人大專委會監督效能的優化

張 智，黃 強

(重慶交通大學思想政治理論課教學科研部，重慶 400074)

習近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出，新形勢下，我們要毫不動搖堅持人民代表大會制度，還要與時俱進完善人民代表大會制度。堅持和完善人民代表大會制度，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，是新形勢下黨提出的加強社會主義民主政治制度建設的重要內容，也是發揮我國社會主義政治制度優越性的必然要求，已經成為當前我國人大工作實務界與理論界共同面對的重大課題。全國人大專門委員會監督效能的優化是其中重要的子課題。梳理憲法和相關法律條文，回溯全國人大設立專門委員會的初衷，明確全國人大專門委員會的法律地位與性質及其在國家權力機關行使職權過程中扮演的角色，分析專門委員會發揮監督效能的現實途徑和具體方式，論證專門委員會發揮監督效能的自身優勢，探討進一步提升全國人大專門委員會監督效能的改革措施，能夠為推進人大制度的改革完善、與時俱進，實現十八大以來黨對人大工作的新要求提供思路，也能夠為改善黨的執政方式，提高黨的執政能力創造條件。

一、專門委員會當前的法律地位與角色定位

全國人大專門委員會的前身是1954年憲法要求設立的民族委員會和法案委員會。民族委員會和法案委員會具有專門委員會的性質。1975年憲法取消了設立委員會的規定。1978年憲法，全國人大及其常委會被賦予設立專門委員會的權力，第一次使用了專門委員會的名稱。隨后的1982年憲法，全國人大常委會不再設立專門委員會，但具體規定了全國人大要設立的6類專門委員會，并有按需要設立的“兜底內容”。這為下一步建立更多的專門委員會提供了憲法依據［1］。直至十二屆全國人民代表大會，共設有民族、法律、內務司法、財政經濟、教育科學文化衛生、外事、華僑、環境與資源保護、農村與農業9個專門委員會。

現行憲法第五十七條明確了全國人民代表大會是最高國家權力機關，其常務委員會是它的常設機關的憲法地位和性質。沒有直接關涉專門委員會性質的條款。1982年，胡喬木在憲法修改委員會第二次全體會議上就憲法修改草案討論稿作說明，在談到專門委員會時講它“不是任何形式的權力機關，它只是人大和人大常委會的助手”［2］。由此可見，1982年憲法設立專門委員會是為了幫助人大及其常委會能更好地開展工作，行使職權。彭真在第六屆全國人大6個專門委員會聯席會議上的講話也印證了這一點，他說:“全國人大和它的常委會要加強經常工作，沒有必要的專門委員會作助手，是困難的?！保?］

“助手”是全國人大專門委員會與全國人大及其常委會關系的形象描述，也是對專門委員會的角色定位。1986年，時任全國人大常委會副委員長的陳丕顯將專門委員會定性為全國人大的常設機構。后來，彭真在《關于健全人大機關工作和機構的報告》中將全國人大專門委員會定性為全國人大的常設工作機構［4］。也有學者將全國人大專門委員會同全國人民代表大會及其常務委員會并排，定位為人民代表大會議事體的組成部分［5］。從結構看，現行憲法關于全國人民代表大會的規定，大體按照全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、全國人民代表大會專門委員會、全國人民代表大會代表的順序展開。全國人大組織法共四章，分別論述全國人民代表大會會議、全國人民代表大會常務委員會、全國人民代表大會各委員會、全國人民代表大會代表。全國人大專門委員會是全國人民代表大會各委員會的主體部分，而專門委員會擔負的工作是人大及其常委會工作的重要組成部分［6］。這些都能說明專門委員會是人民代表大會制度的重要組織部分。因為專門委員會不是國家權力機關，就認為其不構成人民代表大會制度組織部分的觀點并不成立。

全國人大專門委員會協助全國人大及其常委會行使職權，主要扮演參謀咨詢部、智囊團、具體工作部的角色，這也決定了它發揮監督效能的途徑與方式。

二、專門委員會發揮監督效能的現行途徑與方式

作為國家權力機關，全國人大及其常委會享有立法、監督、決定、任免等職權。憲法第三條、第六十二條、第六十七條分別明確了全國人大及其常委會的監督權。專門委員會不是國家權力機關，憲法沒有授予它監督權。從嚴格的法律釋義上來說，即使認為專門委員會具有部分監督權的觀點也是難以成立的［7］。專門委員會開展的與監督相關的工作，無法獨立于人大及其常委會的監督權存在。因為它“只能就全國人民代表大會或者它的常務委員會交付給它的問題提出建議和意見，而不能直接以全國人民代表大會及其常務委員會的名義決定和處理問題”［2］161，其“工作任務具有準備和非終結的性質”。實際上，如果脫離人大及其常委會的監督權，在目前的法律框架下，專門委員會進行的監督工作既無根據，也缺乏強制效力。有學者認為專門委員會是國家權力機關的分支機構，享有部分法定職權的看法也不正確［8］。憲法第六十二條和六十七條分別明確了全國人大及其常委會的職權，并無規定專門委員會職權的條文。全國人大組織法第三十七條也只是規定了專門委員會要做的工作。

另一方面，專門委員會開展與監督相關的工作，是人大及其常委會監督權行使的重要環節和構成要素。專門委員會協助人大及其常委會行使監督權的實際工作，對監督對象事實上會起到很大的監督作用，發揮實實在在的監督效能。憲法第六十九條規定各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案。這也是專門委員會協助人大及其常委會行使監督權、發揮監督效能的具體方式。它通過審議相關議案、質詢案，作出報告，對相關問題進行研究，提出建議的形式發揮監督效能。根據監督法的規定，專門委員會也具體組織實施執法檢查。全國人大組織法第三十七條細化了專門委員會審議的議案、質詢案和法律性文件的來源，以及它能提出的議案和審議的法律性文件的范圍，進一步明確了專門委員會調查研究、提出建議的職能，使專門委員會發揮監督效能的方式更加清晰。

三、專門委員會發揮監督效能的自身優勢

全國人大專門委員會要發揮監督效能，在常設工作機構(常設機構)的性質、組成人員的產生和構成、組織構建與議事原則3個方面都具有優勢。

全國人大及其常委會每年召開的會議次數較少，會期較短。根據憲法、全國人大組織法和全國人大常委會議事規則的相關規定，除了臨時召集全國人民代表大會會議和人大常委會會議外，全國人民代表大會會議每年舉行一次，全國人大常委會會議一般兩個月舉行一次。全國人民代表大會及其常委會每次會議之間有較長間隔期。在它們閉會期間，專門委員會作為國家權力機關的常設工作機構(常設機構)，進行著監督的相關工作，為全國人大及其常委會監督權的行使提供事實準備、資料分析、研究建議，持續發揮著監督效能。

全國人大專門委員會成員由主席團在全國人大代表中提名，全國人民代表大會通過后產生。而主席團的決定，由主席團全體成員的過半數通過。專門委員會委員的此種產生方式，既具有選舉制的特征，也具有委任制的特征，能夠保證各專門委員會的委員在知識水平、專業領域、社會威望、道德素質等方面滿足專門委員會在相關領域開展審議、擬訂議案和調查研究的工作需要，從而更好地發揮監督效能。全國人大專門委員會實行集體領導制度，集體議事，決定問題一般遵循少數服從多數的原則，能夠最大程度地排除工作過程中首長意志的干擾，充分發揮委員會獨立、專業的優勢。全國人大專門委員會設主任委員辦公會議，為委員會會議的召開做各項準備工作。主任委員辦公會議開會時間間隔短，人員召集相對容易。專門委員會還可以根據工作需要，任命專家為顧問，由全國人大常委會任免，為開展監督相關工作提供知識保障和智力支持。

四、優化專門委員會監督效能的改革措施

2014年1月，張德江同志在中國人民代表大會制度理論研究會成立大會上指出，我國的人民代表大會制度特色鮮明、富有效率，但必須隨著時代的發展變化而與時俱進。我國的人民代表大會制度從其建立到現在一直都在不斷地發展完善。當前，我國經濟社會的發展呈現出一系列新的階段性特征，世情、國情、黨情出現許多新變化，人民群眾的民主意識、權利意識、公平意識不斷增強，社會矛盾明顯增多，改革發展穩定任務艱巨，人大制度、人大工作面臨許多新課題。因而，我們必須適應內外環境的新變化，順應人民群眾的新期待，積極研究新情況、解決新問題，不斷推動人大制度、人大工作與時俱進和發展完善［9］。人民群眾民主、權利意識的增強必然要求強化人大的監督職能。社會矛盾的化解、改革發展的推進、穩定大局的維護，同樣需要人大通過充分行使監督權來保駕護航。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調要健全“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督的制度，就是最好的“說明”。全國人大專門委員會作為人民代表大會制度的重要組織部分和組織形式，對它的改革完善，對其監督效能的優化，是在新形勢下推動人大制度、人大工作與時俱進和改革發展的重要舉措，更是經濟社會發展步入新階段后對強化人大監督職能新要求做出的積極回應。

(一)優化專門委員會的委員構成

在國外，議會一般設有常設委員會，以適應自身立法專業性、技術性不斷增強而對專業性人才的需求，以及政府行政事務增加權力不斷擴大帶來的對政府專業性監督控制的需要。與之類似，隨著我國全國人大事務的增加，作為全國人大的“助手”，全國人大各專門委員會承擔的任務也越來越繁重，進行監督相關工作的專業性技術和知識需求在不斷提升。這對全國人大專門委員會構成人員的素質提出了更高的要求。

從第六屆到第十一屆全國人大專門委員會的人員構成看，專門委員會委員的數量呈增加趨勢，委員的平均年齡呈下降趨勢。在學歷結構上，高學歷委員所占比例越來越大［10］。這些都是專門委員會在繁重的事務中更好地發揮監督效能的積極因素。但是，當前全國人大專門委員會的人員構成還是存在一些不足，比如技術類和經濟管理類專業背景的委員較多，人文社科類專業背景的委員較少;一些委員的專業知識與工作經歷與所在委員會專業領域不符;兼職委員多，專職委員少等，這些都制約了專門委員會監督效能的發揮。

十八大報告指出，要健全國家權力機關組織制度，優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力。習近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上再次強調優化人大常委會、專門委員會組成人員結構。全國人大專門委員會應充分發揮委員配置既具有選舉制特征又具有委任制特征的委員產生方式之優勢，按照各專門委員會所涉領域，有針對性地配置具有豐富專業知識和相關領域工作經歷、年富力強、能夠勝任專門委員會工作的人大代表擔任專門委員會委員。

人大代表專職化是提高人大代表履職能力的重要舉措。目前，在人大制度中全國人大常委會是人員構成專職化程度最高的。憲法第六十五條規定，全國人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。全國人大組織法第二十三條進一步規定，如果擔任上述職務，必須向常務委員會辭去常務委員會的職務。法律條文的主要立意在于避免人大代表既當裁判員，又當運動員，以有助于常委會委員走向專職化。即使如此，全國人大常委會并沒有實現全員的專職化。專門委員會作為全國人大的常設工作機構(常設機構)，從工作的常態性、專業性、日益增長的繁重程度看，實現委員的全部專職化相對來說條件更為成熟，要求也很迫切。所以，可以從制度上進行改革完善，在法律層面明確全國人大專門委員會委員專職化的要求，做好配套制度的設計，為委員更好地履職，委員會更好地發揮監督效能創造更加有利的條件。

(二)賦予專門委員會質詢案動議主體的資格

質詢權在屬性上具有雙重性，它既是權力機關的法定監督權力，又是具有特定身份的權力機關組成人員的法定個人權利［11］。

從法定監督權力的屬性講，質詢權是國家權力機關監督權的一種運行方式。由于專門委員會不是權力機關，所以也就不具有質詢權?；诖诉壿嫞瑧椃ê腿珖舜蠼M織法明確了質詢案的動議主體，一個代表團或者30名以上的代表，可以書面提出質詢案，常務委員會組成人員10人以上，可以向常務委員會書面提出質詢案。專門委員會不是質詢案的動議主體。

專門委員會協助全國人大及其常委會行使監督權，開展的工作大部分具有被動性。除了能主動向全國人大及其常委會提出議案外，專門委員會審議全國人大及其常委會交付的議案和質詢案，組織實施執法檢查，都是被動的。隨著全國人大及其常委會監督權的充分行使，對保障和促進國家發展的作用越顯重要，監督事項的專業性、技術性也越來越強，專門委員會專業性、常設性的優勢凸現出來，不斷推動著專門委員會從監督工作的后臺走向前臺。然而，專委會在法律中的“低調”定位成了其邁向監督工作前臺的障礙。

提升專門委員會的法律地位，逐步賦予專委會多面角色，是新形勢下優化專門委員會監督效能的積極選擇。為了避免與原有制度的斷裂，降低改革成本，可以考慮賦予全國人大專門委員會質詢案動議主體的資格。

從權力機關監督權力的屬性看，專門委員會不應具有質詢權，但從質詢權是權力機關組成人員特殊的個人權利的角度講，答案并非如此。全國人大專門委員會的委員都是全國人大代表，有的還是常委會委員，擁有質詢的個人權利。專門委員會具備提出質詢的權利條件。另外，全國人大專門委員會能夠審議全國人大主席團或者全國人大常委會交付的質詢案，聽取受質詢機關對質詢案的答復，從一個側面說明專門委員會具備提出質詢案的能力。所以，可以考慮從法定權利的層面賦予專門委員會質詢案動議主體的資格。在這一點上，將專門委員會與代表團在人大會議期間的主體資格等同，視為人大代表構成的一個議事單位。目前，各專門委員會委員數量在30名左右，與全國人大會議期間能夠提出質詢案的法定代表人數相當，因此進行由專門委員會全體委員表決通過，即可向全國人大提出與本委員會有關的質詢案的制度設計較為合理，以便于與當前質詢案動議主體的代表數量協調，保證質詢案動議的嚴肅性。

從更長遠的角度看，為了更加充分地發揮專門委員會常設性、專業性的優勢，在上述設計的基礎上，可以考慮在全國人大常委會會議期間，賦予專門委員會質詢案動議主體的資格，甚至將質詢權作為專委會開展監督相關工作的一種常態化的手段，在全國人大及其常委會閉會期間也能運用，持續發揮對“一府兩院”的監督效能。當然，這涉及到對現行制度的根本改革，以適應這樣的設計要求。

(三)統一專門委員會的議事規則

作為人民代表大會議事體的組成部分，全國人大及其常委會分別制定了各自的議事規則。在憲法和全國人大組織法的基礎上，議事規則進一步規范了會議時間、議案提出與審議、詢問與質詢、發言與表決等事項，保證了全國人大及其常委會工作的權威性、嚴肅性，提高了工作效率。從1988年全國七屆人大一次會議起，全國人大各專門委員會陸續制定了本委員會的議事規則或工作規則。它們不但在內容結構上各異，對于具體事項的規定也不盡相同。如財政經濟、教育科學文化衛生、外事、環境與資源保護、內務司法等委員會規定，委員會會議一個月召開一次;華僑、民族、農業與農村等委員會，委員會會議是兩個月召開一次;法律委員會則是兩個月召開兩次以上委員會會議。在決議原則上，民族、教育科學文化衛生、外事、環境與資源保護、法律、農業與農村等委員會規定，委員會表決事項以全體組成人員的過半數通過;華僑、財政經濟、內務司法等委員會則沒有明確委員會表決事項的具體生效原則。另外，各專門委員會對委員會會議的法定人數以及主任委員辦公會議召開時間的要求，也不完全一樣。

議事規則的不一致，大大削弱了專門委員會整體作為全國人大議事體組成部分的權威性和嚴肅性，降低了專門委員會的工作效率，不利于專委會監督效能的充分發揮。要改變這種狀況，就要統一專門委員會的議事規則。早在20世紀90年代初，有學者便認為各專門委員會的議事規則為制定全國人大專門委員會議事規則奠定了基礎，積累了經驗。制定人民代表大會專門委員會議事規則已經提到人大自身建設的日程上來［5］。遺憾的是，至今全國人大專門委員會尚無統一的議事規則。在不斷推進人大制度改革完善，而專門委員會的工作優勢又日益凸顯的今天，制定全國人大專門委員會議事規則應該盡快納入到人大自身建設的日程中來。

五、結束語

優化全國人大專門委員會監督效能的改革，會豐富人民代表大會制度的實踐特色和時代特色，對地方人大專門委員會會產生示范效應，但它的意義并不局限于人大制度自身推進的層面。作為人大制度理論和實踐創新的重要環節，對專委會的改革是對實踐的回應，對時代的回應。2012年11月，習近平同志闡釋了實現中華民族偉大復興的“中國夢”，為現階段社會主義的建設樹立了目標。黨的十八屆三中全會將實現“中國夢”進一步落實為一個個具體的改革目標和改革舉措。改革的總目標則是要完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！叭嗣翊泶髸贫仁侵袊厣鐣髁x制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。”全國人大專門委員會監督效能的優化作為改革的著力點，可以“撬動”整個人民代表大會制度的改革與創新，以人大制度的完善帶動整個中國特色社會主義制度的發展進步，推進國家治理體系和治理能力的現代化，為實現“中國夢”提供制度保障。

［1］佚名.全國人大專門委員會是全國人大的什么機構［J］.浙江人大，2012(5):48-49.

［2］胡喬木.胡喬木文集［M］.北京:人民出版社，1993:513-514.

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［4］周偉.人民代表大會專門委員會之法律地位探討［J］.社會主義研究，1993(1):54-57.

［5］周偉.論人民代表大會專門委員會之議事原則［J］.法律科學，1993(2):21-27.

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［7］周偉.人大專門委員會監督權探討［J］.當代法學，2000(2):30-32.

［8］符喬蔭.賦予專門委員會監督權完善國家權力機關監督機制［J］.人大研究，1993(8):20-23.

［9］張德江.加強人大制度理論研究推動人大制度與時俱進——張德江委員長在中國人民代表大會制度理論研究會成立大會上的講話［J］.中國人大，2014(2):8-15.

［10］劉樂明.全國人大專門委員會委員結構及其問題研究——基于十一屆全國人大專門委員會271名委員的統計分析［J］.人大研究，2012(12):11-19.

［11］賈洪梅.人大質詢權虛置原因及對策初探［D］.北京:中國政法大學，2010:4.