服務型政府理念下的行政法平等原則

梁成意 周佳

(華東交通大學 人文社會科學學院，江西 南昌 330013)

服務型政府理念下的行政法平等原則

梁成意 周佳

(華東交通大學 人文社會科學學院，江西 南昌 330013)

依據服務型政府理念，公民是政府的服務對象。服務型政府理念以平衡論為法治理論基礎，體現在行政法中就是行政法平等原則。行政法平等原則以行政相對人為本位，即在行政相對人與行政主體地位平等的前提下，強調行政相對人的主體地位。以行政相對人為本位，以行政法平等原則為核心原則，正是建設服務型政府的法治關鍵。

服務型政府；行政法平等原則；以行政相對人為本位

一、服務型政府的法治解讀

行政法是調整行政關系、規范行政行為的專門法律。它規定政府的職權范圍，規范政府的執法行為，懲治政府的違法行為，是與政府行為關系最為密切的法律。行政法的理論基礎是行政法據以存在和發展的基本觀念和思想前提[1]，它反映了一國對政府的定性，對政府和公民關系的認識。行政法基礎理論經歷了從“管理論”到“控權論”再到當代“平衡論”的發展過程，每個理論都凸顯出時代的特色。

古代政府設置多秉持“管理論”，認為政府是管理公民的機關。政府積極、主動地行使管理職權，公民被動地接受管理，是政府權力的客體，公民與政府處在不平等的位置上。二戰后，各國響起保障個人自由的呼聲，限制政府權力成為大勢所趨，“控權論”應運而生。“控權論”的基本路徑是用法律限制行政權，政府只有在法律允許的前提下，才能行使職權。政府行使管理職權由“管理論”時的主動轉為被動，所以，這時的政府有了“守夜人”的別稱。但是，這種理論很快就受到了挑戰，因為公民雖然在一定程度上擺脫了政府的濫權，但公民地位卻沒有得

到根本的改變；政府不能隨意干涉公民的自由，但也沒有真正尊重公民的自由，公民依然是管理權的客體。

關于我國的行政法基礎理論，經過我國行政法學界的多年討論①我國行政法學界就此產生的主要觀點包括“管理論”、“服務論”、“控權論”、“政府法治論”、“公共權力論”、“公共利益本位論”、“平衡論”，等等。，最終羅豪才教授的“平衡論”脫穎而出。“平衡論”的主要觀點是：行政法的發展過程，就是由“管理法”和“控權法”逐漸向現代的“平衡法”轉化的過程，行政機關與行政相對人的權利義務也從不平等逐漸向平等轉變；這種平等表現為行政權力與公民權利的平衡、公共利益與個人利益的平衡。[2]

“平衡論”的平衡思想與我國社會發展理念相適應。當代我國社會所追求的是和諧共贏：所有社會主體都為社會發展做出貢獻，所有社會主體都能從社會發展中獲益。因此，共贏也應該是現代行政法的追求：行政權力和個人權利不是非此即彼的關系，而是對立統一的關系；公共利益和個人利益并不是蹺蹺板的兩端，而是“一榮俱榮，一損俱損”的關系。而實現共贏的前提，就是行政相對人與行政主體地位平等、個人利益和公共利益同等對待。

服務型政府以“平衡論”為法治理論基礎。“平衡論”與其他理論相比，在行政相對人的地位和尊嚴問題上實現了突破。“平衡論”從行政主體和行政相對人、公共利益和個人利益兩個角度看待行政法，既重視政府行政管理職能的行使，又強調保護行政相對人的合法利益，在規范權力和保障權利兩方面取得了平衡。也就是說，公民不再是政府行政管理的客體，而是行政法律關系中的主體；行政相對人與行政主體具有平等的法律地位，應受到同等的對待。服務型政府的理念與“平衡論”中的“和諧平衡”理念相契合，可以說，建設服務型政府是對“平衡論”的一種貫徹。服務型政府的管理模式以服務為核心，政府的定位不僅是社會事務的管理者，更是提供公共物品的服務者，提供服務成為政府管理的主要途徑。公民不僅是被管理者，更是政府服務的主體。這要求政府尊重公民的主體地位，了解公民的心聲，聽取公民的意見，接受公民的監督。

二、行政法平等原則：以行政相對人為 本位

(一)行政法平等原則是“平衡論”的深化

但凡是高屋建瓴的理論，總需要對其含義進行具體化，才能更好地應用于實踐。作為建設服務型政府的法治理論基礎，“平衡論”必須在法律中有所體現，才能指導服務型政府的建設。行政法平等原則就是“平衡論”在行政法中的重要體現。行政法平等原則有兩層含義：其一，行政相對人之間的平等。這一含義是憲法中“法律面前一律平等”的原則在行政法領域的體現，這意味著行政機關實施行政行為，無論是行政立法行為，還是具體行政行為，都必須平等對待行政相對人，不得基于性別、民族、職業等個人特性的差異而區別對待行政相對人。其二，行政相對人與行政主體之間的平等。在行政法律關系中，行政相對人和行政主體作為兩方關系主體，具有平等的法律地位。雖然行政機關享有行政優益權，但這并不表示行政機關可以任意限制行政相對人的權利；行政優益權的行使具有法定條件，任何一方都不能有超越法律的特權。

行政法平等原則不僅是對“平衡論”的具體化，更是對“平衡論”的深化。“平衡論”的利益平衡理念，源自對行政權的異常強大和行政相對人的弱小的清晰認識，因此，保障相對一方的利益是該理論的著力點。相關主張包括：精簡政府機構，拓展社會自治，轉變政府工作職能；保障民主權利，擴大民主參與，實現“官”與“民”的良性互動；協調行政價值，兼顧不同社會群體的利益，等等。然而，這些保障措施必須建立在一定的基礎上才能實現，這一基礎就是行政主體與行政相對人的平等地位。行政法平等原則從行政主體和行政相對人的法律地位角度入手，貫徹了行政權力與公民權利的平衡、公共利益與個人利益的平衡。只有行政法律關系的雙方當事人處在平等的地位上，實現行政權力與公民權利的平衡才有可能；如果法律地位不平等，強勢一方很難就自身利益作出妥協，而弱勢一方又無法保障自己的合法權利，利益平衡就是空想。行政法平等原則為“平衡論”的實現提供了基本原則和具體著力點，是對“平衡論”的深化。

(二)行政法平等原則是行政相對人本位的具體化

行政法平等原則在現階段必須以行政相對人為本位。以行政相對人為本位與“平衡論”的理念不相違背，其主要基于行政相對人相對弱勢的地位。其一，行政相對人民主參與難。民主參與是公民重要的憲法權利，是人民當家作主的體現。但在現實中，民主參與卻難以落實，表現為公民民主參與缺少有效的渠道，聽證等制度往往流于形式；相關法律規定存在不足之處，比如，我國行政立法的制定、修改和廢除都是由行政機關決定的，公眾沒有參與和建議的程序權利。其二，行政相對人權利救濟難，合法權利得不到保障。比如，面對強行征用土地、強行拆遷住房這類置行政相對人合法利益于不顧的行為，行政相對人往往投訴無門。權利救濟難主要表現在兩個方面：一是救濟渠道不暢，行政相對人的申訴得不到及時回應；二是公正性難以保證，裁判結果難以擺脫行政機關的影響。改變行政相對人的弱勢地位，是行政法平等原則的應有之義。

強調行政相對人的重要性，并不是說要走西方的個人主義道路。在我國，行政主體與行政相對人依然是“平等而不對等”的關系。所謂“平等”，指的是行政法律關系的主體雙方具有平等的法律地位，平等“意味著相對人作為獨立的和主動的權利義務主體，有權按自己的意志參加行政過程，影響行政結果，而不是僅僅作為一個客體被動地任由行政主體強行決定行政結果”[3]。而對于“不對等”，羅豪才教授有非常詳盡的分析，他認為，“非對等性是行政領域的法律關系區別于其他部門法律關系的重要特征”。行政機關為保證行政目的的實現，就某些事項享有優先權，這是在實體行政關系中，行政權力與行政相對人權利的不對等；行政程序為了制約行政權力，對行政機關設定義務，這是程序行政關系中的不對等。[2]可見，“平等而不對等”的關系并沒有偏向任何一方，維護的是行政主體與行政相對人之間的一種平衡。只不過在現階段內，行政相對人仍處于相對弱勢的地位，需要行政法有所側重，以實現“平等而不對等”的關系狀態。

三、建設服務型政府必須堅持行政法平等原則

服務型政府以“平衡論”為法治理論基礎，而行政法平等原則是“平衡論”在行政法中的直接體現，這決定了在行政法規范領域，服務型政府的建設必須遵循行政法平等原則。

(一)理論依據

行政法平等原則符合政府構建的根本理論。社會契約論是西方關于政府建立的最基本的理論。社會契約論認為，人民是國家的所有者，國家的權力來自人民的讓渡，國家應維護人民的利益。在我國，服務型政府的理論基礎是人民當家作主。依據人民當家作主的相關理論，我國的國家權力來自人民；中國共產黨作為人民的代表，領導國家各項事務，維護人民的利益；人民是政府服務的對象。在行政法中，其表現為：政府的權力來自行政相對人，行政相對人是行政主體服務的對象。

行政法平等原則符合服務型政府的核心理念。服務型政府的核心理念是“以人為本”。“以人為本”是對“為人民謀利益、為人民服務”的高度理論概括。“以人為本”以四個關系為內容，即人與自然的關系、人與社會的關系、人與人的關系、人與組織的關系。[4]在人與自然的關系上，“以人為本”既注重人類生活質量的提高，又注重生態環境的良性循環。在人與社會的關系上，“以人為本”要求既使社會發展成果惠及全體人民，又使勞動者發揮聰明才智為社會發展做貢獻。在人與人的關系上，“以人為本”強調公正對待每個人，保障基本需求，保護合法權益，維護獨立人格。在人與組織的關系上，“以人為本”注重解放人、開發人，并努力使人們各得其所。正確處理好以上四個關系，是建設服務型政府的根本出發點和追求目標。而“以人為本”體現在行政法中，正是以行政相對人為本位的平等原則：重視行政相對人的利益，保障行政相對人的平等主體地位，維護行政主體與行政相對人之間的和諧關系。

行政法平等原則符合服務型政府的價值追求。服務型政府的價值追求主要有公正、平等、廉潔、公開、民主，等等，而這些價值都指向行政相對人的利益，強調行政相對人舉足輕重的地位。公正和平等價值主要涉及利益分配，指的是政府在調整公共事務時，要注意不同主體之間利益的分配正義。比如，在進行宏觀調控時，政府政策必須考慮縮小地區、城鄉差距；在建設各項社會制度時，政府要特別關注社會弱勢群體。其中就包括公共利益與個人利益的公正分配問題，行政相對人的利益是政策考量的重點。廉潔和公開是對政府行為的要求。廉潔要求政府權力的行使應保持純潔，不能為了私利而損害國家即人民的集體利益；公開要求政府權力應接受社會的監督，政府應該保證政務公開，幫助民眾了解政府的運作狀況和決策過程，實現社會輿論的監督。在法律監督關系中，行政相對人是行政行為的監督者，是自身利益的維護者。民主最能體現行政相對人主體地位的價值。按照憲法的規定，人民是國家的主人，有權民主參與國家決策，因此，在行政過程中，行政相對人也有權參與行政立法和決策，行使自己的“發言權”，助力政府科學決策。雖然政府具有最終決定權，與行政相對人的權利是不對等的，但從根本上說，政府決策反映的是多數人的意愿，是“人民的決策”。

(二)法律依據

憲法是我國的總章程，政府應該遵守憲法的規定。《憲法》“序言”規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”政府作為國家行政機關，必須遵守憲法的規定，以貫徹憲法精神為己任。

我國憲法是構建服務型政府的根本法律依據。憲法要求政府行為應符合平等原則，這是行政法平等原則產生的憲法依據。憲法平等原則有三個含義：第一，任何公民都平等地享有權利，平等地履行義務；第二，國家機關的執法和司法活動，對于任何人都同等對待；第三，任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權。這是對包括政府在內的國家機關的要求，也是行政法平等原則的來源。憲法規定，為人民服務是政府的宗旨，這是以行政相對人為本的憲法依據。《憲法》第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”政府高高在上會疏遠與民眾的距離，只有以謙恭的姿態聽取民意，為民行政，才能真正成為人民的政府。以行政相對人為本的行政法平等原則是對憲法規定絕佳的貫徹。

另外，新《行政訴訟法》也做出了重大修改，體現出立法者態度的轉變：相較于行政主體，行政相對人更需要行政法律的保護。比如，新《行政訴訟法》第1條由“維護和監督”行政機關依法行使行政職權改為“監督”，去掉了“維護”，這表明立法者對行政訴訟法的功能進一步明確：行政訴訟法是規范“民告官”的法律，保護行政相對人的訴訟權利是其主要職能。又比如，該法對權利的保護突破了人身權和財產權的限制，擴展到更廣闊的范圍，體現出立法者對行政相對人權利保護的重視。這些法律修改都符合行政法平等原則的價值要求。

(三)現實沖擊

“第三部門”是外來詞匯，源自“社會三分法”理論。該理論將社會分成三個部分，第一部分是政治社會，即由政府組織主導的國家系統；第二部分是經濟社會，即由企業主導的市場系統；第三部分是由民間組織主導的公民社會。而第三部門就存在于公民社會中，所有國家系統和市場系統以外的民間組織就是第三部門。以上是西方的解釋，而我國的第三部門的含義更加寬泛，簡單地說，指的是行使一定行政職能的非政府組織。第三部門的發展使行政主體和行政相對人的關系呈現新的特點，使“公”與“私”的界線不再那么分明，為行政法平等原則的實現提供了現實基礎。第三部門帶來的變化主要表現在以下兩個方面：

第一，第三部門的發展模糊了公共利益與個人利益的邊界。2000年，為了全面掌握關于我國第三部門的基本情況，清華大學NGO(非政府組織)研究所開展了一次大規模的問卷調研。調研發現，當時我國第三部門的活動領域主要分布在公共服務領域、環境保護領域、扶貧開發領域等。[5]這說明，在提供公共服務和公共物品方面，第三部門發揮了重要作用。公共服務是面對人民大眾、與個人利益關系最密切的公共行為；同時，第三部門提供公共服務又是在履行公共職責，維護公共利益，因此，第三部門的公共服務具有公共利益和個人利益的雙重性質。第三部門越發達，其所提供的公共服務越完善，公共利益與個人利益之間的統一性就體現得越明顯。

第二，第三部門具有行政權行使人和行政相對人雙重身份，模糊了公私身份的邊界。一方面，在提供公共物品時，第三部門享有公權力，是公權力主體。第三部門的公權力來自兩方面：一是“作為類別化群體利益代表組織的固有成分”，因代表群體化公共利益行為而具有公共權力；二是國家權力的轉移，[6]這使第三部門的公權力具有合理、合法的來源。但另一方面，第三部門的主體資格還沒有得到法律的認可。新《行政訴訟法》沒有將行使公權力的第三部門列為行政訴訟被告，如果當事人尋求司法途徑解決與第三部門的糾紛，只能發起民事訴訟。另外，第三部門的公權力主體身份只在特定條件下有效，即行使公權力時，所以，第三部門的性質判斷需具體情況具體對待。

[1]郭殊.論行政法治主義與行政法的理論基礎[J].重慶社會科學，2006(3).

[2]羅豪才，甘雯.行政法的“平衡”及“平衡論”范疇[J].中國法學，1996(4).

[3]張春莉.西方國家行政主體與行政相對人關系的演進及其定位[J].政治與法律，2010(12).

[4]高瓊英.建設服務型政府必須堅持以人為本[J].重慶交通大學學報(社會科學版)，2008(6).

[5]王名.中國NGO研究2001——以個案研究為中心[R].北京:北京聯合國區域發展中心，2000.

[6]方潔.從第三部門組織到行政訴訟被告——社會公務的司法監督路徑[J].行政法學研究，2007(3).

責任編輯 葉利榮 E-mail:yelirong@126.com

The Principle of Equality of Administrative Law under the Concept of Service-oriented Government

LiangChengyiZhouJia

(CollegeofHumanitiesandSocialSciences,EastChinaJiaotongUniversity,Nabchang330013)

According to the concept of service-oriented government,citizen is the service object of the government.The idea of service-oriented government takes balance theory as the law theoretical basis,which is reflected in the administrative law is the principle of equality of administrative law.The principle of equality in administrative law is based on the relative man,that is,the main position of the administrative relative person is stressed when the administrative relative person is equal with the administrative subject.The key to the rule of law is to construct service-oriented government,which is based on the relative man standard and the principle of administrative law equality.

service-oriented government;the principle of equality of Administrative Law;based on the relative man standard

2015-03-20

國家社會科學基金教育學青年課題(CEA100126)

梁成意(1978—)，男，湖北十堰人，副教授，博士，主要從事憲法與行政法研究。

D912.1

A

1673-1395 (2015)05-0034-04