行政法視角下的不動產登記制度
——兼評《不動產登記暫行條例》

張藝

(南京財經大學 法學院，江蘇 南京 210046)

行政法視角下的不動產登記制度
——兼評《不動產登記暫行條例》

張藝

(南京財經大學 法學院，江蘇 南京 210046)

建立不動產統一登記制度，是國務院機構改革和職能轉變的重要內容，是提高不動產交易效率和安全性的必要之舉，也是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，對保護不動產權利人合法權益、提高政府治理效率具有重要意義。相關的法律中有關不動產登記的不同規定，應當盡快隨之配套修改，做好各項規定的銜接。登記機構的職責還應進一步細化與明確，將不動產統一登記制度整體性納入簡政放權的進程中。

不動產；統一登記；行政法

一、不動產登記的性質、現狀及必要性

(一)不動產登記的性質

不動產登記系指國家專門的登記機關根據當事人的申請，將物權變動的事實記載于專門簿冊上的行為。對所有權人來說，它是不動產物權的公示形式；對登記機關來說，它是登記機關作出的一種具有法律效力的行為。[1]

關于不動產登記行為的性質，學界存在公法行為說、私法行為說、折衷說。公法行為說認為，“從登記行為看，房地產權屬登記在我國是房地產行政管理部門依其職權實施的行政行為。”[2](P238)私法行為說認為，不動產登記由行政機關根據當事人的意志作出，故具有私法屬性。“登記性質上為私法行為當無異議，其特殊之處在于，其是國家設立的擔負公共職能的機關參與的私法行為。”[3]折衷說認為，登記行為是當事人申請環節與行政機關審查、確認環節的結合，兼具私法與公法性質。

筆者贊同公法行為說，理由如下：首先，從不動產登記的主體來看，該行為是由不動產登記機構即行政機構依其職權作出的；其次，從不動產登記的目的來看，不動產登記除了落實物權公示原則，更重要的是保障公民的不動產權利，進而推動我國不動產領域的市場經濟建設。因此，不動產登記是一種具體行政行為，具有公法屬性。

(二)不動產登記的現狀及成因

1.登記機構不統一

2014年12月22日，國務院正式頒布了《不動產登記暫行條例》(以下簡稱《條例》)，自2015年3月1日起正式實施。在《條例》頒布之前，由不動產所在地的縣級以上人民政府有關部門負責我國的不動產登記。根據行政管理職能的分工，具體涉及國土資源、房產管理、農業、林業、地質礦產等十余個部門。

2.法律依據不統一

分散登記的立法模式賦予各類行政機構登記不動產信息的權利，不同登記機構分別制定單獨的登記規則，由此形成有關登記范圍、登記標準和登記方法等各類不動產登記依據，例如，《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《礦產資源管理法》、《草原法》等。

3.登記信息不統一

不動產分散登記模式導致登記信息分散、漏登、錯登等情形時有發生。同一權利人登記在不同地區的不動產信息相互割裂，甚至同一地區各登記部門之間的不動產信息也無法流通。各登記部門不能實現信息共享，就無法保證不動產登記信息的準確性與一致性，這無疑會削弱不動產物權的公信力。

4.責任機制的缺失

雖然我國《物權法》第21條規定了有關登記錯誤的相關賠償責任，但在實踐中，該條規定未明確登記機構賠償責任的性質、登記錯誤的具體類型、賠償范圍及標準，從而缺乏可操作性。

綜上所述，造成目前我國不動產登記制度較為混亂的主要原因在于，計劃經濟時期為實現條塊分割式的行政管理目的，不同行政機關的職能部門各自為政。改革開放后，我國陸續建立了包括森林、草原、土地、房屋等各類不動產在內的不動產行政管理體制，但由于缺少統一的、全局性的規劃，往往是針對各類不動產分別設立相關的主管部門，同時賦予其相應的包括登記在內的管理職權。[4]

(三)不動產統一登記之必要性

《條例》第1條表明了立法目的及法律依據，條文背后隱含了不動產統一登記之必要性。

從立法目的來看，每一部法律都應有明確的目標，每一項制度都應有相應的價值。我國土地立法過分強調國家利益，強調管理。而在轉軌時期，國家利益又多為部門利益所代替，所以形成登記制度的五種不統一，即登記機關、登記依據、登記簿冊、登記程序、登記效力的不統一，由此帶來諸多交易安全上的問題。[3]不動產統一登記的目的是確認、保護公民的不動產權利。因此，不動產統一登記屬于國家公權力對不動產設立及變動的合理干預。將包括土地、房屋、林地、草地、海域等在內的各類不動產統一登記在同一機構，是完善我國社會主義市場經濟的必要舉措。

從立法依據來看，我國《物權法》中已規定國家對不動產實行統一登記制度，統一登記的范圍、機構和辦法由法律、行政法規規定。該規定為不動產統一登記提供了方向與原則，但受制于現實中諸多因素，不動產統一登記始終未能得到有效落實。《條例》的頒布，促進了不動產領域法律體系的完善，使不動產統一登記進程得以切實推進。《條例》在性質上屬于不動產登記程序法，是《物權法》的下位法。

二、不動產登記的主體、樞紐、審查方式及其信息的共享與保護

(一)不動產登記的主體——登記機構

2013年3月，《國務院機構改革和職能轉變方案》對整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記職責作出了要求。因此，《條例》第6條明確規定全國不動產登記工作由國務院國土資源主管部門負責。《條例》第7條將其進一步細化。

筆者認為，這一規定科學合理，是以縣級登記機關為主的屬地登記制度。首先，將不動產登記機構統一化，能夠改善當前不動產登記“各自為政”、“政出多門”的現象。其次，實現不動產統一登記，在不動產交易中維護交易安全并提高交易效率，能夠更好地保障不動產權利人的合法權益。再者，從不動產的自然屬性來看，土地是最重要的不動產，房屋、林木、草原等其他不動產均附著于土地之上，應以土地為基礎進行統一登記。根據以往我國的不動產登記實踐，由國土資源主管部門進行業務指導和行業監督，是較為合適的。

(二)不動產登記制度的樞紐——登記簿

不動產登記簿是不動產統一登記制度的核心。不動產登記工作的開展始于不動產登記簿，即登記機構將相關不動產的自然狀況、權屬狀況、變動記錄與其他依法應當記載的事項記載于這一具有法律效力的不動產登記簿當中。《條例》第二章對不動產登記簿的編制辦法、介質形式、制作方法、登記機構的管理與保存義務等問題作了詳細規定。其中，最重要的是第8條，該條規定體現了我國不動產登記簿采取的是物的編制主義。①不動產登記簿的編制方法有兩種：一是物的編制主義，指不動產登記簿以不動產這個物為核心，設置依據是不動產所在行政區域、地段和門牌號。絕大多數國家都采取物的編制主義，如德國、日本、瑞士、俄羅斯及我國臺灣地區。二是人的編制主義，指不動產登記簿以所有權人為核心，如英國土地抵押登記簿。此種編制方法可以使所有權人的不動產信息一目了然，但在保護所有權人個人隱私方面存在弊端。即不動產登記簿的設置應當以每一特定不動產為基本單元，設置與此相對應的簿頁，并在該簿頁中記載該不動產的各項相關內容。應當記載的事項由《條例》第8條第3款規定。筆者認為，對于第3款“不動產權利限制、提示事項”的規定過于模糊，在實踐中較易產生歧義，應當對限制、提示事項規定明確依據，例如，法院查封文書等。

(三)不動產登記中公權力對私權利的干預——登記審查

對登記審查方式的分類，關乎不動產登記中公權力對私權利的干預程度。在理論上，不動產登記審查方式可分為形式審查與實質審查。所謂形式審查，是指只要申請材料符合形式要件，登記機關即可予以登記。所謂實質審查，是指登記機關對當事人提交的申請材料的真實性和合法性進行審查，確認無誤后，方可進行登記。[5]《條例》第三章“登記程序”詳細規定了不動產登記的申請主體、申請材料、申請受理的條件、登記機構的審查期限、審查結果以及職責等問題。第16條第1款規定：“申請人應當對申請材料的真實性負責。”筆者認為，不動產登記申請人在向登記機構提交申請材料時，不僅應當對其真實性負責，還應當對申請材料的合法性、有效性負責，應增加“合法性”、“有效性”的要求。第18條、第19條明確了不動產登記的申請材料及登記機關的相關職責，確保不動產登記的公信力，保護不動產權利人的合法權益。這些規定包括查驗、實地查看、調查，具有較強的可操作性，兼采形式審查與實質審查方式，基本建立起了高效、便利的程序框架。

(四)不動產登記信息資料的公開——登記信息共享與保護

統一不動產登記信息平臺是不動產統一登記工作中的重要內容，也是《條例》的一大亮點。為了加強不動產登記信息的共享與保護，《條例》第四章專章作了規定。首先，由國土資源主管部門牽頭建立統一不動產登記信息管理基礎平臺，實現國家、省、市、縣四級登記信息的實時共享。其次，國土資源、公安、民政、工商、稅務、金融、統計、審計等部門應加強不動產登記有關信息的互通共享。

在他的觀念里，做任何事情都分兩個層次，基礎層和提升層。“一件事情做到某種程度是底線，是必須達到的60分；而從60分到100分，需要不斷提升，是需要一直思考的事情。”

不動產登記資料的公開及查閱，涉及登記的目的與作用。《條例》第27條對查閱登記信息主體的規定照搬于《物權法》第18條。在域外，立法上多將不動產登記的資料作適當劃分，分為基本登記信息資料和登記簿記載的詳細資料，對于基本的登記信息資料，規定任何人都可以查閱；對于登記簿記載的詳細資料，規定有利害關系的人可以查閱。[1]

《條例》第26條規定了不動產登記信息的保密問題。雖然近年來“官員財產公示”、“利用不動產登記反腐”的呼聲高漲，不可否認，不動產信息統一登記會在一定程度上推動反腐工作的進行。但筆者認為，不動產統一登記與反腐并沒有直接、必然的聯系，《條例》的立法目的主要在于保護不動產權利人的合法權益。總之，不動產信息涉及經濟安全和個人隱私，必須高度重視保密工作，避免“以房查人”形成一把雙刃劍。

三、登記機關的賠償責任及完善

(一)登記錯誤賠償責任的性質

不動產登記錯誤是指在不動產登記中，登記簿記載的相關不動產權利與實際權利不一致的事實狀態。登記申請人自身過錯或者不動產登記機關工作人員都有可能因工作疏忽造成不動產登記錯誤。基于對不動產登記行為性質的認識差異，不動產登記錯誤產生的賠償責任性質問題也始終存在國家賠償責任與民事賠償責任之爭。

筆者認為，一方面，不動產登記既然是行政行為，那么，登記機關應承擔的法律責任就是行政責任。在發生登記錯誤時，登記機關承擔的賠償責任屬于國家賠償責任中的行政賠償責任。另一方面，不動產統一登記功能本身的行政屬性決定了登記錯誤賠償責任的國家賠償性質。第一，從不動產登記的產權界定功能來看，不動產登記行為始于權利人的申請，而通過國家公權力對該私權利的干預，才產生了不動產登記的公示效力。第二，從不動產登記的保障交易安全功能來看，登記是國家行政機關的行為，通過依法定要求和程序而形成的官方記載——登記簿，來保障不動產交易安全。第三，從不動產登記的宏觀調控功能來看，國家實現不動產統一登記能夠有效調控不動產這一重要的社會財富，進而調整和規范整個社會的物權秩序。

(二)歸責原則

為督促不動產登記機構依法履行其登記職責，《條例》第五章規定了相關法律責任，可概括為三類：登記錯誤責任、不當履職責任以及安全保密責任。除此之外，當事人提供虛假材料申請登記給他人造成損害或不動產登記機構登記錯誤給他人造成損害的，依照《物權法》的規定承擔相應責任。

《物權法》第21條明確了賠償責任的行為要件及損害后果，但沒有明確承擔責任的主觀要件。關于不動產登記機關的賠償責任是否以過錯為構成要件，學界存在不同觀點。在《物權法》的立法過程中,大多數學者傾向于規定登記機構的過錯責任。在司法實踐中，法院一般認為只有在錯誤登記行為是導致損害后果發生的充分必要條件時，登記機關才承擔賠償責任，因此，很少有登記機關由于錯誤登記而對當事人進行賠償的情況。[6]

筆者認為，不動產登記機構承擔賠償責任的性質為國家賠償責任，登記錯誤賠償責任采取過錯責任原則較為適宜，但由于登記機構自身的公權力性質，可采取舉證責任倒置原則，以平衡登記機構與當事人之間的利益。

(三)賠償責任之完善

不動產登記錯誤的賠償制度是因不動產登記錯誤產生的權利救濟制度。登記錯誤既有可能因登記機構與登記申請人的共同過錯而造成，也有可能僅僅是登記機構或登記申請人的單方過錯所致。這些錯誤一旦產生，對不動產權利人的損害是巨大的。世界各國不動產登記錯誤的法律救濟制度分為兩個層面，一是發生登記錯誤后的異議登記和更正登記制度，二是登記錯誤造成損害后的賠償制度。德國、瑞士等大陸法系國家以及采取托侖斯登記制度的英美法系國家均有對登記錯誤造成損害而應予以賠償的相關規定。

首先，應當細化不動產登記錯誤的具體情形。結合《條例》規定，借鑒地方不動產登記立法的經驗，登記錯誤主要包括以下幾種情形：登記機關及其工作人員因主觀過錯導致登記錯誤、登記信息遺漏、遺失；登記機關及其工作人員因過失導致登記錯誤、登記信息遺漏、遺失；登記虛假不動產信息；損毀、偽造不動產登記簿；違反登記程序導致登記錯誤；登記機關工作人員與他人惡意串通、相互勾結，給權利人造成損害；登記機關工作人員其他濫用職權、玩忽職守的行為。

其次，明確登記錯誤賠償責任的類型。依據引起登記錯誤的原因，將賠償責任形態分為三類：僅登記機構或當事人單方侵權；登記機構與當事人惡意串通、相互勾結等共同故意侵權，在此情形下，二者應承擔連帶賠償責任；登記機構與當事人在無意思聯絡的情況下共同過失侵權，在此情形下，應根據登記機構與其他侵權人各自的過錯程度和責任大小分別承擔按份賠償責任。

四、結語

《條例》在不動產統一登記制度建設方面取得了長足的進步，但仍然存在一些缺陷，需要通過不動產登記實施細則作更細致、更具可操作性的規定來加以貫徹、落實。不動產登記只有兼具真實性和準確性，才能確保交易安全，促進交易效率，實現國家建立不動產統一登記制度的目的。就目前而言，不動產統一登記的實現，可謂任重而道遠。與《條例》相關的法律中有關不動產登記的不同規定，應當盡快隨之配套修改，做好各項規定的銜接。登記機構的職責還應進一步細化與明確，將不動產統一登記制度整體性納入簡政放權的進程中，從而更好地促進服務型政府、法治政府的建設。

[1]王克穩.我國不動產登記中的行政法問題[J].法學，2008(1).

[2]崔建遠.中國房地產法研究[M].北京：中國法制出版社，1995.

[3]王洪亮.不動產物權登記立法研究[J].法律科學，2000(2).

[4]何歡樂，等.切實推進中國不動產統一登記的新思路——解決分散登記問題的過渡期方案[J].中國土地科學，2013(7).

[5]馬特.不動產登記條例爭議問題探析[J].理論與改革，2014(4).

[6]王達.對不動產登記的行政法思考[J].行政法學研究，2007(2).

責任編輯 葉利榮 E-mail:yelirong@126.com

The Real Estate Registration System from the Perspective of Administrative Law——Comment on the Provisional Regulations on Real Estate Registration

ZhangYi

(SchoolofLaw,NanjingFinanceandEconomicsUniversity,Nanjing210046)

Establishing a unified registration system of real estate is an important part of the institutional reform of the State Council and the functional transformation,which is to improve the transaction efficiency of real estate and security necessary to move,but also improve the inevitable requirement of the socialist market economic system.This system have important significance to protecting the legitimate rights of real estate holder and improving the efficiency of government governance.The relevant laws and regulations on the registration of real estate shall be amended as soon as possible,and the relevant provisions shall be made as soon as possible.The duties of registration authorities should also be further refined and clear,and incorporate the real property registration system as a whole into the decentralization process.

real estate;unified registration;Administrative Law

2015-03-22

教育部人文社科青年項目基金(12YJC840012)；國家社科基金項目(14CHS021)

張藝(1990—)，女，湖北松滋人，碩士研究生。

D922.1

A

1673-1395 (2015)05-0046-04