2015養老經濟：規模性增長需向結構性調整轉變

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2014年末，我國60歲以上老年人口預計將達到2.1億，65歲以上老年人將達到1.35億。快速的人口老齡化給經濟和社會的發展帶來重大影響。

當前我國經濟增長速度正在放緩，增長方式也將向消費型過渡，加快發展養老服務業將成為我國調整經濟結構、拉動消費、擴大就業的重大戰略舉措。在國家經濟結構戰略性調整的宏觀背景下，養老服務業領域中社會力量的主體作用確立并將開始呈爆發態勢。老齡化及老年人口結構的變化首先帶來的是護理和照護服務需求的快速增長，尤其是高齡、失能、空巢老人需求不斷噴發，同時，多樣化、多層次的養老服務需求正在刺激這一業態的發展和完善。

政府、市場與社會的角色定位逐漸清晰

我國老年人服務正在經歷從傳統社會福利向現代養老服務業發展的道路。政府的職能正在發生變化，養老服務的供給主體逐步由政府轉向市場和社會，養老服務的形式將更加全方位、多樣化、個性化。創新體制機制，激發社會活力，充分發揮社會力量的主體作用正在成為養老服務業發展的主要態勢。

為積極引導和促進養老服務市場機制的發展和完善，2014年8月，民政部、發改委在26省份確定42個養老服務業改革試點。主要從健全養老服務體系、引導社會力量參與養老服務、完善養老服務發展政策、強化城市養老服務設施布局、創新養老服務供給方式、培育養老服務產業集群、加強養老服務隊伍建設、強化養老服務市場監管等8個方面開展試點。11月，財政部、商務部選擇8省區開展市場化方式發展養老服務業試點。中央財政下撥服務業發展專項資金24億元，支持在吉林、山東、湖南、甘肅、安徽、湖北、江西、內蒙古等8個省區開展以市場化方式發展養老服務產業試點。通過采取中央財政資金引導，地方政府、銀行、企業共同出資設立基金平臺，按市場化運作的方式，支持發展居家養老、集中養老、社區綜合服務等多種形式、面向基層大眾的養老服務產業，促進產業加速融合發展，探索以市場化、商業化方式支持養老服務產業發展的體制機制和有效模式。

政府職能更加注重保障基本，如財政部會同民政部、全國老齡辦聯合下發《關于建立健全經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度的通知》，國家衛計委在全國開展“計劃生育家庭養老照護試點”，民政部、發改委等啟動養老服務和社區服務信息惠民工程試點等工作。

國家政策持續釋放利好信號

2014年，社會力量投資養老服務政策持續利好，國務院發布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，鼓勵社會資本加大養老、醫療等社會事業投資力度;財政部會同發改委發布通知減免養老和醫療機構行政事業性收費;民政部出臺利用福利彩票公益金向社會力量購買服務的指導意見。

為加快發展養老服務業，貫徹國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》，國家多部委相繼出臺20多項養老專項扶持政策，老年人優待、政府購買服務、養老服務人才培養、養老服務設施用地、養老機構遠程醫療、以房養老等領域取得重大突破，養老服務業發展政策體系不斷健全和完善。

從地方上來看，2014年各地出臺推動社會養老服務體系建設的法規政策文件200多個。29個省份出臺了貫徹國務院文件的政策，對本地區養老服務業發展進行整體規劃，養老服務業發展的宏觀政策環境逐漸優化。

老年人福利和社會保障制度逐步實現普惠統一

2014年，我國老年人福利和社會保障制度取得突破性進展。繼養老保險制度實現全覆蓋之后，備受社會詬病的社會養老保險制度“二元”結構和“雙軌制”破除，養老保險制度的公平性和管理的統一性得到提高。2月，李克強總理主持召開國務院常務會議，聽取關于2013年全國人大代表建議和全國政協委員提案辦理工作匯報，決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。12月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議了國務院關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告。我國將推進機關事業單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。

老年保障體系的全覆蓋為養老服務業發展奠定了基礎，老年人服務購買能力有了一定程度的制度保障。企業退休人員養老金水平連續10年提高，基礎養老金平均達到2000元;基本養老保險實現了省級統籌，新型農村社會養老保險和城鎮居民基本醫療保險制度實現全覆蓋和制度統一，新型農村合作醫療參合率穩步提高。老年社會救助制度逐步建立，城鄉計劃生育家庭養老保障支持政策逐步形成。與此同時，高齡津貼、護理保險制度等老年人社會福利逐步推廣，19個省份已經實現了高齡津貼全覆蓋;繼青島建立長期醫療護理保險之后，山東省政府辦公廳印發《關于開展職工長期護理保險試點工作的指導意見》，決定在東營、濰坊、日照、聊城4市開展試點，探索建立社會化的職工長期護理保障制度，江蘇南京、無錫兩地正在研究長期護理險方案。天津、上海、山東、黑龍江、青島和西安等地建立了針對生活困難老人和失能老人發放護理補貼。

老年醫療和護理服務需求受到重視

在老年人各類服務需求中，醫療和護理需求最大，尤其是失能老人護理需求的快速增加。據民政部數據，截至2014年11月底，全國養老床位總數達到572.79萬張，比上年末增加75.93萬張。

但老年人護理和照護屬于剛性需求，隨著老齡人口的快速增加，多地從機構服務上加大醫養融合發展，提出護理型養老服務床位建設目標，重視老年護理服務體系的建設。江蘇、浙江、福建、山東、廣西和青海6省區在養老床位總量發展的同時，提出護理型床位的建設比例。江蘇、浙江和廣西提出護理型床位比例達到50%，福建和山東提出達到30%以上的發展目標，青海要求達到20%。上海提出公辦養老機構收住失能老年人數量要占總入住老年人數量的70%以上。黑龍江提出護理型床位總量目標，到2020年底，全省各類“醫養結合”養老床位總量達到13萬張以上。

除明確發展目標外，北京和重慶將加大財政投入和社會籌資力度，重點支持供養型、養護型和醫護型養老機構發展。江蘇從2014年起，對符合條件的以自建產權用房舉辦的養老機構，每張護理型床位給予不低于1萬元的一次性建設補助;對符合條件的以租賃用房舉辦且租期5年以上的養老機構，每張護理型床位給予不低于5000元的一次性改造補助。遼寧和江西要求每個地級市建立一所床位不低于500張、重點滿足失能老人需求的護理型養老機構。新疆則支持各縣（市）依托福利園區，建設1所為失能半失能老年人提供服務的老年養護院（樓）。

多地鼓勵養老機構設醫務室、衛生所（室）、護理站，鼓勵二級以上綜合醫院、中醫醫院和中西醫結合醫院應開設老年病科。如陜西力促醫療衛生資源進入養老機構、社區和居民家庭，鼓勵和支持社會力量重點發展醫養融合。

養老產業：多方參與、產品多樣化

養老服務業的投資主體明顯增加，央企、險資、房地產企業、風投公司、港澳投資和外資，紛紛進入養老服務業，其中以險資和房地產企業投資養老項目態勢最為強勁，投資金額和規模巨大。2010年9月，險資介入樓市的“口子”打開。從目前險資去向來看，千億元險資的首選去向是商業地產，其次就是養老地產。中國人壽、泰康人壽、合眾人壽、中國平安、新華保險、太平保險等知名保險企業均已注資養老項目建設。

從地產企業的養老項目發展趨勢來看，房地產企業打造的養老項目開始輸入養老服務，并逐漸向傳統社區拓展。以萬科為例，北京萬科目前已初步選定10個項目布局社區養老中心，將初步形成服務網絡，總面積達9萬平方米，預計可提供近3000張床位。中海地產為發展養老產業項目專門成立養老服務公司，擬打造系列休閑養老養生品牌，并采用“只租不售”“全國一卡通”的經營模式，具有更大的靈活性。

2014年末，我國60歲以上老年人口預計將達到2.1億，65歲以上老年人將達到1.35億。攝影/Wang Zhao

老年購買能力和服務需求的增加，也將刺激市場提供多樣化的養老服務產品。老年康復服務、家政服務、適老化設計與改造、輔助器械、老年健康信息管理、老年金融和理財等等各類服務產品逐漸面世。這其中既有面向大眾的普適性養老產品，也有面向小眾的個性化定制產品。在理念創新和產品更新的過程中，“以房養老”“消費養老”等新名詞進入大眾視野。其中“以房養老”引起社會反響最大。“以房養老”也即住房反向抵押養老保險，曾被形象地稱為“60 歲以前人養房，60 歲以后房養人”。

2015年決定中國養老服務能否成功轉型

但我國養老服務業發展也存在諸多問題，如國家層面原則性文件密集出臺，具有操作性的實施細則辦法缺乏;養老服務管理切塊分割，醫療護理與照料分割、城市服務和農村服務分割、社區服務與機構服務管理分割;養老服務業整體投入重視硬件設施建設，輕服務功能和質量管理;機構養老服務快速發展，社區服務網絡建設滯后;養老護理人才隊伍缺乏，巨大的養老照護服務需求難以滿足;養老政策的制定與養老產業的發展訴求存在偏差、資源整合不足、行業協會等功能未充分發揮等問題還較為突出。對于民間資本而言，進入難、發展難仍是當前發展養老服務業的關鍵問題。“進入難”體現在用地受限、建設過程不暢;“發展難”體現在發展模式受阻、融資環境差。

2015年是“十二五”養老服務發展的收官之年，未來一年的政策制定、體系建設和產業資源整合等都將對下一個五年的發展產生較大影響，甚至是方向性影響。

從促進整個業態發展來看，養老服務需要轉型，發展結構需要調整。一是建設重點從硬件到軟件的體制性轉型，從設施建設向提升養老服務功能轉變;二是構建社區養老護理網絡，從重視機構建設向提高社區養老服務功能方向轉變，加大對社區已有資源的整合力度;三是從基本生活供養為主的養老服務向專業化的養老護理服務轉變，大力推進養老服務人才的專業化培訓和教育;四是從相對較少的提供主體向多主體發展。

縱觀日本、瑞典等老齡化較為嚴重的發達國家發展經驗，政府構建起面向老年人的長期照護和服務體系，是促進養老服務業快速發展和老年人服務提升的有效舉措。要盤活我國養老服務業，一方面政府需要不斷健全和完善養老產業政策和發展結構，另一方面民間力量在投資養老時要關注多個養老產業領域，尤其是健康管理和康復護理業。

（作者系北師大公益研究院養老研究中心高級分析員）

養老研究中心

養老研究中心是北京師范大學中國公益研究院下屬的一個專業化養老研究部門，該部門以養老研究為基礎，教育培訓、交流與倡導為平臺，咨詢服務為業務引擎，推動中國現代養老服務體系的建立與發展。