法是采取“1:2:1”模式，而《上海司法改革方案》則將三類人員的比例定為33%、52%、15%，這樣就確保85%的司法人員充實(shí)到執(zhí)法辦案第一線。盡管33%的法官員額比例廣受關(guān)注，從微觀角度講，設(shè)計(jì)者試圖打造一個(gè)精英化法官團(tuán)隊(duì)，從而確保審判的公正與效率，重塑司法形象與司法公信力；從宏觀角度講，決策層期望通過對(duì)法官隊(duì)伍的科學(xué)改造實(shí)現(xiàn)司法資源的重新整合，最終構(gòu)建以法官為核心的資源配置和人員管理體系，真正實(shí)現(xiàn)司法運(yùn)行和管理機(jī)制去行政化。無論是采取“1:3:1” 、“1: 1: 1”模式還是“1:2:1”模式都面臨著法官助理的來源問題。目前各地法院還沒有探索出行之有效的作法，筆者認(rèn)為，無論采取何種法官助理的配備比例，均應(yīng)當(dāng)考慮并堅(jiān)持以下原則：一是保障法官的主體地位、獨(dú)立審判原則；二是堅(jiān)持優(yōu)化司法審判資源、提高審判質(zhì)效原則；三是科學(xué)統(tǒng)籌、合理使用現(xiàn)有司法人才原則[16]。

結(jié) 語

實(shí)行法官員額制是推進(jìn)法官職業(yè)化、實(shí)現(xiàn)法官精英化、深化司法改革的重要著力點(diǎn)。司法改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，任何一個(gè)子制度的改革與創(chuàng)新都具有牽一發(fā)而動(dòng)全身之功效。因此，建立法官員額制度需要與之配套的相關(guān)制度群的建構(gòu)。建立法官員額制度就是要在凸顯出審判人員的中心地位的同時(shí)，圍繞著審判權(quán)的運(yùn)行設(shè)置法官員額。隨著我國開展法院員額制度試點(diǎn)法院的逐步增多，法官員額制度開始成為法官職業(yè)化建設(shè)的一種可行性制度創(chuàng)新實(shí)踐。伴隨著新一輪司法改革浪潮洶涌來襲，法治中國的時(shí)代也將登陸中華大地。以地方性法治實(shí)踐創(chuàng)新為發(fā)展路徑的法治實(shí)驗(yàn)主義將迎來發(fā)展的春天。相信隨著法官員額制度的普遍確立，我國法官隊(duì)伍的整體職業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)化水準(zhǔn)、審判工作質(zhì)效都將發(fā)生質(zhì)的飛躍。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 張文顯.聯(lián)動(dòng)司法：訴訟社會(huì)境況下的司法模式[J].法律適用,2011，(1):2.

[2] 林娜.案多人少：法官的時(shí)間去哪兒了[N].人民法院報(bào),2014-03-16.

[3] 尤陳俊.“案多人少”的應(yīng)對(duì)之道：清代、民國與當(dāng)代的比較研究[J].法商研究,2013(3).

[4] 楊知文.中國司法的內(nèi)部人員構(gòu)造:改革立場與現(xiàn)實(shí)進(jìn)路[J].河北法學(xué),2013，(1).

[5] 賀小榮.人民法院四五改革綱要的理論基點(diǎn)、邏輯結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)路徑[N].人民法院報(bào)，2014-07-16.

[6] 郭毅敏、聞長智、袁銀平.法官員額：理論邏輯、現(xiàn)實(shí)背景及制度構(gòu)建[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007，(1).

[7] 周道鸞.外國法院組織與法官制度[M].北京：人民法院出版社,2000:6.

[8] 許前飛.中國法官定額制度與人民法院體制改革[J].法律適用,2002，(12):13-16.

[9] 許前飛.建立中國法官定額制度若干問題研究[J].法學(xué)評(píng)論,2003，(3).

[10] 胡鵬.當(dāng)前中國法院法官員額制度若干實(shí)踐問題探析[J].貴州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2006，(4):28-29.

[11] 蔣惠嶺.法官員額制之難與易[N].人民法院報(bào),2006 -07-20.

[12] 陳陟云等.法院人員分類管理改革研究[M].北京：法律出版社,2014:66.

[13] 蘇力.法官遴選制度考察[J].法學(xué),2004，(3).

[14] 王琦.我國法官遴選制度的檢討與創(chuàng)新[J].當(dāng)代法學(xué),2011，(4).

[15] 寧波市中級(jí)人民法院、余姚市人民法院聯(lián)合課題組.法官職業(yè)化背景下法官助理制度的重新審視與現(xiàn)實(shí)進(jìn)路[J].時(shí)代法學(xué),2013，(6).

[16] 宋建朝、連丹波.實(shí)行法官助理制度，推進(jìn)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)[N].人民法院報(bào),2003-6-16：(理論版).

〔責(zé)任編輯：張毫〕

依法治國研究

[中圖分類號(hào)]D90

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2015)04-0058-07

[作者簡介]公丕潛(1984-)，黑龍江寧安人，博士研究生，從事法理學(xué)、司法哲學(xué)研究。

[基金項(xiàng)目]國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“鄉(xiāng)土社會(huì)變遷與基層司法創(chuàng)新機(jī)制研究”(12BFX015)階段性成果

[收稿日期]2015-10-15