美國政府企業(yè)發(fā)展概況

潘立春

(華東政法大學外語學院，上海 201620)

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美國政府企業(yè)發(fā)展概況

潘立春

(華東政法大學外語學院，上海 201620)

摘要：美國的政府企業(yè)主要經(jīng)歷兩個階段：始于20世紀中期收歸國有的階段和20世紀后期民營化改革的階段。在這兩個階段中，美國有著完善的法律制度，以保障政府企業(yè)的正常運作以及公共物品的正常供給。尤其在第二個階段，基于健全的法律制度，民營資本的介入并沒有妨礙政府企業(yè)對公眾利益的滿足。美國政府通過出售或與民營企業(yè)簽訂外包合同等方式將民營資本注入政府企業(yè)，用民營資本來提供公共物品。此舉對緩解財政赤字、推動經(jīng)濟發(fā)展起了重要的作用。我國國有企業(yè)也將會有民營資本的參與，對于選擇哪一種路徑讓民營資本介入，以及建立怎樣的法律保障，美國在這一方面值得我國借鑒。

關(guān)鍵詞：政府企業(yè)；民營資本；法律；發(fā)展

美國的政府企業(yè)包括聯(lián)邦政府企業(yè)、州政府企業(yè)以及地方政府企業(yè)。美國的聯(lián)邦政府企業(yè)受聯(lián)邦法律管制，州及地方政府企業(yè)受所在州法律管制，值得注意的是,美國的水、電、電信等企業(yè)通常受所在州的州法律管制。

一美國政府企業(yè)的第一個發(fā)展階段

美國于1945年頒布了《政府企業(yè)管制法案》，該法案管制的是美國聯(lián)邦政府企業(yè)。按其規(guī)定，美國當時有13家純國資的政府企業(yè)和26家混合所有制的政府企業(yè)[1]，這些政府企業(yè)均為聯(lián)邦政府企業(yè)。其中13家純國資的政府企業(yè)包括：農(nóng)產(chǎn)品信貸公司、聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司、公共住房管理公司、聯(lián)邦存款保險公司、巴拿馬運河公司(1977年移交主權(quán)給巴拿馬)、圣勞倫斯海上航道發(fā)展公司等。另外26家混合所有制的政府企業(yè)包括：聯(lián)邦抵押貸款協(xié)會、中央合作社銀行，以及12家合作社銀行和12家聯(lián)邦中期信貸銀行等。值得注意的是，部分上述政府企業(yè)的性質(zhì)也隨著公共企業(yè)管制法案的修訂發(fā)生著變化。當某一政府企業(yè)的使命已完成，可以交由市場運作時，政府也就部分或全部撤資了。如：聯(lián)邦存款保險公司，先是屬于純國資的政府企業(yè)，而后被歸入混合所有制的政府企業(yè)；而聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦住房貸款銀行等銀行，政府則完成了撤資，使其成為在政府監(jiān)管下的民營機構(gòu)。

(一)政府企業(yè)的特征

美國的政府企業(yè)具有非營利性，其創(chuàng)建的目的是為了使定義的人群受益，這個功能與政府職責相吻合。同時，政府企業(yè)在日常決策和企業(yè)運作中具有一定程度的自治權(quán)和靈活度。在財政上[2]，政府企業(yè)的財政來源于財政撥款、企業(yè)自身的收入，以及向財政部和公眾的借款等。其中財政撥款的使用可以不受財政年度的限制，當年沒用完，次年可繼續(xù)使用。這是政府企業(yè)同政府部門的一個顯著區(qū)別。政府部門的財政主要來自國會的直接撥款，通常在沒有具體法律授權(quán)的情況下，當年沒有用完的撥款不能跨下一個財政年使用，需要退還財政部。政府企業(yè)在財政上應(yīng)逐漸達到自給自足，通過向其受眾收取費用而逐漸收回成本。在預算上[3]，混合所有制的政府企業(yè)通常不受任何形式的預算控制，政府全資所有的政府企業(yè)則需要提交“業(yè)務(wù)性預算”，但此類預算與政府部門提交的預算相比具有一定的靈活度。在人事上[4]，盡管政府企業(yè)的人事系統(tǒng)與政府部門的人事系統(tǒng)沒有太大差別，盡管政府企業(yè)的員工也常被看做是政府的員工，但是政府企業(yè)在雇傭和解聘員工上、在建立工資等級上有著更大的自由度。對政府雇員適用的法律通常不適用于政府企業(yè)的員工，美國公務(wù)員法律也通常不適用于政府企業(yè)的雇員。如法律明確規(guī)定圣勞倫斯海上航道發(fā)展公司以及12家合作社銀行等在員工人事管理上不適用公務(wù)員法律，僅有少數(shù)政府企業(yè)在員工人事管理上可部分適用公務(wù)員法律。

(二)政府企業(yè)的法律定位

政府企業(yè)具有獨立的法人資格，其不享有政府豁免權(quán)，以自身的名義起訴或應(yīng)訴，并以企業(yè)的名義獲取財產(chǎn)。政府企業(yè)有權(quán)借貸，且無需國家的直接信用擔保。政府企業(yè)不是行政管理機構(gòu)。《政府企業(yè)管制法案》是為了保證政府企業(yè)的有序經(jīng)營，而絕非將政府企業(yè)轉(zhuǎn)為政府部門。美國的政府企業(yè)是為鼓勵、扶持、強化民營企業(yè)的，而非替代民營企業(yè)；其通過借貸、保險等來促進農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)的發(fā)展；其經(jīng)營諸如巴拿馬運河、圣勞倫斯海上航道等跨國的“公共企業(yè)”領(lǐng)域；其修建和管理用于保護和開發(fā)某些自然資源的設(shè)施。除了在戰(zhàn)爭時期，政府企業(yè)一般不從事大規(guī)模的制造、開采及其他的工業(yè)活動。

美國總統(tǒng)杜魯門于1948年在向國會提交的預算咨文中這樣講：“經(jīng)驗表明公司制的組織結(jié)構(gòu)最為適合對政府規(guī)劃類項目的管理，這些項目的共同點是都具有商事的特征：是稅收的來源，從總體看能夠自給自足，與公共有著廣泛的業(yè)務(wù)聯(lián)系。與由國家預算撥款的項目相比較，上述政府規(guī)劃類項目在業(yè)務(wù)操作中需要更大的彈性，而公司制的優(yōu)點在于用民營企業(yè)的管理模式來提供公共物品。”這一席話為政府企業(yè)設(shè)置了標準，自此公司制的治理模式獲得了全面的認可。

國會和總統(tǒng)對政府企業(yè)的管制基于兩點原則：首先，管制體現(xiàn)在宏觀層面，而在企業(yè)具體的運作和實施上則體現(xiàn)出政府企業(yè)的自主性；其次，管制是正面的，而非負面的。與其他國家的政府企業(yè)相比，美國的政府企業(yè)受到的控制相對較少。只有當政府企業(yè)的某項決定可能會涉及到國內(nèi)政策或外交政策時，才需要國會或總統(tǒng)的事前批準。政府企業(yè)發(fā)放債券時需要財政部的批準，但財政部從未因為這一權(quán)利而在政府企業(yè)是否需要進行融資這一問題上橫加干涉。財政部這一權(quán)利僅體現(xiàn)在協(xié)調(diào)政府企業(yè)借貸與財政部公共債務(wù)項目的平衡上，以此避免產(chǎn)生不必要的競爭成本。對政府企業(yè)的行政管制的初衷并非是為了強制政府企業(yè)遵守現(xiàn)有的法律法規(guī)，而是為了確保政府和政府企業(yè)遵循可持續(xù)的政策，通過兩者共同的努力實現(xiàn)利益的最大化，使政府企業(yè)既承擔公共責任，又不會因削減其靈活性而導致效率的下降。

二美國政府企業(yè)的第二個發(fā)展階段

美國政府成立政府企業(yè)的初衷一是希望政府企業(yè)能夠賺取利潤，使國有資本有所增加；二是希望政府企業(yè)能夠提供充足、優(yōu)質(zhì)的公共物品。但隨著國家的經(jīng)濟“滯漲”，政府企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的作用遭到了人們的質(zhì)疑。有學者指出，多數(shù)政府企業(yè)非但無法實現(xiàn)國資的保值增值，還因其能力不足欠下了大額外債，同時也并沒有提供令人滿意的公共物品[5]。由此，里根政府決定對政府企業(yè)實施民營化改革，嘗試將公共服務(wù)和公共物品轉(zhuǎn)由民營企業(yè)來提供。國家開始鼓勵私人投資修建收費公路，一些諸如催繳子女撫養(yǎng)費、開違規(guī)停車罰單、對假釋人員的庭外監(jiān)管等社會服務(wù)行業(yè)都轉(zhuǎn)由民營企業(yè)提供。此外，監(jiān)獄和學校也開始了民營化改革。到二十世紀九十年代，僅印第安納州的首府印第安納波利斯一個城市就有七十余市政項目交由民營資本，如廢水處理工廠、印第安納波利斯機場等。

(一)將民營資本引入到政府企業(yè)的途徑

美國政府企業(yè)在民營化改革實施初期主要采用的是資產(chǎn)剝離的方式。里根政府將聯(lián)邦政府的5個電力機構(gòu)、2個石油倉庫、1個鐵路公司、5個衛(wèi)星遙感站出售給了私人經(jīng)營。這其中，1987年3月美國聯(lián)合鐵路公司的民營化，是美國歷史上向私人出售的最大一家政府企業(yè)。但隨后美國政府企業(yè)的民營化主要是通過外包的形式實施的。外包即政府機構(gòu)同私人簽訂承包合同，由民營企業(yè)代替公共資源來提供公共服務(wù)，包括如前所述的特許經(jīng)營、租賃經(jīng)營、建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)移/ 建設(shè)—運營—擁有等方式。1999年，加利福尼亞州的圣地亞哥郡與一家民營企業(yè)簽訂了6.4億美金的合同，由那家民營企業(yè)提供圣地亞哥郡全郡的信息技術(shù)服務(wù)。此份合同有效期七年，是當時美國州政府和地方政府所簽的“金額最大、涵蓋面最廣的信息技術(shù)民營化合同”。隨后，加利福尼亞州的橙郡以相類似的方式同一家民營企業(yè)簽訂了2.5億美金的合同，為橙郡提供為期十年半的計算機及電信服務(wù)。

外包通常通過以下幾個步驟進行[6]：首先政府決策出擬實施民營化的領(lǐng)域，然后制定出詳細的要求，接著組織民營企業(yè)參與競爭并最終選擇一家民營企業(yè)簽訂合同，隨后對那家外包的民營企業(yè)實施監(jiān)管。外包的范圍可大可小，可以是小到將某一項具體工作外包出去，例如由民營企業(yè)負責催繳拖欠子女撫養(yǎng)費；也可以是大到將全方位的公共服務(wù)整體外包出去，例如由民營企業(yè)負責對當?shù)厮袃和母黜椃?wù)計劃。如果是就某一項具體工作與民營企業(yè)簽訂的外包合同，那么政府要承擔整體管理的職責；如果是就全方位的公共服務(wù)與民營企業(yè)簽訂的外包合同，那么政府仍需對承包企業(yè)進行監(jiān)管，以確保民營企業(yè)的行為與合同條款及政府規(guī)章一致。

在政府同民營企業(yè)簽訂外包合同時，為了控制風險，政府首先會成立專門的委員會，檢查并分析民營的風險與利潤，從而確認政府的民營化方案是否合適。其次，政府要謹慎地選擇擬由民營企業(yè)提供的公共產(chǎn)品的范圍，需要考慮以下內(nèi)容：將該公共產(chǎn)品外包是否在法律上可行，將該公共產(chǎn)品外包是否在其他地區(qū)已有成功先例，將該公共產(chǎn)品外包是否能帶來成本、人事上的高效率，將該公共產(chǎn)品外包是否不會遇到來自工會或政治上的阻力等。再次，政府在選擇民營企業(yè)提供公共物品時要以保證公平、促進市場競爭為原則，切實做到公平、公開、公正和誠信。最后政府應(yīng)建立完善的評估體系對民營企業(yè)提供的公共物品進行評估，確保合同條款的有效落實。

(二)將民營資本引入到政府企業(yè)的法律供給

美國對政府企業(yè)實施民營化改革都是有法律支撐的，法律詳細規(guī)定了民營化實施的范圍和實施的程度。以美國水行業(yè)為例(美國的水行業(yè)通常由各州的法律管制，在涉及環(huán)境保護等方面則受到聯(lián)邦法律制約)，多數(shù)州都由民營企業(yè)在一定程度上來提供供水服務(wù)或廢水處理服務(wù)，例如由民營企業(yè)修建廢水處理廠等。美國各州在水行業(yè)上的民營化采取的是政府和民營企業(yè)合作的方式,民營企業(yè)可以參與投資、設(shè)計、建造、經(jīng)營供水或廢水處理的相關(guān)領(lǐng)域。政府同民營企業(yè)就供水服務(wù)或廢水處理服務(wù)等事宜要簽訂一個合同。有的合同長達20年以上，在這類合同中民營企業(yè)通常需要投資；有的合同只有5年，在這類合同中民營企業(yè)主要負責經(jīng)營或維修[7]。

繼里根政府后，克林頓政府也在積極推行全國范圍內(nèi)的民營化改革。聯(lián)邦政府在二十世紀九十年代通過一系列行動極力促成供水和廢水處理這兩項公共服務(wù)的民營化。1992年頒布了12803號總統(tǒng)行政令，這項行政令旨在推行民營化改革，鼓勵政府企業(yè)通過向私人出售或長期租賃政府基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)而實現(xiàn)民營化。1997年美國國內(nèi)稅務(wù)署出臺新規(guī)，對通過發(fā)放免稅市政債券融資的項目，其與民營企業(yè)簽訂的合同有效期可以延長為最多不超過20年，而此前這類合同有效期的上限是5年。在聯(lián)邦政府倡導公共服務(wù)民營化的大趨勢下，各州對水行業(yè)的民營化都制定了全面而詳細的州法律。以佛羅里達州為例，佛羅里達州通過立法解決了本州水的民營化問題。

首先是通過立法對水業(yè)民營化的范圍予以調(diào)整。在1996年以前，佛羅里達州法律嚴格規(guī)定各郡、市、特別區(qū)、社區(qū)均不得買賣水、污水，以及廢水再利用等政府企業(yè)。1996年佛羅里達州修訂了州法律第202章，這次修訂使得州內(nèi)各郡、市、特區(qū)，以及社區(qū)均有權(quán)同民營企業(yè)就廢水處理設(shè)施簽訂合同，同時第202章也對此類合同做了具體的解釋說明。但是，按照1996年的州法律規(guī)定，佛羅里達州內(nèi)的供水系統(tǒng)還不能交由民營企業(yè)來提供服務(wù)。隨著廢水處理設(shè)施民營化的逐步成功，以及經(jīng)濟上對民營化需求的加大，佛羅里達州于1999年對本州的水法再次進行了修定。根據(jù)1999年佛羅里達州法律第153章規(guī)定，州內(nèi)各郡有權(quán)購買、建造、管理以及控制供水系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng)；也有權(quán)與另一方簽訂合約，由另一締約方履行全部或部分上述職責。州內(nèi)各市有權(quán)與“正式成立”的公司締結(jié)合約，由其建造或經(jīng)營給水系統(tǒng)、排水系統(tǒng)，以及污水處理系統(tǒng)。同1996年的州法律第202章相比，1999年的州法律153章新增了供水系統(tǒng)可以實行民營化的法律條款。

其次是通過立法引導本州水業(yè)民營化的深入進行。在1999年修法前，佛羅里達州內(nèi)各郡、市等同民營企業(yè)簽訂的多為短期的服務(wù)、管理類合同，州政府希望能夠鼓勵各郡、市等同民營企業(yè)簽訂長期的合同，不但由民營企業(yè)對廢水處理設(shè)施進行管理、維護、維修，更希望能由民營企業(yè)對廢水處理設(shè)施進行建造，甚至投資[8]。在這個背景下，1999年佛羅里達州在對水法的修訂中重新定義了廢水處理設(shè)施的外包合同。法律規(guī)定，廢水處理設(shè)施的外包合同為一項由民營企業(yè)與一個或數(shù)個政府部門所簽署的協(xié)議，按照協(xié)議由民營企業(yè)對廢水處理設(shè)施予以經(jīng)營、維修、管理，或設(shè)計、改良、投資等，此類合同有效期為5年以上、40年以下。這條法律的修訂在一定程度上促成了佛羅里達州更多長期外包合同的簽訂，將更多的民營資本引入到公共服務(wù)的提供中來。

縱觀美國政府企業(yè)的發(fā)展，無論是在第一階段國有化的進程，還是在第二階段民營化的進程，美國的政府企業(yè)都有著完整的法律制度做保障，以此確保公共物品的提供。尤其在第二個階段，基于健全的法律制度，民營資本的介入并沒有妨礙政府企業(yè)對公眾利益的滿足。這一點尤其值得我國借鑒。黨的十八屆三中全會《決定》指出，“鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)”。這句話講出了國有企業(yè)未來的發(fā)展趨勢，即將民營資本注入國有企業(yè)。對于選擇哪一種路徑讓民營資本介入，以及建立怎樣的法律保障，我們需要做好充分切實的準備。

參考文獻：

[1][2][3][4] Harold Seidman. The government corporation in the United States[J]. Public Administration, 1959，(2).

[5]Yacob Haile Mariam. Privatization of state-owned enterprises and the law: Issues and problems[J]. Emory International Law Review,1993,(7).

[6]Donald G Featherstun, D Whitney Thornton II, J Gregory Correnti. State and local privatization: An evolving process[J]. Public Contract Law Journal, 2001,(4).

[7][8] Kathryn G,W Cowdery. Public-private partnerships in providing water and wastewater utility service[J]. The Florida Bar Journal,2000,(10).

(責任編校：陳婷)

On the Development of American Government Corporations

PAN Lichun

(Foreign Language College，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China)

Abstract：The American government corporations have experienced two major stages, being nationalized since 1940s and being privatized (wholly or partly) since 1980s. In either stage, law plays an important role in ensuring the operation of the government corporations and the supply of the public goods, which should be learned by China.

Key Words：government corporations； private capital； law； development

作者簡介：潘立春 (1976— )，女，遼寧沈陽人，華東政法大學外語學院副教授，碩士生導師，華東政法大學經(jīng)濟法學院博士生。研究方向：經(jīng)濟法學、法律語言學。

收稿日期：2015-03-04

中圖分類號:F271

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2015)03-0023-03