論互聯網監督失衡及規范性原則構建

袁冬梅

(中共重慶市委黨校黨建教研部，重慶 400041)

互聯網監督因其具有公開、透明、快捷、高效、隱蔽的特點而日益成為受黨委政府和大眾歡迎的一種新型監督方式。隨著互聯網技術的迅猛發展，我黨深刻意識到互聯網在黨的建設中日益重要的地位和作用，逐漸開始運用互聯網平臺加強黨的建設，尤其是在網上反腐倡廉。在10多年的實踐中，我黨已經利用互聯網監督發現并懲處了一批腐敗官員。但互聯網監督又是一把雙刃劍，不加強管理和引導同樣會出現不少問題。所以，十八屆三中全會要求“運用和規范互聯網監督”。

一、互聯網監督發展失衡

互聯網監督相對于傳統制度監督而言，具有公開、透明、快速、高效、直觀、互動等優勢。網民借助網絡平臺，可以隨時對公權力運行進行監督，曝光官員貪腐行為，警醒權力濫用。但從現有實踐看，由于互聯網本身發展失衡以及相關法律法規的不完善等原因導致互聯網監督出現侵犯個人隱私、制造謠言、宣泄情緒等諸多問題。

(一)互聯網立法不足

我國互聯網一直呈現快速發展的態勢。近10年來，我國互聯網發展迅猛，網民人數急增，據CNNIC發布的《第33次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示:截至2013年12月，中國網民規模達6.18億，互聯網普及率為45.8%。其中，手機網民規模達5億，繼續保持穩定增長。手機網民規模的持續增長促進了手機端各類應用的發展，成為2013年中國互聯網發展的一大亮點［1］。

如此龐大的網民群體和大面積的網絡普及為互聯網監督提供了堅實的物質基礎與強大的技術支撐。互聯網監督的高效離不開法律法規的完備。我國自1994年以來，就充分借鑒國外互聯網運用的經驗教訓，制定了一系列互聯網法律法規。主要有1994年頒布的《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》《關于互聯網安全的決定》;1997年頒布的《中國互聯網域名注冊暫行管理辦法》《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定實施辦法》《中國互聯網域名注冊實施細則》;2000年至2010年相繼出臺的《計算機信息系統國際聯網保密管理規定》《互聯網信息內容服務管理辦法》《互聯網出版管理暫行規定》《互聯網電子公告服務管理規定》《互聯網從事登載新聞業務管理暫行規定》《中華人民共和國電子簽名法》《中華人民共和國侵權責任法》等。梳理和分析以上法律法規可知，我國政府一直非常重視互聯網立法，從系統安全到域名注冊，從聯網保密、信息內容服務管理到電子簽名、侵權處理等都有詳細的制度規定。這一系列制度的頒布其最大好處就在于能為社會創造一個和諧的網絡環境，使幾億網民在制度約束下規范使用互聯網。2006年4月，中國互聯網協會頒布了《文明上網自律公約》，用8句對稱的短句對文明上網提出了要求，如“自覺遵紀守法，倡導社會公德，促進綠色網絡建設”;“提倡先進文化，摒棄消極頹廢，促進網絡文明健康”;“提倡互相尊重，摒棄造謠誹謗，促進網絡和諧共處”;“提倡誠實守信，摒棄弄虛作假，促進網絡安全可信”;等等。其目的就是要用《文明上網自律公約》對網民的互聯網傳播行為進行規范和引導，以便構建良好網絡秩序，保障互聯網監督的健康發展。

但是，相對于互聯網的快速發展，有關互聯網領域的法律法規卻存在制定滯后、立法質量不高、制度體系缺乏、執行不力等問題，削弱了互聯網法律法規的嚴肅性和權威性。

(二)互聯網區域發展不平衡

互聯網是當今世界最新科技革命的產物。我國新科技革命的發展壯大本身受制于區域經濟發展不平衡的影響，一般來說經濟比較發達地區，計算機、手機的使用，互聯網的普及與運用水平相對較高。所以，我國互聯網的發展從一開始就呈現區域性的從東到西、從城市到農村的不平衡性。從現有情況看，互聯網普及率城市遠高于農村，城市普及率是44、6%，而農村只有15%。“東部地區網民網頁瀏覽量占到了全國網民網頁瀏覽量的67%，超過中西部網民數的總和”［2］。從現有網民看，城鎮與農村網民的人數比為2.6∶1，網絡普及率、網絡基礎建設等呈現東高西低的趨勢，北京和云南之間的網絡普及率相差2.5倍，基礎設施建設排在前三位和后三位的總和之比相差40倍以上，網站總數相差80倍［3］。由此可見，東部和城市的互聯網建設、網民人數遠遠超過西部和農村地區。這種先天性的地域不平衡性對網絡功能的發揮以及黨內反腐倡廉的影響非常之大。對于西部落后地區和農村的人民群眾來說，盡管有參與監督的熱情和愿望，但在落后的互聯網背景下，由于不會熟練使用計算機或手機上網，幾乎被排除在互聯網監督之外，失去對互聯網監督話語權的把握，制約了農村和落后地區人民利用互聯網進行監督。而東部地區以及城市網民監督話語權的覆蓋面則遠高于西部和農村。

(三)互聯網監督主體發展不平衡

廣大網民是互聯網監督的主體，網民積極利用互聯網平臺對公權力進行監督是整合社會資源，擴大和治理腐敗的有力手段，也是互聯網監督保持長久生命力的源泉。據統計，從2008年到2012年的5年時間里，網民利用網絡反腐成功案例39起。分別是2008年有2起、2009年3起、2010年7起、2011年8起、2012年19起［4］。基本呈現逐年遞增的態勢。實際上，網民曝光的一些腐敗案件往往經查證在現實中確實存在。假如沒有網民的積極參與配合，提供線索，建言獻策，進行督促等，大量的腐敗現象必然得不到曝光和處理，腐敗勢頭也無法遏制，互聯網監督將失去其應有的功能和意義。值得注意的是，網民自身素質對監督效能的影響較大。網民的素質包括思想文化、道德水平、社會責任意識、政治法律意識等。一個高素質的網民通常能從海量的網絡信息中準確辨別真偽、篩選出有價值的信息。政治責任意識強的網民會以對政府和社會負責任的態度去發布和傳遞信息。法律意識較濃的網民能理性管控情緒，不會把個人的情緒帶到網上。

從現有網民發展狀況看，低學歷、低層次、低年齡化的網民發展速度和參與網絡言論的比例高于高學歷、高層次網民。據最新調查顯示，我國網民中，10～19歲上網群體占網民總數的24.1%。也就是說有近四分之一的網民是不諳世事、鑒別能力差、比較情緒化的青少年。這一部分網民要么對政治不感興趣，不喜歡監督公權力;要么隨大流，人云亦云;或者輕信網絡謠言，“是互聯網有害信息的直接受害者”，容易被不良信息左右［5］。另外，初中、高中、中專、技校等學歷網民占網民總數的67.9%，個體戶自由職業者占18.1%，無業、下崗、失業的占9.8%，月收入在3 000元以下的網民占71%，加上學生網民，我國低素質、低層次網民占網民總數的53%［6］。這種監督主體的不平衡性必然嚴重制約互聯網監督的健康發展。

(四)互聯網監督客體不平衡

作為監督客體，政府部門、黨員干部在認識和對待互聯網監督上還存在著態度、素養，使用能力上的階段性差異。2003年到2004年我國互聯網監督剛剛興起時，政府的態度相對比較寬容，出現了大量互聯網監督案例，有力推動了網絡反腐的發展。2004年到2006年，政府對互聯網監督采取嚴格控制的態度，避免了網絡謠言、網絡侵權等現象的蔓延。從2007年開始，政府更加重視互聯網監督力量的發揮。胡錦濤和溫家寶在任時與網民多有互動。胡錦濤2008年6月20日曾到人民網強國論壇同網友們在線交流;溫家寶也多次在小組座談中提到他上網了解的群眾意見與各種社會信息。一些地方政要也頻繁現身網絡。如汪洋在擔任廣東省委書記的時候，就主動進行網絡問政，接受網友拍磚。可以說越來越多的地方政府政要對互聯網平臺持認可、接受和積極參與的態度，主動在網絡上與網民互動，問政與民。有不少官員認識到網絡民意在處理各種事務中日益重要的作用，主動觸網，申辦 QQ、電子郵箱，開通微博、博客、微信等，充分利用網絡積極與網民進行互動交流。如云南省原宣傳部副部長陸昊、廣東省衛生廳副廳長廖新波等都是網絡達人，他們把工作與網絡進行了較好的結合。

但也有相當部分官員則對網絡由最初的新奇變為害怕，甚至抵制。特別是頻繁出現的官員因網絡舉報而落馬更給一些官員帶來了負面心理暗示。如南京周久耕局長抽天價煙被曝光調查處理、廣東蔡斌被爆出有二十幾套房產號稱房叔、山西表哥楊達才因微笑出事、陜西秦國剛不雅視頻被掛在網上。一個個官員被網絡挖出和接受處理，使一些官員對網絡的強大產生了恐懼心理，繼而害怕和排斥，甚至表示“不懂微博不做官員”。2010年人民論壇在人民網、人民論壇網、騰訊網做了《當代中國官員的“網絡恐懼”》問卷調查，其中70%的受調查者認為“當代中國官員患有網絡恐懼癥”［7］。這種情況不利于互聯網監督目標的實現。

可見，互聯網監督之所以不夠規范，問題頻出，其根本癥結在于發展失衡。消除互聯網發展失衡，還需加強互聯網建設，引導互聯網監督的原則構建。只有構建科學的互聯網運行原則，才能運用和規范互聯網監督，充分利用互聯網平臺為黨的反腐倡廉事業做出貢獻。

二、互聯網監督原則構建

隨著互聯網技術在我國的深入發展，互聯網監督在黨的反腐倡廉建設上發揮著越來越重要的作用，因此構建相應的監督原則，規范使用互聯網十分必要。

(一)法制性原則

互聯網監督雖以虛擬空間為陣地，但卻是現實世界的延伸，網民應以憲法和法律為準繩規范自身言行，履行好監督的權利和義務。構建法制性原則的根本目的在于利用法律的引導作用，鼓勵大多數人借助互聯網平臺對腐敗現象進行監督舉報，拓寬監督渠道，增強監督合力，共同遏制腐敗。同時，法制性原則還體現在必須通過法律的強制作用約束或制裁那些在網絡上任意造謠、對自已的言行不負責任的人。比如不經調查、不了解事情的原委就隨意對他人進行網絡舉報的行為，利用互聯網平臺發泄對現實世界的不滿、對他人進行惡意的誹謗或造謠的行為，這些行為都應該受到約束和懲戒。

構建法制性原則首要前提是加快應對互聯網發展的法律法規建設，促進互聯網監督的規范化和制度化。2008年8月，湖南株洲市紀委、市監察局出臺了國內首個網絡反腐辦法——《關于建立網絡反腐倡廉工作機制的暫行辦法》，開全國互聯網監督制度化之先河。其后，河南臨潁縣、廣東東莞市等都相繼出臺了相關法律法規，逐步引導互聯網監督確立法制性原則。2012年7月，重慶市人民檢察院也出臺了《網絡舉報(控告、申訴)信息處理試行辦法》。頒布新的法律法規非常必要，但同時還應繼續完善原有規章制度，加大制度的落實力度，引導網民和相關部門敬畏法律，遵守法律，在法律的框架下進行監督。

(二)整體性原則

互聯網監督從網絡爆料到網民圍觀到媒體介入再到紀委調查跟傳統監督一樣，必須形成一個完整的由不同環節緊密配合的監督系統，才能促進監督功能的實現。如陜西表哥楊達才、重慶和陜西不雅視頻照官員、山東為情婦寫離婚保證書的農業廳廳長單增德等網絡事件之所以廣為人知，就在于它切合了互聯網監督的整體性原則。以楊達才為例，2012年8月26日，陜西延安發生重大交通事故后，新華社拍下的現場圖片中，陜西安監局長楊達才在事故現場不合時宜的微笑被網民發現，于是有網民爆料了楊達才的手表不止一塊，且價值不菲，引發大量網民圍觀，很多網民甚至通過搜索發現楊達才身上價值不菲的皮帶、眼鏡等，與其收入嚴重不符，猜測楊達才有貪腐可能。來自人民網輿情監測室的數據顯示:“2012年8月27日楊達才相關事件微博，已經暴增到35 600多條。28日相關網絡新聞達到350多篇，29日又猛增到800多篇。”［8］大量網友的圍觀和爆料促使紀委介入調查，一個月不到，2012年9月20日，陜西省紀委常委會研究并報經省委研究決定撤銷楊達才陜西省第十二屆紀委委員、省安監局黨組書記、局長職務。2013年9月5日，被告人楊達才犯受賄罪，判處有期徒刑10年，犯巨額財產來源不明罪，判處有期徒刑6年，決定執行有期徒刑14年，并處沒收財產5萬元。隨后在中紀委監察部的網站上，第一時間出現了楊達才一審被判處有期徒刑14年的消息。這是近年來互聯網監督的一個典型。從楊達才微笑被網友爆料到被判刑，遵循了一個整體性原則，顯示了互聯網監督的強大力量。

(三)兼顧性原則

互聯網監督的兼顧性原則主要體現在兩個方面:

一是互聯網監督應兼顧監督主體和客體的利益。既要充分保障網民監督權利，暢通監督渠道，同時也要保障被監督者的正當權利。不能借監督之名損害監督客體的利益，侵犯被監督者的各種權利。從現有監督看，一些曝光事件往往已經侵犯了官員的名譽權和隱私權或其他方面的權利。如2012年爆出的重慶北碚區委書記雷政富的不雅視頻照，對其本人和家人均存在一定程度的傷害。另外房姐、表叔、艷照日記等等實際也已經涉及當事人的隱私。官員雖然是公眾人物，但官員也是普通公民，其個人隱私也應該得到尊重，至少不應該大范圍暴露在大庭廣眾之下被人圍觀。上述做法實際上也是被監督者家庭成員所不能接受的。早在2010年，我國就正式實施了《中華人民共和國侵權責任法》，該法明確規定:網絡用戶、網絡服務提供者利用網絡侵害他人民事權益的，應當承擔侵權責任。頒布這種互聯網侵權責任的法律規范有重要的現實針對性。

二是要兼顧互聯網法規與現實制度法規之間的關系。互聯網和現實的監督只是監督手段和陣地的不同，就其監督對象和監督主體來看，并無實質性的差異，適用于傳統監督的各項法律制度同樣適應于互聯網。當然互聯網基于自身的特點，需要制定一定的法律法規進行規范性的引導，但它所制定的各項法律和規章制度不應與傳統的制度監督相沖突，而應做到相互兼容和相互補充。

(四)互動性原則

反對腐敗是新時期關系黨的生死存亡的重大課題。黨的十八明確指出:“這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴。”［9］但鑒于腐敗的復雜頑固性、高發多發性，反對腐敗必然是我們黨在當前和今后面臨的嚴峻政治任務。單一性的監督體制和監督力量已經無法應對日益嚴峻的反腐敗態勢。反對腐敗既不能只靠政府自己的力量來解決，也不能把希望寄托在人民反腐一種渠道上，而必須是政府和人民各自按角色定位，相互配合，形成政府主導、人民協助的強大合力。一方面，黨委政府要樹立強烈的陣地意識，建立反腐網站，壯大互聯網反腐人才，抓好反腐倡廉工作。另一方面，黨委政府還可以與非政府力量進行合作，充分調動非政府力量為政府提供腐敗線索等。一是順應信息快速更新的態勢，及時更新互聯網信息，為網民個體或民間的反腐團體獲取信息提供便利，引導非政府監督力量在政府主導下規范進行監督。以中紀委監察部網站為例，該網站在首頁顯著位置就設置了舉報板塊，“網民可以根據屬地管理、分級負責的原則舉報，還可以按問題類型不同鏈接到其他網站舉報。舉報信提交后，舉報人會得到一個查詢密碼，通過這個密碼，舉報人可以在舉報查詢一欄查詢到反饋信息”［8］。另外，該網站還開設有在線訪談，就有關問題與網友在線交流。二是黨委政府要為網民及非政府監督力量保駕護航。網民和民間團體的監督“在本質上是一種私人行為，缺乏相應的法律保障”，“容易遭到腐敗分子的打擊報復，需要依靠政府的反腐敗力量”［10］以保護網民和民間團體的反腐積極性，推動國家整個反腐大局的健康發展。總之，堅持網民與紀委、政府與非政府力量的互動性，才能調動各方積極性，擴大監督范圍，加強監督力度，實現監督目的。

［1］CNNIC.第33次中國互聯網絡發展狀況統計報告［EB/OL］.［2014-03-05］.http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201403/t20140305_46240.htm.

［2］孫志彬，鄧國輝.網絡反腐——反腐途徑新探索［J］.中國集體經濟，2010(15):43-44.

［3］陳潭，劉建義.網絡反腐的限度與優化［J］.探索與爭鳴，2013(4):54-58.

［4］李顯鋒.網絡反腐5年曝光的39起案例［N］.京華時報，2012-12-12.

［5］聞言.人肉搜索之下，誰來保護我們的隱私［EB/OL］.［2014-02-20］.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/20/c_119420194.ht.

［6］辛曉彤.淺析網絡反腐主體出現的問題［J］.中國報業，2013(6):117-118.

［7］劉旭濤，周曉燕.有多少官員患有“網絡恐懼癥”——當代中國官員“網絡恐懼癥”問卷調查分析報告［J］.人民論壇，2010(9):8-13.

［8］華商網.央視評楊達才案:紀委處理結果曾經淡出公眾視線［EB/OL］.［2013-09-06］.http://news.hsw.cn/system/2013/09/06/051750521.shtml.

［9］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［M］.北京:人民出版社，2012.

［10］宋為，佘廉.新時期我國腐敗現象與網絡反腐探討［J］.政治學研究，2011(2):84-90.