養(yǎng)老金并軌：特權(quán)終結(jié)？

韓永

人社部數(shù)據(jù)顯示，2013年，養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬已經(jīng)達到了3.1萬億元，占當年財政收入的24%。

多年久推不前的養(yǎng)老金并軌，似乎在一夜間變了天。

當這一消息在12月23日發(fā)布時，此事已經(jīng)走到了最后一個程序：尋求立法機關(guān)支持。當日，國務(wù)院副總理馬凱就這一議題向全國人大常委會作報告，報告的題目是《關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況》。其中提到，我國將推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，“建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度”。

此前，這一報告的內(nèi)容已在國務(wù)院常務(wù)會議和中央政治局常委會上獲得通過。這意味著，距離結(jié)束養(yǎng)老金雙軌制，只差最后一個表決。

空賬兇猛

此時，中國的基本養(yǎng)老保險，正處于需要變革卻不能的困境中，亟須找到一個出口。而養(yǎng)老金并軌，正好成為這樣一個出口。

中國養(yǎng)老保險最大的一個困境，是養(yǎng)老金不足。針對這一問題，在過去兩年，曾經(jīng)出現(xiàn)過兩輪爭論：先是2012年年中，由中銀國際首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠征和德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學(xué)家馬駿牽頭的研究團隊聯(lián)合發(fā)布報告稱，到2013年，中國養(yǎng)老金的缺口將達到18.3萬億元。隨后，2012年6月18日，《人民日報》刊文稱“養(yǎng)老金不會缺口18.3萬億元，空賬沒有太大問題”，稱到2011年末，基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存1.94萬億元。

到了2013年，先是人社部部長尹蔚民在兩會上表示養(yǎng)老金“不存在缺口”，“累計結(jié)余2.3萬多億元”。接著，全國社?；鹄硎聲h組書記戴相龍在博鰲論壇上建議，通過加大國有資產(chǎn)劃撥社保的力度和擇機考慮延長退休年齡等辦法，來彌補社保和養(yǎng)老金缺口。

后來人們發(fā)現(xiàn)，這兩方的說法根本是“雞同鴨講”，采用的是兩套不同的計算標準：人社部的標準是把統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的錢加起來，再加上各級政府的補貼，這樣算下來，就得出了養(yǎng)老金尚有結(jié)余的結(jié)論;而另一方則沒有算入個人賬戶，也沒有算入財政補貼。因為前者的法定用途是為繳費者個人積累，屬于個人財產(chǎn)范疇，而不是收上來后付于他人。而如果將財政補貼也納入養(yǎng)老金收入，則養(yǎng)老金就永遠也不存在缺口的問題，只是將養(yǎng)老金的缺口轉(zhuǎn)化成了財政負擔。

從1997年開始，中國的企業(yè)職工，正式從之前的以企業(yè)承擔退休費為主的養(yǎng)老體系，進入以企業(yè)和個人分擔為特征的社會保險體系。該體系以社會統(tǒng)籌賬戶為主，以個人賬戶為輔，企業(yè)繳納工資總額的20%進入社會統(tǒng)籌賬戶（在2005年之前是其中的17%進入這個賬戶），個人繳納工資總額的8%進入個人賬戶（2005年之前，是個人繳納的8%加上企業(yè)繳納的3%進入這個賬戶）。社會統(tǒng)籌實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，也就是將繳來的錢馬上發(fā)給退休者;個人賬戶則實行積累制，即將個人的交費積累起來，等退休后發(fā)放。

作為改革的成本，對那些在改革前參加工作、改革后退休的人（專業(yè)術(shù)語為“中人”），其工作過的年限視為已經(jīng)繳納養(yǎng)老金，也就是說，這些人這一期間的個人賬戶雖是空賬，但這些人在退休后也可以足額領(lǐng)取養(yǎng)老金，在統(tǒng)籌賬戶存在支付缺口的情況下，其個人賬戶中的不足部分，就通過侵蝕后人所交的個人賬戶來實現(xiàn)，致使個人賬戶步入“后人補足前人”的惡性循環(huán)。制度設(shè)計中意在為個人積累的個人賬戶，客觀上充當了“為他人做嫁衣”的角色。

中國社科院的一份調(diào)查報告顯示，截至2011年，中國個人賬戶空賬額達到2.2萬億元，而當年個人賬戶應(yīng)有規(guī)模約為3.32萬億元，空賬率達到了66%。而此時距離個人賬戶空賬額首次突破1萬億元，只有4年。

個人賬戶設(shè)計的原意，本為激勵職工為個人積累而繳費，并促進企業(yè)繳費，但在個人賬戶被侵占的現(xiàn)實下，其對養(yǎng)老保險的信賴與預(yù)期均大大降低，這必然會抑制其繳費的動力。而繳費基數(shù)的減少，又會進一步加大社會統(tǒng)籌的缺口，從而陷入更大規(guī)模侵占個人賬戶的惡性循環(huán)。人社部數(shù)據(jù)顯示，2013年，養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬已經(jīng)達到了3.1萬億元，占當年財政收入的24%。

道德詰問

除了對個人賬戶的侵占，社會養(yǎng)老保險對財政補貼的依賴也在增強。人社部2014年4月份公布的一份公報顯示，2013年，各級財政對養(yǎng)老保險的補貼為3019億元，占當年財政收入的2.4%。而在2011年，這個數(shù)字為2272億元;2012年，該數(shù)字為2648億元。2012和2013年增長速度分別為16%和14%。

在這些平均的數(shù)字下面，還掩藏了一些困難省份的真實壓力。以退休人員比例較高的遼寧省為例，2010年，該省各級財政共補貼企業(yè)養(yǎng)老保險213.1億元，占當年財政收入的10%。

與個人賬戶空賬的趨勢一樣，財政補貼占比的趨勢也在上揚。由曹遠征和馬駿領(lǐng)銜的研究團隊預(yù)測，如果不發(fā)生任何改革，在愈演愈烈的老齡化趨勢沖擊下，對養(yǎng)老保險的財政補貼將會造成更大的負擔。到2050年，養(yǎng)老金缺口將達到當年財政支出的20%以上。而一些養(yǎng)老壓力較大的省份，這一比例將達到更加驚人的地步。

為了應(yīng)對日益迫近的老齡化問題，對養(yǎng)老保險進行改革成為共識。

戴相龍在2013年提及的國有資產(chǎn)劃撥和延長退休年齡，是當下討論最多的兩個改革路徑。但無論哪一條路徑，都會面臨一個道德性詰問：政府在這一問題上尚未以公平的面目示人，己所不欲，何以施于人？

這個問題，就是政府機關(guān)的工作人員，至今沒有加入職工養(yǎng)老體系，而是享受著“退休前不交費，退休后多拿錢”的特權(quán)。以甘肅省為例，2014年，該省機關(guān)事業(yè)單位職工退休水平為月平均3227元，企業(yè)職工則只有2065元，前者是后者的1.56倍。

與此相關(guān)，當2008年中央決定將事業(yè)單位人員并入職工養(yǎng)老體系時，招來了強烈的反對，隨后在5省市開展的試點也以失敗告終。一位北京高校教授告訴《中國新聞周刊》，招致反對的一個重要的理由，就是有失公平。“事業(yè)單位和機關(guān)一樣，承擔的也是公共服務(wù)的職能。原來都是機關(guān)事業(yè)單位綁在一起?，F(xiàn)在財政沒錢了，就把我們給切出去了，憑什么呀！”與1997年被切出去的企業(yè)不同，事業(yè)單位里多是專業(yè)技術(shù)人員，知識分子也比較多，這些人一方面公平意識比較強，另一方面也自視甚高，起碼不低于公務(wù)員?！安荒馨褭C關(guān)和事業(yè)單位一個當成親兒子，一個當成養(yǎng)子，這不對，理念就不對。”

公平問題成為橫亙在養(yǎng)老改革面前的一道障礙，無論是事業(yè)單位改革，還是國有資產(chǎn)劃入，還是延遲退休，都在盯著政府機關(guān)的養(yǎng)老。在這樣的背景下，基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)一勢在必行。

坐實做空？

但養(yǎng)老保險要實現(xiàn)真正的統(tǒng)一，還需要良好的制度設(shè)計。

南開大學(xué)社會建設(shè)與管理研究院院長關(guān)信平告訴《中國新聞周刊》，在統(tǒng)一之前，職工養(yǎng)老保險制度首先要做一個選擇：對于個人賬戶，是堅持現(xiàn)有的“坐實”政策，還是改成“做空”？

關(guān)信平的這一說法，是基于個人賬戶的一個現(xiàn)實：制度上，個人賬戶要求坐實，但實際上，該賬戶存在著大量的空賬?！艾F(xiàn)在是既沒有坐實，也沒有確定要做空。先要確定這個，因為這是兩種不同的制度安排?！?/p>

關(guān)信平的觀點是：如果要坐實，就要保證這筆資金的保值增值，不能像現(xiàn)在這樣只放在銀行里，收益率還趕不上通貨膨脹率。而要保值增值，就要改變現(xiàn)有的運營模式，不再由政府來管，而是把這筆錢交給市場來做，由一些有資質(zhì)的金融機構(gòu)負責運營這筆資金。個人可以在這些機構(gòu)中進行選擇，市場風險由機構(gòu)和個人共同承擔。政府只負責對市場監(jiān)管，市場的盈虧與其沒有關(guān)系。

按照現(xiàn)有的規(guī)定，各級政府管理的基本養(yǎng)老保險基金，只能用于購買國債或存入銀行。若按協(xié)定存款利率計，過去十多年，每年收益率不到2%，遠遠落后于每年3%～5%的通脹率。而據(jù)戴相龍2013年的介紹，由投資渠道較寬的全國社保基金理事會管理的近萬億元全國社?；?，十多年來的年均收益率為8.4%，高出前者6.9個百分點。

關(guān)信平提供的另外一種選擇，是個人賬戶還可以讓政府來管，但把它做空，就是不再把8%放在個人賬戶里，而是現(xiàn)收現(xiàn)付，收上來就直接付給退休人員，賬戶里只留有一定數(shù)額的儲備金?！耙簿褪亲龀擅x個人賬戶。個人通過記賬來證明自己交了多少錢，將來根據(jù)交錢的額度來領(lǐng)取養(yǎng)老金。這樣政府就沒了保值增值的壓力。”

2014年12月28日，在“中國社科院社會保障國際論壇2014暨《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014》發(fā)布式——‘三中全會的理論突破與名義賬戶研討會”上，財政部長樓繼偉說，坐實個人賬戶已經(jīng)無法持續(xù)，名義個人賬戶可以成為下一步完善養(yǎng)老保險個人賬戶的模式。對于無法坐實的理由，樓繼偉給出了兩條：一是代際成本無法化解，二是道德風險無法控制。前者似指在1997年的改革中，由于政府沒有承擔改革成本，致使這一代繳費者的個人賬戶，不得不用來支付上一代退休人的養(yǎng)老金;后者則指在現(xiàn)實中客觀存在的采取各種手段漏保和騙保行為。

養(yǎng)老金統(tǒng)一要解決的另一個制度設(shè)計，是如何減少來自機關(guān)事業(yè)單位的阻力。這需要考慮兩方面的因素，一是8%的個人繳費如何解決;二是如何處理并入后職工養(yǎng)老保險與原來退休金額之間的差距。首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)社會保障研究中心主任呂學(xué)靜告訴《中國新聞周刊》，制度設(shè)計的一個原則是：在改革之初，不能讓改革對象投入增加、收入減少，也就是不能讓這些人吃虧。

受訪者大多認為，個人繳費這一塊，可以參照1997年的做法，視同其已經(jīng)工作的年限已經(jīng)繳費，但不能像1997年一樣，個人不出錢，企業(yè)、政府也不管，致使個人賬戶是空賬，必須得有人認這個賬，也就是承擔這個改革的成本，大多數(shù)受訪者認為，這個責任應(yīng)該政府來承擔。就算是名義個人賬戶，政府也應(yīng)該認這個賬。

政府機關(guān)的工作人員，至今沒有加入職工養(yǎng)老體系，而是享受著“退休前不交費，退休后多拿錢”的特權(quán)。圖/CFP

而對于尚未繳費的年份，則通過調(diào)升個人工資，并且讓上漲的幅度足以覆蓋個人繳費的部分。這樣，8%的個人賬戶這一塊，就不至于成為個人的負擔。

而對于統(tǒng)一后職工養(yǎng)老保險與此前退休金之間的差距，受訪者則一致認為應(yīng)通過年金的方式予以補充。一位受訪專家告訴《中國新聞周刊》，年金此前曾存在于央企和部分國有企業(yè)，在事業(yè)單位改革的時候，曾有人提及模仿其做法，設(shè)計事業(yè)單位的年金，但終未見下文。

呂學(xué)靜說，需要設(shè)計的制度還有很多，但如果光從負擔上考慮，好像有點繞不出這個怪圈，從理念上則能看得更加清楚?！皬睦砟钌险f，應(yīng)該先把基本養(yǎng)老這一塊政府的責任講清楚，就是說基本養(yǎng)老這一塊，政府是有責任的，而補充養(yǎng)老這一塊，就是個人和單位分擔。這樣厘清楚，接下來就好辦了。”