論政策性金融立法的完善

陳　慧

(福建船政交通職業學院管理工程系，福建 福州 350007)

?

論政策性金融立法的完善

陳慧

(福建船政交通職業學院管理工程系，福建 福州 350007)

摘要：國外政府和立法當局普遍遵循專門法的思維，針對政策性金融進行專門立法建設,同時秉承與時俱進的思想適時對該領域的法律加以必要修改，這就使得政策性金融領域的法律既具有一定的專業性和穩定性，又具有創新性和聯系性。相比之下, 由于我國金融市場起步較晚，政策性金融機構的設立和運行尚處于不斷摸索的過程中，而相關領域的政策性金融法規更是無影可循，因此，必須加快推進政策性金融立法工作，完善我國的金融市場。

關鍵詞：政策性；金融立法；完善；規范化

就整個金融體系而言存在多種分析角度，若從定義的角度分析，政策性金融是相對于商業性金融而存在的，兩者都是整個金融體系的有機組成部分，它們之間是對立統一的關系。從歷史存續的維度看，商業性金融要早于政策性金融，并且一直是金融市場的主導者，但隨著市場經濟的不斷發展與完善，政策性金融逐漸成為金融市場的重要參與者，對原有完全市場條件下的金融活動形成有力的政府干預。這項金融創新對于維護金融市場的穩定性，保障金融活動的公平性具有不可或缺的地位，并且已經得到金融市場發展史的反復檢驗。

隨著二戰的結束，經濟全球化勢如破竹，金融市場也在其中發揮著至關重要的作用。一大批政策性金融機構如雨后春筍般在各國紛紛成立，同時跟進的還有相關的政策性金融法律。從西方的法制建設歷程分析，它們多遵循專門法的思維，往往針對特定領域頒布一項或幾項專門法律，同時秉承與時俱進的思想適時對該領域的法律加以必要修改，這就使得該領域的法律既具有一定的專業性和穩定性又具有創新性和聯系性。相比于改革開放后的我國，金融市場本起步較晚，政策性金融機構的設立和運行處于不斷摸索的過程中，而相關領域的政策性金融法更是無影可循。這就不可避免地導致我國金融市場中政策性金融機構自身存在種種不規范問題，不僅沒有起到設立之初的作用，反而擾亂了正常的市場金融。因此，探索政策性金融法規的設立對于規范政策性金融機構自身行為以及維護整個金融市場的規范有序都具有重大的現實意義。

一政策性金融立法的基本問題

(一)政策性金融的概念和特征

政策性金融的定義分狹義和廣義。從廣義上講一般指以政府為運作主體，其為了實現某些特定的政策目標，以政府信用為基礎，直接或間接進行的一種特殊性、優惠性的資金融通行為[1]。狹義的政策性金融是指“在政府支持下成立、在法律規定的特定范圍內展開業務、不單純以追求盈利為目的、旨在促進國家經濟發展和社會進步的特殊金融機構的金融活動”[2]。就政策性金融的特征而言，它具有以下三方面的表現：

一是政策性。政策性金融的定義本身就暗含了它的特殊定位。它的存在是以政府的官方認同和支持為前提，并以特殊的政策傾斜為依據。同時，它的經營資本大部分由政府提供，且從事的領域和行業都深深地烙上了政府政策的印記。在享受政府政策傾斜的同時，政策性金融的經營領域和業務范圍也受到了格外嚴格的規范。由于其設立時的性質是公益性或者說是不以營利為目的的，同時金融市場中還存在一些見效慢、收益率低、回報周期長而社會公共生活又不可或缺的領域，這些也往往是商業性金融機構不愿涉足的領域，于是也成為政府設立政策性金融機構的目標領域。

二是特許性。政策性金融機構先天地具有政府頒布的特許經營權，這項特許經營權既規范了政策性金融機構只能在規定的領域從事運營活動，又規定了政策性金融機構所享有的特殊優惠。相對于商業性金融機構所從事的領域的一般性，政策性金融機構所存在的領域具有超出一般金融市場領域的困難，適當的政策傾斜——比如利率、貸款期限、擔保條件等方面給予更大的優惠政策——對于金融市場的公平和穩定具有重要意義。

三是干預性。政府允許政策性金融的存在目的之一就是對金融市場中的市場競爭缺陷進行適度干預，以達到維持金融市場穩定，保證金融市場充分競爭，進而更大程度地合理配置市場資源。政府的干預不僅包括支持和鼓勵商業性金融機構不愿涉足的金融領域，維護社會的健康發展，還包括積極引導和大力發展新興金融領域，引領社會的創新發展。

(二)政策性金融立法的原則與體系

世界各國的政策性金融立法原則基本遵循以下幾條：一是立法先行原則。一般而言是立法在先實踐在后。相比于商業性金融，政策性金融的設立目標、機構性質、資金來源、運作機制以及監管機制等方面都不同[3]，因此，不少國家都非常重視政策性金融領域的立法工作，往往遵循立法先行原則。二是立法單行原則。一般指立法過程中，基于政策性金融的特殊性，專門制定不同的法律規范。政策性金融所從事的領域的特殊性受到自然環境、人口狀況、社會發展水平等因素的影響，政策性金融機構所實現的目標肯定不同一般商業性金融機構，所以用以規范一般商業性金融機構的法律法規無法適用于政策性金融機構。三是立法均衡原則。政策性金融作為政府宏觀調控的組成部分，其目的是彌補市場失靈帶來的不良后果，實現市場的充分競爭與政府的宏觀干預的有機契合。應通過以法律的形式將兩者的關系加以規定和確立，保證兩者在金融市場中都能夠得到有效的實施，形成互補均衡的體系。

就政策性金融立法的體系而言，它專門指關于政策性金融機構的相關法律法規所形成的一個整體。相對于發達國家較為完善的政策性金融立法體系，我國的政策性金融立法體系工作還有許多要做。就政策性金融立法體系的形式而言，可以劃分為引導型和補充型。引導型側重于通過政策性金融機構來發揮政府的引導作用，主要是實現政府設立政策性金融機構當初的目的，加快社會整體經濟的創新發展。這種類型多為發展中國家所設立，通過設立政策性金融機構來引領整個國家的快速趕超發展，實現經濟的快速騰飛。例如60年代的日本、韓國以及現在的巴西、南非等國。補充型則關注自身的缺陷，以彌補經濟發展中的短板。這種類型的金融機構多為經濟發展水平較高的國家所設立，其主要的目的是完善本國的金融市場，為社會的全面健康發展提供必要的金融支持。最典型的就是英美兩國。

就我國自身的發展階段而言，政策性金融立法的體系應該側重于引導型，即以加快發展經濟，引領社會經濟發展方向為主，最終建立一個符合我國國情的政策性金融立法體系。這項專門法律的出臺不僅有利于鞏固我國金融體制的改革，推進依法治國的進程；而且更有利于保障金融領域相關政策性金融機構的健康發展，對于政府規范金融市場秩序，干預金融市場危機提供法律支持；同時也促進了社會整體經濟的良性發展，為經濟領域的創新發展提供可資借鑒的立法經驗，滿足全面深化改革的法制要求。

二我國政策性金融立法現狀及問題分析

(一)我國政策性金融的立法現狀

以1994年設立三家政策性銀行為標志，我國的政策性金融機構的相關管理活動已經有20年的歷史。在這20年中，我國不斷推進金融體制改革，在實踐中探索金融市場的管理規范化問題，加強對金融領域的法律制度建設，但相對于政策性金融領域而言，法律規范的制定和出臺則明顯滯后，三家政策性銀行和其他政策性金融機構的管理和運用一直處于無法可依的狀態。

就已出臺的相關法律而言，只涉及到銀行類政策性金融機構，而對于非銀行類政策性金融機構的相關法律規定一直是缺失的。1993年頒布的《中國人民銀行法》從法律監管的角度對政策性銀行做了具體規定，但2003年修改過的《中國人民銀行法》又取消了專門對政策性銀行監管的具體規定，將政策性銀行與商業性銀行等同。在隨后頒布的《銀行業監督管理法》的附則中又對政策性銀行的相關立法工作留有一定的余地。

就已出臺的行政法規而言，沒有專門規定政策性金融機構的行政法規。國務院發布的《國務院關于金融體制改革的決定》以及國務院下發的組建通知等文件不都是行政法規[4]。總之，從我國政策性金融機構成立以來的20年間，各類政策性金融機構的組織、運行和監管基本上依據的是內部組織章程等非法律規定，政策性金融法的缺失使得政策性金融機構長期游離于法律規范之外，處于“無法可依”的狀態。

(二)我國政策性金融立法存在的問題

一是對政策性金融機構定位不清。在我國現實的金融市場中，政策性金融機構在執行國家宏觀經濟政策的同時又以金融市場主體的身份參與金融活動，使人們很容易把它與一般的商業性金融機構混為一談。對政策性金融機構的定位沒有明顯的區別性規定，很可能導致政策性金融機構利用自身的優勢條件與金融市場中一般商業性金融機構展開不公平競爭，最終導致對設立政策性金融機構初衷的背離。這種現象的產生除了政策性金融機構自身的不規范經營以外，也離不開相關的政策性金融法律法規的缺失與規范的不明確。政策性金融機構是政府干預金融市場的特殊金融手段，它們的主要任務是貫徹執行國家特殊的經濟政策，支持區域和部門經濟的發展[5]。正是因為對它們的定位出現模糊，致使各類政策性金融機構在具體金融市場中的運行出現不規范的現象，同時也導致了相關的監管缺失。這不僅對政策性金融機構自身的良序發展產生危害，而且擾亂了正常的金融市場秩序，嚴重背離了政府設立政策性金融機構的初衷。

二是立法內容不完善。就政策性金融法的相關內容而言，主要存在以下三點：(1)本該由政策性金融法加以規定的內容缺失。查詢當前相關的政策性金融法律文件，針對政策性金融機構的風險方法機制并未作出規定。(2)已有的規定內容不具備執行性。比較典型的是對政策性金融機構監管機制的規定，其中規定對政策性金融機構與商業性金融機構進行統一標準的監管，因此無法真正達到設立監管機制的目的。(3)部分內容嚴重滯后，立法進程緩慢。對于部分政策性金融機構的主營業務范圍的規定趨于僵化，相關立法進程緩慢，導致政策性金融機構利用自身政策優勢與一般的商業性金融機構進行競爭，危害金融市場的穩定與繁榮。

三是立法層級過低。隨著建成全面小康社會目標的提出，金融業的作用日益得到重視，而它自身所具有的高風險性，歷來都是各方關注的焦點。金融市場主體中的政策性金融機構對于維護金融市場的穩定與繁榮具有不可或缺的作用，從國家層面來講，出臺一部專門法律加以規范完全有必要。而我國目前的現狀卻恰恰相反，針對各類政策性金融機構的相關管理規定主要是國務院發布的各種決定、命令、通知、各類機構的內部章程和其他政策性文件，這不僅導致對具有重要作用的政策性金融機構的監管缺失具有法律權威的相關法律文件，而且致使對政策性金融機構的監管缺乏系統性和全面性。

三我國政策性金融立法的完善對策

加快推進政策性金融立法工作對于完善我國金融市場具有重大的理論和現實意義，應著重從以下幾點入手。

(一)明確政策性金融立法的原則和目的

依據前文所述，針對政策性金融立法工作一般都遵從“立法先行、立法單行和立法均衡”三原則。對于不同的國家往往會有一定的側重點，作為發展中國家的我國，當前的重要任務是發展經濟，因此政策性金融機構的設立具有國有性質，自然由國家承擔最后風險原則。就立法先行原則來說，我們要積極吸取其他國家的成功經驗，有效發揮立法的導向性作用，以政策性金融法的出臺為契機，積極引導經濟體的轉型跨越式發展。同時政策性金融機構的立法工作一定要協調好政策性金融機構與一般商業性金融機構的關系，秉持立法均衡原則。

就立法目的而言，它是指立法者創設法律所預期實現的目的。每一部法律的創設都有其特定的制定目的[6]。應通過明確政策性金融機構立法的目的來規范我國的政策性金融機構的組織、運行和監管，為規范金融市場的穩定提供可資借鑒的價值取向。

(二)界定政策性金融機構的性質和法律地位

依照國際慣例，并結合我國的實際國情，應將政策性金融機構的性質明確寫進法律文件中。政策性金融法的主要適用對象就是政策性金融機構，它是建立在國家信用基礎之上，主要是貫徹執行國家政策，以干預金融市場中的不合理決策和行為，達到平衡金融市場的預期。明確政策性金融機構的性質對于區分政策性金融機構與一般商業性金融機構具有十分重要的指標性意義，對于規范金融市場中政策性金融機構的行為同樣具有重要的評判意義。

法律地位是指法律賦予自然人、單位、組織或者物以一定的人格，限定其在法律關系中能獨立地行使權利和履行義務的范圍。政策性金融機構只有擁有了法律明確規定的法律地位才能保證其在金融市場中的行為受到法律的保護。目前對于政策性金融機構的法律地位還是一個懸而未決的問題，它到底屬不屬于法人，又是何種法人，專家學者并未有一個定論。縱觀當前國內學術界的討論，筆者認為，將政策性金融機構設定為獨立法人與國家的經濟社會發展水平更相適應。

(三)健全政策性金融機構的組織機制和業務范圍

政策性金融機構的性質決定了它的組織機制不能完全照搬一般的商業性金融機構的組織機制。基于不同領域的政策性金融機構，政策性金融法對組織機制的規定不宜過于詳細，而要適當考慮他們的特殊性。對于政策性銀行而言，在明確內部治理結構的前提下，應強化國有的性質，可以由財政部、發改委和商務部等部門共同選任理事組成理事會作為銀行內部最高決策機構；可以在理事會下設各專家委員會作為咨詢機構；同時要設立監事會，保證對政策性銀行的有效監督。

政策性金融機構的設立本身就具有一定的任務目的和限定領域，它的業務范圍必須由政策性金融法加以明確規定。不同領域的政策性金融機構的業務范圍不得重疊，相似領域中的政策性金融機構的業務范圍也要盡量加以明確區分，以防止政策性金融機構在運營過程中偏離設立它們的初衷。

(四)建立健全政策性金融機構的監管制度

監管對于任何政策性金融機構都不可缺失。政策性金融機構的監管機制主要是對政策性金融機構的業務活動進行監督管理的一套機制，包括監管主體、監管方法、監管權限和機構設置等[7]。我國目前組成了以“一行三會”——央行和銀監會、證監會、保監會——為主體的金融機構監管體系。它們對包括機構人員配備、內部人員行為和機構外部行為在內的一系列金融機構行為是否合法進行監督管理。當前這種監管機制是直接套用商業性金融機構的監管機制，這套監管機制并沒有充分考慮政策性金融機構自身的特殊性，監管機制的效用發揮也不理想。所以，在政策性金融立法過程中，一定要重新調整政策性金融的監管機制，明確建立一個以財政部為主體，銀監會、證監會、保監會、審計署等多部門參與的監管模式。

作為金融法的重要組成部分，政策性金融法的缺位對于當前和今后我國金融市場的發展、繁榮和穩定帶來了巨大的隱患，改變這一現狀勢在必行。應在借鑒世界先進經驗的基礎上，結合我的具體國情，不斷推進政策性金融法的立法進程，為我國的經濟發展和社會繁榮提供堅實的法律保障。

參考文獻：

[1]王學人.政策性金融論[M].北京：中國金融出版社，2014.

[2]楊濤.新形勢下對中國政策性金融改革的思考[J].當代經濟管理，2010， (4).

[3]白欽先，劍眉.論政策性金融與商業性金融的相互關系[J].上海金融，2005，(1).

[4]劉剛，白敦.我國政策性銀行亟待立法[J].廣東金融學院學報，2005，(1).

[5]丁孜山，丁蔚.政策性銀行的資金運用與風險管理[J].河南金融干部管理學院學報，2005，(3).

[6]武海峰.中國進出口銀行立法的基本構想[J].商場現代化，2006，(3).

[7]王偉，陳陽.國外政策性金融監督制度比較與啟示[J].經濟縱橫，2009，(5).

(責任編校：簡子)

On the Perfection and Standardization of Policy Oriented Financial Legislation

CHEN Hui

(Department of Management Engineering, Fujian Chuanzheng Communications College,

Fuzhou Fujian 350007, China)

Abstract：Due to the late start of China’s financial market, the establishment and operation of policy oriented financial institutions are in the process of continuously exploring, and policy oriented financial legislation of related fields has no principles to follow. Therefore, it is necessary to speed up the promotion of policy oriented financial legislation.

Key Words：policy; financial legislation; perfection; standardization

作者簡介：陳慧(1980— )，女，福建羅源人，福建船政交通職業學院管理工程系講師，碩士。研究方向：經濟法。

收稿日期：2015-05-25

中圖分類號:D912.28

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2015)04-0069-03