關于地方政協協商民主程序機制研究的調研報告——以成都市為例*

宋 輝 邱曉霞 彭玉凌 張 良 彭時平

(成都學院政治學院，四川成都610106)

一、“中國特色協商民主”的概念和實質

(一)“協商民主”概念的由來

“協商民主”(deliberative democracy)是對應于“選舉民主”(又稱“票決民主”)的一個概念。它是在20世紀80年代西方民主選舉(票決)政治出現了“碎片化”、“邊緣化”、“兩極化”現象，許多學者對此進行了深刻的理論思考和認真的探索而產生的。其中美國學者約瑟夫·畢塞特(Joseph M Bessette)是非常重要的一位代表，他為“美國憲法的民主特性”進行了辯護，并針對關于將美國政治視為“精英政治”、“貴族政治”的各種質疑和指責進行了有力的反駁，他在其博士論文《國會中的協商:一項初步的研究》和其后發表的《協商民主:共和政府中的多數原則》中，首次從學術上使用了“協商民主”這一概念。畢塞特認為，美國制憲者建立的“協商民主”，體現了美國憲政包含的多數原則與對多數的制衡兩個方面的一致性。1987年起，美國學者伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩認為任何社會的生存和延續都需要一種確定性的正義原則和穩定的制度，人類要建立合理的原則、合法的制度，并通過明智的方式做出決策，協商民主為此提供了條件和支撐。他們從合法性角度對協商民主的內涵做了進一步拓展。此外，著名學者英國的安東尼·吉登斯提出了“對話民主”，美國的艾麗絲.M.揚提出了“溝通民主”和澳大利亞的約翰·德雷澤克提出了“話語民主”等，這是幾種不同于“協商民主”的概念，這些概念使人們對于協商民主的理解和認識進一步豐富了。

“協商民主”與其他民主形式之間的主要差別集中于“協商”一詞上。協商本身包含兩層含義:一是審慎地反思，即個體自身獨立地審慎地思考問題;第二層含義是個體之間理性地討論所關心的議題。這兩層含義之間是互相聯系的，理性討論是在審慎思考基礎上進行的。反過來，經過理性討論又會促使個體對該問題進行反思，從而使個體對該問題的最初看法得以改變。［1］

在西方民主思想發展史上，從古希臘的思想家到現代的精英，民主理論長期以來的主流觀點認為大眾是非理性的，是不具備理性思考能力的，所以“協商”和“民主”其實是矛盾的。如亞里士多德就認為因為只有男性公民才具備完全的理性思考能力，所以只有男性公民才能參與到政治生活中來，而婦女、兒童、奴隸，甚至工匠等不具備理性或所具有的理性是不完備的，所以他們都不能參與到政治生活中去。［2］

協商和民主一般是分開使用的，但是現在這兩個詞卻經常放在一起使用了。即便在19世紀的思想巨擘約翰·密爾看來，也不能理解將這兩個詞放在一起的意思。然而確實是20世紀晚期才將deliberative和democracy這兩個詞放在一起的，這也是學者的發明吧。制定美國憲法的先驅者一般認為，協商民主的主體應該是人民的代表，即政治精英，不應該是人民本身。他們認為，這些被人民選舉出來的政治精英通常比常人有更多的美德、智慧和經驗。他們片面地認為只有政治精英才具備協商能力，大眾是沒有協商能力的。［3］

協商民主的核心理念到底是什么?古特曼認為，可以將協商民主界定為這樣一種治理形式:自由而平等的公民(及其代表)通過協商作出決策，這些決策在當時對所有公民都具有約束力，但它又是開明的，并且具有前瞻性。［4］為了證明決策的正當性和合理性，他們需要相互論證理由，而這些理由必須是相互之間可以理解并接受的。可以說，協商民主提倡的是這樣一種民主形式:自由而平等的公民在充分掌握相關信息的情況下，就共同關心的議題，運用常識進行判斷，通過闡明理由，對提出的各種觀點審慎地評價，最后提出合理的解決方案。在協商過程中，無論是支持還是反對某個建議，都必須說明理由，而且必須能夠讓他人信服。參與者不僅要為自己的主張提出理由來進行論證，而且要認真地聆聽他人的觀點，并反省和重新評估自己的論據是否確鑿無疑。

(二)協商民主成功的機制

1.規則。協商的前提是意見不一致，否則就沒有協商的必要，所以充分的公共民主交流通常是不愉快的。也正因為如此，必須要有明確的正式或者非正式的規則來啟動協商。協商規則是為了解決沖突并實現和諧，它們能夠將協商制度固定為一種慣例程序，一旦形成了制度，就能保證協商很好地運行下去。協商規則可以既不對商談本身或者機構的前置規則進行限制，也不對參加人的資格進行限制。在這種平等和對稱的規則指導下，每個參加協商的個人都有機會啟動討論議題、質疑、詢問、展開辯論，每個人都有權質疑指定的論題，每個人都有權發起程序規則或者對所運用、執行的方式進行反駁。另外，如果這個結果以階段性共識的方式通過規則固定下來。［5］協商的結果可能成為進一步協商的框架性前提。

2.參與。協商民主的出發點與落腳點可以說是公民的廣泛參與。通過公民的廣泛和有效的參與，協商民主首先深化了民主程度，并最終促進對公民關注的公共問題采取有效行動的政治愿望來實現市民文化的產生、公共對話品質的提升。［6］

3.信息。信息的交流一方面可以使參加協商的人主張和理由具體明確，從而使得提出的主張能夠有理有據，避免純粹以自我利益為導向的博弈與討價還價;另一方面它改變了信息不對稱的局面帶來信息分布的不均衡。因此信息的公開與交流是協商民主過程中公民參與的擴大所導致的必然結果。［7］

4.溝通。民主的天然產物是“觀點多樣性”，而協商民主則促進人們對多種觀點進行溝通。“溝通的本質允許替代”，［8］協商的本質要求人們必須接受其他觀點存在，雖然這些觀點不同于自己觀點。而所謂討論就是人們經過審慎地思考并權衡各種問題的解決方法。不同觀點的碰撞與交流使得人們以不同的方式思考問題，為政府人員作出決策提供新的知識與視角，也幫助人們考慮替代方案，從而做出更好的判斷。［9］

(三)“中國特色協商民主”與國外“協商民主”的概念比較

中國語境下的“協商民主”概念來源于國內對國外協商民主理論研究成果的介紹、參照和借鑒。2001年，哈貝馬斯訪華時所作的演講《民主的三種范式》把“協商民主”這一概念介紹給中國。2003年，俞可平的《當代西方政治理論的熱點問題》一文介紹了協商民主理論。2004年，陳家剛的《協商民主》譯文集進一步介紹了國外在這方面的研究成果。同年，浙江大學在杭州召開的“協商民主國際學術研討會”及其取得的成果，引起了社會的關注。2005年，國家社科基金設立了“協商民主與當代中國政治實踐”研究課題。2006年，俞可平主持編譯出版了國內首套“協商民主理論譯叢”，該譯叢先后推出了兩批共9本，比較系統地譯介了西方的協商民主理論與實踐，并在當時成為政治理論類的暢銷書，“協商民主”這個概念也逐漸成為被關注的熱點。2007年11月5日，國務院新聞辦公室發表的《中國的政黨制度》白皮書首次確認了“協商民主”這一概念。2011年中共中央辦公廳頒布的《中共政協全國委員會黨組關于〈中共中央關于加強人民政協工作的意見〉貫徹落實情況的報告》中，又把“協商民主”這一概念正式寫進了中共中央辦公廳文件，并且明確肯定了人民政協是我國協商民主的重要渠道。［10］

2012年召開的中共十八大，在強調“人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度”的同時，進一步明確了“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，要“健全社會主義協商民主制度”，“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”，“充分發揮人民政協作為協商民主的重要渠道作用”。［11］這是中共中央首次提出并系統論述和確認了“協商民主”概念，在此基礎上確立了“社會主義協商民主制度”概念，進而對“健全社會主義協商民主制度”進行規劃和部署，進一步從政治上和理論上確立了“協商民主”這種民主形式。

(四)“中國特色協商民主”的實質

中國特色協商民主是在我國統一戰線和人民政協的豐富實踐中逐漸演化形成的，現已拓展到執政黨決策、人大立法、政府施政、政協協商、社會治理等各個方面。十八大報告提出要健全社會主義協商民主制度，這一制度下，國家政權機關、政協組織、黨派團體等，將對經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商、廣納群言、廣集民智、增進共識、增強合力。

因此，中國特色協商民主的實質就是在中國共產黨的領導下，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中，把經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題作為協商的內容。換言之，協商民主的實質就是最廣泛地發揚民主，實現公民有序的政治參與。［12］

中國共產黨的領導是社會主義協商民主的政治前提，堅持協商于決策之前和決策實施之中是其遵循的原則，經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題是協商的內容，在全社會開展廣泛協商是其基本形式。這里的關鍵是:實行協商民主應遵循人民主體、平等對話、求同存異、協商有效的原則，要把共產黨的領導與人民民主，民主與民生，決策的制度化、規范化、程序化與有效性有機地統一起來，真正造福于廣大人民群眾。

總之，人民政協是我國實現協商民主的重要形式，必須積極探索，充分利用人民政協平臺發揮協商民主的積極作用，進而推進我國社會主義民主政治建設。

二、成都市政協協商民主程序機制的基本情況及其存在的主要問題

(一)成都市政協協商民主程序機制的基本情況

成都市政協(以下簡稱市政協)歷來高度重視協商民主工作，在準確把握人民政協性質定位的基礎上，在繼承中發展，在發展中創新，圍繞團結和民主兩大主題，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道的作用，推進政治協商、參政議政、民主監督制度建設。市政協緊緊圍繞工作重心，服務大局，聚焦全面深化改革，凝聚共識、匯集力量、建言獻策，作出了新的積極嘗試和貢獻。

從協商民主的機制上看，制定了市政協黨組聯系市級民主黨派、工商聯制度，市政協機關和市級民主黨派、工商聯機關加強工作聯系方法;堅持舉辦市政協黨組與市級民主黨派、工商聯懇談會;堅持在市政協全體會議期間安排市級民主黨派、工商聯負責人和無黨派人士代表接受媒體采訪;堅持邀請市級民主黨派、工商聯負責人和無黨派人士參加政協專題協商和重要會議;堅持聯合黨派團體開展政協重點調研和專項視察。

從組織形式上來看，主要有專題協商、界別協商、對口協商、提案辦理協商，主要通過政協全體會議、常委會議、主席會議、常委會專題會議、市政協黨組受市委委托召開的座談會、秘書長會議、各專門委員會會議、根據實際需要召開的由政協各參加單位和政協委員參加的協商會議等開展協商。專題協商是市政協組織各參加單位和政協委員，圍繞成都市大政方針以及經濟社會發展中具有綜合性、戰略性、前瞻性的重要問題，與市委、市政府和相關部門進行的協商;對口協商是市政協專委會組織委員與市級相關部門之間的工作協商;界別協商是市政協以界別為單位組織委員，與市級相關部門之間開展的協商活動;提案辦理協商是以政協提案為載體，市政協專委會、提案人、提案承辦單位圍繞提案辦理工作開展的協商活動。

從協商內容上來看，主要涵蓋成都市委(以下簡稱市委)重大決策部署、“一府兩院”工作報告、經濟社會發展和城鄉建設規劃、重要的地方性法規草案和政府規章草案、經濟社會發展重要項目、重點工作和民生改善等五個方面。

從協商議題的確定方式上來看，主要有:根據市委年度工作重點確定;市政協圍繞全市中心工作提出;市政協各專委會根據全市工作安排分別提出;市級相關部門提出;市人大法工委、市政協社法民宗委、市政府法制部門協商確定;市政協根據提案情況，在提案辦理過程中提出等六種方式。

從操作程序上來看，一般由確定議題、明確參與協商的主體范圍、進行相關調查研究、開展協商交流、辦理和反饋協商意見、跟蹤監督和評估協商意見辦理結果等六個主要步驟構成。

近年來，市政協認真貫徹落實中央和四川省委、成都市委的相關規定，堅持發揮人民政協在發展協商民主中的重要作用，積極推進協商民主工作，形成了黨委重視、政府支持、政協主動、各方配合、社會關注、有為有位的良好格局。

一是組織開展了大量協商活動，切實保障了中國特色協商民主制度在成都市的有效運行。市政協始終把切實履行政協職能、發揮人民政協協商民主重要渠道作用作為工作重點，突出“抓大事、議大事”，保證協商機制運行通暢、高效，充分發揮了人民政協在協調人民關系、匯聚全國人民力量、建言獻策、服務穩定大局方面的作用。

二是進一步提高協商的針對性和有效性，較好發揮了政協參加單位、委員助推地方經濟社會全面發展的作用。近年來，市政協重點圍繞打造西部經濟核心增長極、建設現代化國際化大都市、“五大興市戰略”、城市建設規劃、舊城改造、生態環境建設、“四化同步”、科技創新、民生民情和社會保障等主題，組織開展協商，為市委科學化、民主化決策建言獻策、出謀劃策，很多意見和建議都得到了采納或被列入實施計劃。

三是初步形成了組織協商活動的辦法、程序，構建了相應機制，有效激發了政協參加單位、委員的參政議政熱情，促進了協商民主的廣泛多層制度化發展。市政協先后制定了市政協黨組聯系市級民主黨派和工商聯制度、市政協機關同市級民主黨派和工商聯機關進一步加強工作聯系的辦法、市政協專門委員會與市級有關部門對口聯系制度、市政協重點提案督辦聯系制度、市政協界別活動辦法、市政協領導及專委會聯系界別工作制度等，這些制度對于加強政協協商有關工作都做出了相應的規定和要求，促進了協商民主工作機制的健全完善，激發了政協協商民主的內在活力。

(二)成都市政協協商民主程序機制存在的主要問題

人民政協的政治保障是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，其合法地位的依據是憲法、政協章程和相關政策，它是集參與、協商、合作、監督于一體的社會主義協商民主的重要渠道。與此進行對照查找，當前市政協協商民主存在的主要問題包括:

1.協商民主的制度規則和運作程序缺乏。做好各項工作的前提和保障是完善健全的制度。與選舉民主相比較，目前我國協商民主還缺乏比較完善的制度規則和運作程序，對地方和基層人民政協而言，協商隨意化的現象還比較普遍，更需要在制度建設上進一步加強和完善。“協商議題的提出和確定，協商活動的安排和進行，協商成果的報送，協商意見的處理和反饋”等五大程序尚未形成嚴密有效的閉合系統。還需進一步完善健全協商民主的制度、程序和機制，在協商民主的實踐中積極探索協商民主的有效實現機制。比如保障協商納入重大決策程序的機制需要進一步健全。

2.協商民主的內容不夠具體，協商民主的形式不夠完善。中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢是社會主義協商民主。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。近年來，地方和基層政協在各級黨委的重視和支持下，履職實踐活動日趨豐富活躍，已成為健全和落實協商民主制度的重要力量。但客觀地看，基層政協協商民主制度建設仍然存在一些問題:一是協商的內容還不夠具體，存在隨意性和形式化的問題;二是協商的形式還不夠完善，存在通報代替協商的現象;三是協商的程序還不夠規范，有些協商成果的轉化落實還不夠到位。

3.協商意見辦理的督促、考核機制薄弱。協商信息通報和協商意見的督辦落實等需要進一步加強。在征地拆遷、安全生產、食品藥品安全、收入分配、城市交通擁堵、霧霾天氣(環境污染)等群眾反映強烈的突出問題上，政協發出的聲音還相對微弱，社會關注度和影響力明顯不足。由于相應的制度和機制還不完善，協商工作的影響和作用還沒有得到充分發揮，協商信息傳遞和利用不足，有關各方對協商工作的知曉、了解、參與程度不高，特別是在個別部門中還存在著對協商意見一批了事、不了了之的現象，對協商意見的辦理、回復和反饋機制，還有待進一步明確、細化和規范，對協商意見辦理的督促、考核機制還需進一步強化，切實避免“重部署，輕落實”、“自說自話，自娛自樂”的尷尬。

4.協商質量有待提高。從市政協組織的協商活動效果看，有必要進一步提升政治協商的整體質量和水平。在實際協商參與過程中，還普遍存在著“重形式、重通報、輕內容、輕實質”的弊病，協商質量還有待進一步提高。從市政協組織的協商活動的實際效果來看，有必要進一步提升協商的整體質量和水平。一方面，參與協商的委員、政協參加單位和界別對協商議題的調研、分析做得不夠切合實際、不夠深入，提出的意見與建議針對性、時效性、操作性不夠強，存在泛泛而談的情況;另一方面，個別部門對協商重視不夠，對協商前的準備工作做得不充分，資料開放不夠，影響了協商效果和質量。

三、加強和改進地方政協協商民主程序機制的若干政策建議

社會主義協商民主，既是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，又是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現。中共十八大提出，在發展我國社會主義民主政治的進程中，要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛多層制度化發展。中共十八屆三中全會強調，在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為主要內容，堅持協商于決策之前和決策實施之中，在全社會開展廣泛協商。這些重要論述和部署，為中國社會主義協商民主發展指明了方向。

因此，加強和改進政協協商民主工作，最重要的是要加強協商民主制度化、法治化建設，在制度設計層面上，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道的作用。人民政協要發揮作為專門協商機構的作用，把協商民主貫穿履行職能全過程，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，不斷提高人民政協協商民主制度化、規范化、程序化、法治化水平，更好地協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局。要拓展協商內容、豐富協商形式，建立健全協商議題提出、活動組織、成果采納落實和反饋機制，更加靈活、更為經常開展專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，探索網絡議政、遠程協商等新形式，提高協商質量，努力營造既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協商氛圍。［13］

《中共成都市委關于貫徹落實黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》，將“完善協商民主制度”作為重要改革舉措，對加強和完善政協協商工作提出了明確的改革任務和要求。在認真學習領會中央、省委、市委有關文件精神，結合前期研究工作，借鑒上級政協和兄弟城市政協的經驗的基礎上，本文對加強和改進地方政協協商民主程序機制提出如下建議:

(一)建立協商民主的制度規則和運作程序

1.不斷加強自身建設。不斷提升“協商能力”和“協商水平”，更好地起到建言獻策、協調關系、匯聚力量、服務大局的作用，使人民政協的政治協商切實做到“有效、管用、能用”，真正發揮好政協組織的“橋梁”、“紐帶”、“參謀”和“推手”作用。

建議市委加強協商民主工作的“頂層設計”，研究制定《協商民主工作規程》。把協商納入重大決策程序和重大決策事項決策前聽取政協意見等，在《協商民主工作規程》中作出相應規定，使協商得以實現。對經濟社會發展五年規劃的制定、城鄉建設總體規劃的制定和修訂、涉及全市居民的重大公共服務和社會保障政策的調整、全局性的或重要的專項改革方案，以及涉及城市管理、食品安全等重要地方性法規規章的擬定等，明確在決策前提交政協協商，促進科學民主決策。

2.建議完善聽取政協意見和建議制度。就黨委年度工作報告工作要點，“一府兩院”年度工作報告，計劃和財政報告等重要文件、報告，完善在起草過程中聽取政協意見和建議的制度;建立主要經濟、民生部門定期向政協相關專委會通報產業發展、城鄉建設、環境保護、民生改善工作中的重要問題、重點項目，聽取意見和建議的制度。

3.建立制定協商年度工作計劃的機制。建議在每年四季度，由市委、市政府、市政協辦公廳分別征求有關市委、市政府領導意見，向市級部門、政協各參加單位和委員收集匯總下年度協商議題的意見，并由市委辦公廳牽頭召開市委、市政府、市政協秘書長聯席會議，共同研究提出年度協商工作計劃的安排建議，報市委確定后，列入市委、市政府、市政協年度工作計劃，轉發有關部門和有關方面共同執行。

4.完善協商議題的產生機制。建議市委、市政府“交題”，市級部門“出題”，與市政協組織政協界別和委員“選題”、“議題”有機結合，對專題協商、對口協商、界別協商的議題產生建立必要的工作程序和機制。

一是專題協商議題主要由市委按照有關決策程序的要求，提交政協開展協商，或由市委、市政府主要領導、分管領導根據重點工作推進的需要，決定提交給政協開展協商。二是對口協商和界別協商的議題主要由市級相關部門圍繞工作中的重點、難點問題，特別是涉及公共服務的重要項目，社會保障的重要改革，民生改善、環境保護的重要舉措等，按照決策程序規定或工作推進的需要，提出協商議題和協商形式的建議，納入協商計劃安排。三是政協大力開展議題的征集、收集工作，廣泛發動各參加單位和廣大政協委員，集思廣益，聚焦全市中心工作，對市級部門工作實際和社會各界關注的重要問題，共同商議提出協商議題的建議。

如廣州市政協和“人民微博”聯合推出的“廣州市政協委員微博議政平臺”，讓政協委員和社會各階層的群眾在一個嶄新的平臺上協商討論大家關注的各種熱點問題。深圳市政協2014年推出的“委員議事廳”活動，在市民中間進行協商民主。參加協商活動的有相關政府部門人員、政協委員、專家學者和市民群眾等，協商的議題從霧霾問題、小升初的公平性問題、垃圾分類問題到養老問題、義務教育均衡發展問題、醫患關系問題和建設新型社區服務中心問題等，都是人們普遍關心的社會熱點，都是切合實際情況的。這和廣州的“政協委員微博議政平臺”一樣，實際上都打破“社會協商”與“政治協商”的界限，“社會協商”里有“政治協商”的成分，“政治協商”里有“社會協商”的因素，更好地促進協商民主工作的深入開展。［14］

5.健全完善協商工作程序。市政協擬組織制定《專題協商工作制度》、《對口協商工作制度》、《界別協商工作制度》、《提案辦理協商實施細則》等制度性文件。從確定議題、明確協商參與主體、進行調查研究規則等制度性文件到開展協商交流、辦理協商意見和反饋情況、跟蹤監督和評估考核等方面，制定有序開展協商的規范辦法。

(二)明確協商民主的內容，完善協商民主的形式

1.扎實開展協商前的調研工作，明確協商民主的內容。根據協商議題要求，市政協各專委會積極組織政協委員開展協商前的深度調研和論證工作，幫助參與協商的委員和單位解決調研工作中遇到的具體困難和問題，確保調研工作順利進行。市級有關部門做好配合保障工作，提供翔實的背景資料，使協商民主的內容更加具體明確。

2.強化對接服務，促進協商民主形式規范完整。在協商開展前，市政協專委會和有關職能部門加強溝通與協調，市級部門應明確責任領導、指定人員負責配合和支持，為協商工作順利開展創造有利條件。在協商意見辦理過程中，市政協相關專委會和政府有關職能部門需加強銜接，及時溝通和協調協商意見辦理的進度，必要時組織開展再次協商工作，市政協相關專委會要加強對協商成果的事后跟蹤，區分已經辦理、正在辦理、列入計劃辦理和現在無法辦理但已作為有關領導和職能部門決策參考的協商成果，進行效果評估，并將結果向參與單位和委員反饋。

黨委、政府有關領導及有關部門負責人應積極參加政協協商會議和活動，充分發揚民主，認真聽取意見。市級有關部門應提高協商意識，對協商意見和政協委員提出的意見與建議進行認真研究，將合理、可行的建議吸納到實際工作中，促進協商意見轉化為成果，確保協商工作達到實際效果。

(三)完善協商信息通報、協商意見督辦落實制度，促進協商意見轉化成實際成果

1.完善向市委、市政府、市政協及相關領導的協商信息報告制度。協商活動結束之后，市政協承辦專委會要形成書面協商報告，將協商開展情況、協商形成的主要意見和建議等，書面報送市委、市政府和市政協辦公廳，由相應辦公廳報送有關領導。

2.完善向政協參加單位、政協委員的協商信息通報制度。在市政協公眾信息網建立“協商工作”專欄，用于協商活動相關信息發布、意見反饋、協商成果展示等。在協商議題提出、收集階段，通過市政協公眾信息網廣泛收集議題和意見與建議。協商議題確定后，通過市政協公眾信息網向廣大政協委員和政協各參加單位通報協商計劃，為政協參加單位和委員提前調研和報名參加協商活動創造便利條件。協商活動開展前，在市政協公眾信息網、短信平臺等及時發布、通報相關信息，預報協商活動時間、內容、議程等，廣泛征集委員參與。協商會議舉行前，負責承辦專委會要將參加委員提出的有關了解熟悉情況的要求等信息及時與相關部門傳達溝通，并將相關部門提供的有關材料提前送達委員。協商會議后，負責承辦的專委會要將協商活動情況形成信息材料，在市政協公眾信息網上發布。

3.積極探索基層協商制度。習近平總書記在人民政協成立65周年紀念大會上的重要講話中強調指出:“人民群眾是社會主義協商民主的重點。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力開展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協商。”［15］

例如，隨著改革開放的不斷深入和社會矛盾的不斷呈現，鎮(街)作為政協委員履行職能的前沿陣地和重要平臺，它們的地位和作用日益凸顯。例如近年來，成都市錦江區委在全市鎮、街道設立政協工作委員會。在成都市政協積極推動落實下，全區在各個街道全部建立了基層政協工作委員會，政協委員深入到社區，與普通老百姓進行交流，從而使工作重心下移、工作觸角延伸，為政協工作基層組織建設增強了新活力。建議進一步探索豐富完善基層協商制度。［16］

4.完善市級有關部門的協商信息服務制度。市級相關部門應加大協商信息的服務工作，針對議題提前做好協商有關材料、信息的收集整理等準備工作，盡可能地為委員提供詳盡的書面情況通報材料和相關資料。計劃安排的協商事項，應至少提前15天將有關材料送達市政協轉發給參與單位和委員;臨時提出的協商議題，應至少提前3天將有關材料送達市政協，方便政協委員在參與協商活動之前形成初步的意見和建議。協商意見辦理過程中，有關責任部門應將辦理情況等信息及時向市政協承辦專委會通報和溝通，承辦協商的各專委會要及時向參加協商的委員和單位反饋辦理情況等有關情況。

5.建立健全政協協商意見督辦落實制度。建議把協商意見的辦理工作納入市委、市政府目標管理。市政協相關專委會將專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商形成的主要意見建議報送市委、市政府辦公廳的同時，抄報市委督查室和市政府目標督查辦公室(簡稱目督辦)，由市委督查室、市政府目督辦牽頭，依據各部門的職能、職責，將政協協商意見交市委、市政府相關職能部門辦理并明確時限;承辦部門將辦理、落實情況，參照辦理政協提案的形式，書面回復、反饋市政協辦公廳或相關專委會，由政協各承辦專委會對辦理的質量、效果進行評價，簽署意見，以此作為年終市委督查室、市政府目督辦對相關職能部門協商意見辦理工作進行目標考核的依據。

(四)進一步提高協商質量

以提高協商意見建議的針對性和時效性為目標，組織協商的市政協專委會要提前與有關部門溝通，將部門所提供的相關材料及時送達委員，以便委員重點研究、深入思考;提前組織委員撰寫協商會發言材料，并幫助委員完善相關意見與建議;協商過程中，組織和引導委員與相關部門深入交流、充分溝通，力促協商工作收到實際效果;協商活動結束后，承辦專委會要集中委員主要意見與建議，以協商會報告的形式形成書面材料，報送市委辦公廳、市政府辦公廳督查督辦機構和相關部門，促進協商成果在實際工作中發揮積極的作用。

綜上所述，協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的民主形式，具有深厚的制度基礎、理論基礎、文化基礎、實踐基礎，因為它源自中華民族長期形成的“天下為公”、“兼容并蓄”、“求同存異”等優秀政治文化，源自近代以后中國政治發展的現實進程，源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐，源自新中國成立后各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實現的偉大創造，源自改革開放以來中國政府在政治體制上的不斷創新。［17］

人民政協作為協商民主的重要渠道，在履職全過程切實做到協商民主，進一步完善人民政協協商民主的制度化、規范化、程序化，這樣人民政協將不僅愈發凸顯協商民主這種中國社會主義民主政治特有形式的獨特優勢，而且在國家政治生活中日益發揮著不可替代的重要作用。

地方政協協商民主工作應緊密結合時代要求，順應人民群眾的意愿和呼聲，切實加強協商民主制度化、規范化、程序化、長效化、法治化建設，健全機制，完善程序，著力破解“見子打子”、“一事一議”、“就事論事”現象，在地方性法規的有力支撐下，上升到制度和機制建設層面解決問題。把各個協商主體的法定權利、協商主題、協商形式、協商周期、程序過程、結果運用與反饋等內容詳細規定下來，使協商過程“常態化”，避免出現臨時的“自選動作”，使協商民主的每個環節都是可操作的、可檢查的、可問責的;使協商更加有序、真實和有效;以此為突破口和“抓手”，不懈努力，地方政協協商民主工作必將取得廣泛的、實實在在的成效。［18］

［1］談火生.協商民主:西方學界的爭論及其對中國的影響［J］.中國黨政干部論壇，2013(7):7.

［2］談火生.協商民主:西方學界的爭論及其對中國的影響［J］.中國黨政干部論壇，2013(7):8.

［3］談火生.協商民主:西方學界的爭論及其對中國的影響［J］.中國黨政干部論壇，2013(7):8.

［4］【美】埃米·古特曼、丹尼斯·湯普森.審議民主意味著什么?［C］//談火生.審議民主.南京:江蘇人民出版社，2007.43.

［5］羅豪才等.軟法與協商民主［M］.北京:北京大學出版社，2007.212.

［6］羅豪才等.軟法與協商民主［M］.北京:北京大學出版社，2007.212.

［7］羅豪才等.軟法與協商民主［M］.北京:北京大學出版社，2007.213.

［8］參見［德］貢塔.托依布納.法律:一個自創生系統［M］.張棋譯.北京:北京大學出版社，2004.20.

［9］羅豪才等.軟法與協商民主［M］.北京:北京大學出版社，2007.213.

［10］李君如.協商民主在中國——中國特色協商民主的理論思考［J］.中共天津市委黨校學報，2014(4):41.

［11］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［M］.北京:人民出版社，2012.26－27.

［12］華露艷.探索創新基層協商民主制度，發揮統戰優勢助力改革發展［N］.成都日報，2014 －10－20(4)

［13］葉小文，張峰.協商民主:中國特色社會主義新篇章——學習習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的重要講話［N］.光明日報，2014－09－23(1).

［14］牛旭光.協商民主及相關概念的辨析［N］.人民政協報，2014 －10 －08(8).

［15］吳先寧.談政協在基層協商民主的作用［N］.人民政協報，2014 －12 －03(4).

［16］孫鑫.積極搭建基層民主協商平臺［N］.青島日報，2013 －06 －1(5).

［17］陳貴云.學習講話精神，增強履職信心［N］.重慶政協報，2014 －10 －28(1).

［18］陳家剛.充分發揮人民政協協商民主重要渠道作用［N］.人民政協報，2014 －09 －22(7).