網絡中立在中國

胡凌

“網絡中立”（net Deutrality）爭論源起于美國，擴展到歐洲，最初由憲法學者提出，涉及ISP（互聯網服務提供商）公平非歧視地為各種網站提供傳輸服務，特別是非盈利性網站，確保基本的傳輸質量，保證網絡言論的表達自由。學者們擔心ISP只為出價高者提供好的傳輸服務，卻可能歧視眾多中小內容服務商，特別是存在利益競爭關系的時候。這種主張還和互聯網發展早期的“端到端”（end-to-end）原則和開放架構結合起來，認為正在出現的非中立性專有網絡會遏制終端創新，特別是“縱向一體化”（vertical integration）模式。這種上升到意識形態高度的主張沒有看到互聯網的形態及其服務一直在發生變化，特別是移動互聯網發展和接入服務技術的多元化，因此很難說創新和消費者福利在整體上降低了。

本文將這一論題移至中國語境下討論，但不是簡單照搬西方網絡中立爭論的論點，因為首先，以保護言論和表達自由為依據的辯論在中國缺乏市場，人們更關注特定信息服務和信息內容的自由表達問題，例如微博和微信與打擊謠言的關系，而較少關注ISP作為中介執行者的地位，在清理非法信息的活動上，人們默認網絡服務提供商并不中立。其次，中國的ISP為國有企業，肩負盈利性和公共服務性雙重職能，基礎電信服務市場并未向私人資本開放，和西方國家有很大不同。第三，從歷史上看，中國互聯網基礎設施建設一直以電信行業改革為背景，主要體現為專有網和公共網之間，條塊管理體制內部的沖突和矛盾，美國式的“端到端”論點從未出現。

本文試圖通過“網絡中立”爭論引出在中國語境下有意義的問題，主要是：（1）通過信息網絡進行的技術創新有利于擴大低成本公共服務的范圍，因為這是由互聯網商業模式決定的，從而為傳統基礎設施服務建設提供新思路，處理好基礎服務和增值服務的關系；（2）如果看不清這一點，就會產生以基礎服務壓制其他競爭性增值服務的問題，從而使“中立性”變成一個問題，一些政治問題和國家行為也往往和經濟問題糾纏不清，鞏固了運營商的非中立地位；（3）和“中立性”相對應的是整合互聯網不同層面資源，排他地向消費者提供從接入到內容的服務，即縱向一體化。這伴隨著移動互聯網和平臺型企業的興起變得尤其明顯。但物理層和應用內容層的強制分離，在某種程度上并不符合新經濟的商業模式，從而使“網絡中立”和創新與保護消費者之間的關系變得更加復雜；（4）一旦將幾個層面打通，“中立性”爭論的邏輯就完全可以擴展至互聯網的其他層面，如平臺、桌面，甚至是搜索引擎，也為我們理解互聯網時代的反壟斷問題提供了新視角。

本文將依次討論上述四個問題，最后總結本文的發現。主要結論是，“網絡中立”有必要放在互聯網形態變化和產業升級的背景下理解，在以數據分析為基礎的增值服務變得日益重要的時候，掌控互聯網入口和控制平臺更為重要，其帶來的中立性問題也更突出。

電信改革與公共服務

中國在改革開放年代的電信改革史首先是整合各類專有網絡，加強資源共享的歷史。這些專有通信網在上世紀80年代興建，不斷重復建設，影響了整個國民經濟信息化的進程。另一方面，由郵電部主導的電信行業因缺乏競爭，同樣阻礙了創新和提高服務水平。自上世紀90年代起，中國經歷了四次主要的電信改革，實現了電信業的政企分開、引入行業競爭、收編合并專有網絡的初步目標。

值得注意的是，國家的目標是在電信行業引入適當競爭，促進服務創新和信息化。而改革最終形成的寡頭局面仍然沒能擺脫原來的老問題：重復建設、非充分競爭等等。特別是當“三網融合”政策出臺，試圖將廣電網也變成全國范圍內的ISP，這些問題就更加突出，例如，各省市松散的區域網資產使整合問題面臨重重困難，同最初的電信改革如出一轍，很難在競爭力上追趕成熟的ISP。

電信運曹服務商同時承擔著公共服務和盈利創收的雙重職責，在電話時代，其商業模式受制于傳統電信運營方式，即依靠裝機量和線路鋪設范圍。這部分且由于電話網是一個中心化網絡，固定電話機本身能夠帶來的增值服務十分有限（例如撥號服務），這與后來出現的互聯網有明顯不同。

從互聯網本身的架構來看，可以粗略分為內容層、應用層、代碼層和物理層，按照互聯網的原初設計，這被設想成一個沙漏型結構，負責數據傳輸的代碼層協議應當盡可能簡潔，遵循“端到端”的原則，從而將互聯網的內容、應用與創新全部推向沙漏頂部的終端。這種去中心化的結構大大便利了終端服務創新和個體自由表達。另一個有利于創新的要素則在于終端設備的創生能力（generativity）。用戶可以在開放的終端操作系統上設計、運行軟件程序，并通過某種渠道發售，推動增值服務。

在iPhone出現之前，人們還很難把個人電腦終端同手機聯系在一起。但中國的ISP已經開始嘗試將非智能手機變成某種集成服務終端，由“基礎網絡運營商”轉型為“綜合信息服務提供商”，增加諸如手機游戲、WAP網頁、彩信、音樂下載等SP業務。這種戰略轉型對增強電信基礎網絡的整體價值十分重要，也意味著更多的私人公司可以在開放平臺上提供各種增值服務，給消費者更多的選擇，盡管也不可避免地帶來了尋租和腐敗。

隨著智能手機的興起，個人電腦上的主流應用和平臺被無縫移植到手機終端，保持了品牌認知度和用戶忠誠度，由于ISP無法控制各種移動平臺入口（操作系統、應用商店、瀏覽器），甚至是手機終端，這導致原來的平臺戰略走向滑坡，難以同互聯網公司進行競爭。

總體而言，互聯網經濟作為一種新形態提出的商業模式十分具有吸引力，即利用信息傳播的零邊際成本，提供免費的基礎服務，而隨后通過廣告或增值服務盈利。這不斷在沖擊依靠銷售信息和服務盈利的傳統行業，例如圖書、音樂、影視、短信和電話。這里提出的問題是，免費的基礎服務按照之前的商業模式是難以想象的，但現在卻成為現實，實際上有利于擴大基礎設施公共服務職能的范圍；也就是說，私有的互聯網公司在幫助提高公共服務水平方面做得比國有電信企業要好，雙方完全可以通過打通不同層面加強合作。endprint

ISP目前還很難放棄既有的盈利渠道，特別是在內容和應用層不占優勢的情況下，它們也更有動力打壓不符合其利益的終端應用，帶來了中立性難題。這一難題部分是經濟問題，部分則是政治問題，兩者混合在一起，無形中增強了ISP的尋租地位。

中立性難題

中國的互聯網內容治理可以有好幾種觀察角度，首先也是最重要的，將前互聯網時期的對口管理和條塊體制應用至互聯網上，從“塊”的角度看，強調屬地管理，將治理責任逐級發包，地方政府在各自管轄區內行使較大的管理權力；從“條”的角度看，每個專項內容管理部門都對各自權責范圍內的互聯網內容負責。

上一節提到的沙漏形模型容易產生兩個問題：首先，不利于國家對不良信息進行管理，因為網站的數量和內容太多，僅僅規定禁止性內容不足以保證實施；其次，一些終端的行為和應用服務容易給作為傳輸管道的ISP施加過重負擔，例如垃圾郵件和P2P。這就使得國家和ISP有動力越過分層治理的原則，通過代碼層來約束內容層。

首先來看國家行為。從2004年中辦32號文件下發以來，電信管理部門就不純粹是一個業務和技術的監管部門，而是需要與其他內容管理部門合作，“利用網絡與信息安全技術平臺，對互聯網網上有害信息和公共有害短信息進行監控；對違規從事網上業務或傳播有害信息的網站（包括論壇）依法采取責令整頓、予以關閉等行政處罰措施”。這體現在對境內所有網站和服務器進行登記備案，在歷次清理不良信息的運動中都收到了明顯的成效，特別是對淫穢色情、黑網吧等違法犯罪行為的打擊上。

值得注意的是，在有電信管理部門牽頭的專項打擊中，首先通過各骨干網運營商進行自查逐級推行下去。在教育網和科技網，通過采取實名制管理，甚至形成了半封閉的骨干網。由此可以看出一旦擁有了對網絡基礎設施的管理權，主管部門就很容易通過約束作為中間人的ISP間接管理終端內容，遇有突發事件可以切斷同其他骨干網的互聯互通。

其次是商業行為。從1998年的福州IP電話案到各地不斷傳出lSP封殺P2P服務，都反映了lSP被動創新的窘境。由于握有絕對權力，運營商完全可以自己開展終端應用服務，同時打壓限制較小規模的競爭者，這十分不利于終端的創新。《電信條例》目前也只提到lSP要對“集團用戶”提供平等合理的接入服務，沒有涉及更廣大的個體用戶。在移動互聯網時代，各種OTI服務不斷沖擊著傳統ISP服務，不僅造成既有短信彩信業務利潤下滑，還無法在日益增大的增值浪潮中獲取份額。

從上面的概括可以看出，在內容治理和信息安全被放在首要地位的時期，各個專項內容管理部門為了便利，都傾向于限制本部門管理對象，這和原來的對口治理思路是一致的。例如，盡可能地通過發布行政許可限制信息服務的準入，從而加強對有限數量的專門網站的監控，保持對本系統的絕對控制力。而對于其他零散的信息，則需要電信管理部門進行配合，在專項整治中予以合作。然而畢竟合作的成本較高，最為理想的情況是自己擁有從網絡到終端的“縱向一體化”的流水線。這不僅可以保證本部門豐厚的利潤，防止其他部門插手，也能夠確保信息安全和內容建設，并且擁有一整套關于行業標準、管理平臺、終端產品服務、市場準入、監控對象信息的規范。一旦國家行為和商業利益結合在一起，如果沒有限制，不僅容易滋生腐敗，也會直接通過對基礎設施架構的控制來實現對網絡市場和行為的干預。

這個意圖并不是所有專項內容管理部門都能實現，教育網、科技網和經貿網因其非商業運營性質而發展緩慢，其他部門只能經由同電信管理部門的合作來推行自己的管理平臺和技術手段，并主要規制終端市場（這也是電信改革的主要成就）。在這個背景下，廣電部門和電信部門之間的沖突就顯得尤為引人注目。早在上世紀末的電信改革之時，王小強和方宏一之爭就代表了兩種截然不同的規制模式，前者贊同由電信部門接管廣電網，并按照網絡技術進行大規模改造；后者則以內容安全為由，維護廣電部門對廣電網的絕對控制。在“三網合一”計劃提出以后，兩種思路并沒有本質變化，工信部仍然主張合一之后統一管理新的通信網，但廣電總局并不想放棄管理權，而是借此機會加強對各地分散凌亂的廣電網的整合。單純就內容管理而言，廣電總局的思路就是上面提到的縱向一體化控制的典范。不論將來會如何變化，廣電部門的權力將隨著網絡整合和技術升級而得到空前加強（例如最近的對網絡電視操作系統的強制推行），對廣播電視內容的管理也將更加便利。

由此我們可以大致明確中國互聯網管理的思路，反映在其中的仍然是條塊分割的不斷互動博弈。就橫向來說，各級政府的各個部門需要通力協作處理互聯網的有關問題，這更多反映了既有體制的管理方式，ISP和電信管理部門在這個意義上并不中立，而是隨時需要成為終端內容管理的工具，角色十分重要。就縱向來說，各內容部門對規制對象的日常管理則更多地體現了互聯網的獨特性，即它們認識到通過技術和網絡便利管理和增加收益的好處，縱向一體化就成了誘惑性的選擇。在美國的網絡中立爭論中，也出現了“縱向一體化”模式和“強制最低限度保障”模式的分歧，這體現了效率和公平的選擇沖突。但這和中國的情況并不完全相同，因為在內容安全和文化意識形態建設的大背景下，任何試圖將網絡同終端分離的計劃都不可能成功，除非終端內容的生產已經在政府部門的控制之下。

縱向一體化與平臺型企業的興起

縱向一體化既是一種通信控制模式，也能在互聯網商業模式的基礎上變成有效的盈利模式。盡管表面上都是對互聯網不同層面的整合，內部的實效卻大有不同，原因還是在于商業價值產生的源泉。對互聯網企業而言，對商業價值的發現也經歷了一個循序漸進的過程。例如，最早的門戶網站是一種低端平臺，因為它盲目地向人們提供各類信息，僅僅關注流量，較少關注信息內容的質量和用戶需求。搜索引擎是另一種低端平臺，盡管它可以幫助人們找到相關信息，但未必是用戶最希望得到的結果。智能化的服務依賴于對用戶使用數據的大量搜集、分析和預測，這逐漸取代了早期非智能的信息服務，使個性化變得越來越普遍和重要。這就是為什么互聯網公司需要掌控各類大數據的入口，只有真正控制了這些初級生產資料，才可能在其基礎上不斷創新。endprint

為實現這一目標，互聯網企業也經歷著不斷轉型。首先，免費的商業模式有助于增加用戶粘性，它們在基礎服務的同時不斷開發各種其他應用，為用戶提供一站式服務。其次，操作系統、軟件客戶端、瀏覽器、應用商店都紛紛成為大型互聯網企業追逐的目標，第三方平臺和眾包實踐結合在一起，目的都在于增加服務內容的數量，獲取用戶的使用數據，從而能更精確地提供個人化服務。在這個意義上，互聯網公司不斷產生分化，出現了少數平臺型企業和專注于應用和內容服務的大量中小企業和開發者，前者擁有強大的數據搜集和儲存功能，后者則需要通過合作協議分享海量用戶數據，提升競爭力，并和前者分成。第三，云計算在技術上的成熟使互聯網公司更快速準確地按照用戶的地理位置信息提供本地服務。

這一模式帶來的直接后果是，幾大平臺型企業的地位日益鞏固，不斷打通個人電腦終端和手機移動終端的服務和數據，并不斷將互聯網思維推向更多的傳統行業和終端（教育、金融、醫療、保險、交通、家居等）。同時，它們也幫助中小開發者找到穩定的途徑開發產品和創新，同2G時代的電信平臺相比，事實上提高了針對ISP的議價能力。

造成縱向一體化的原因除了商業模式的需求外，容易被忽視的還有原有開放操作系統與網絡的安全性問題。個人電腦上運行的操作系統和軟件時常帶有缺陷，這使病毒、木馬和網絡攻擊變得十分常見。盡管從理論上講，和保衛現實國土安全一樣，國家有義務保護虛擬空間中的國家安全，但在現實中，政府提供此類公共物品的能力較弱（綠壩軟件的失敗是一個典型），商業公司更加有動力開發安全監控軟件確保自身產品的安全性，以免用戶大量流失。為實現這一目標，有必要將安全軟件的監控范圍擴展到全部桌面，從而成為控制整個終端的唯一程序。這勢必造成同其他公司產品的沖突，3Q大戰就是在這一背景下必然發生的。在智能手機時代，這一邏輯同樣適用，只不過像瀏覽器、應用商店之類的入口同樣能夠對惡意軟件和應用進行篩選過濾，控制權力再次變得多元。

從這個意義上講，盡管電信的基礎業務并未向私有公司開放，這并不妨礙中國的互聯網企業之間激烈的競爭（與不正當競爭）。互聯網企業悄無聲息地完成了縱向一體化革命，并使這種模式變成網絡經濟的通行模式，比電信企業的平臺模式更加有效率。可以想見，一旦平臺型企業進入電信基礎運營領域，為自己獨有的服務提供專有服務質量，將會對滯后的電信服務業造成相當大的沖擊。

互聯網上層的縱向一體化非常明顯，這未必減少了創新，也能夠滿足安全需求，其內在動因不是機械的資本結合，而是大數據本身能產生的規模價值。“網絡中立”的首要要求是平等地向全部服務商提供平等的接入服務，資本上進入的分離實際上有利于實現一個服務基礎較弱的網絡中立，但未必對增加消費者福利有好處，也不符合新經濟內在的商業模式。

我們還可以進步對“網絡中立”進行話語分析。在ISP占主導地位的非智能手機時代，ISP和眾多SP之間實際上存在競爭關系，前者有動力尋租，或者打壓同自身利益相沖突的服務，后者可以用“網絡中立”來爭取更加公平的接入服務。但在智能手機時代，大型平臺企業占據了用戶手機和桌面，它們可以向ISP支付更多的費用以確保自身的服務質量，從而轉向反對“網絡中立”，而眾多中小開發者則基本上處于沒有話語權的地位。這種利益分化在美國表現得更加明顯，本文僅想指出話語本身并不足以不證自明，還有必要看到支持或反對者所處的利益關系。

“中立性”討論的擴展

一旦在代碼層、應用層和內容層都可以發現入口，原本適用于物理傳輸層的中立性問題就可以擴展至更多的入口。例如，操作系統可以捆綁自身的常規服務，排斥競爭對手的服務；應用商店可以歧視競爭對手的應用，不予采用；安全軟件企業把競爭對手的軟件列為不安全級別，從而建議消費者卸載；搜索引擎調整算法，將某些商家的搜索結果降級。這些做法往往以不正當競爭或壟斷為名起訴。“網絡中立”正當性論辯的一個前提是運營商要提供基礎電信服務，而非私人專有服務，這在中國電信改革的背景下有類似之處，即第一節提出的公共基礎服務與私人增值服務共同促進的模式。但在物理層之上，就很難把一些服務定性為基礎公共服務，例如操作系統。實際上整個縱向一體化的模式都是按照私人運營模式展開的，私人平臺完全可以排斥一些競爭者的服務，而與另一些合作，建立聯盟。

這種實踐在存在幾家寡頭平臺的市場上最為常見，例如BAT（百度-阿里巴巴-騰訊）三家巨頭就在不斷整合中小開發者，優化服務體系。如果忽視這種生態系統的存在，就很容易以不正當競爭或壟斷來反對平臺企業的上述做法。盡管有時法院就事論事地宣布此類行為違法，例如要求操作系統不得捆綁銷售哪！、自是免費的軟件，或者要求安全軟件企業不得與同類企業產品不兼容，但放在整個縱向一體化趨勢下卻是不明智的。如上所述，平臺型企業并未限制競爭，只是轉換并優化了競爭環境，使之更能夠迎合消費者需求，同時還可以利用平臺權力消除不正當競爭。就像3Q大戰一樣，上述行為在平臺型企業興起過程中是不可避免的，一旦平臺確立，重新劃分勢力范圍和明確分工，反而可以避免更多的不正當競爭。可以說平臺企業在中國某種程度上確立和維護了市場秩序，比ISP更加有影響力。

結語

本文探討了中國語境下“網絡中立”的諸多意涵。首先，“網絡中立”需要放在互聯網變遷的背景下理解和觀察，重要的是需要看到互聯網價值產生的渠道的變化，在這個意義上，“網絡中立”這個術語本身就意味著非中立性。其次，“網絡中立”無論是在經濟上還是政治上都面臨著挑戰，有必要進一步厘清這一概念適用的范圍，不能盲目照搬西方語境下的實踐。第三，有必要追問這一意識形態背后的政治經濟關系，不同的利益相關人對待網絡中立政策的態度不同，并依賴其地位變化而變化。最后，“中立性”辯論在法律上可以延伸至其他平臺，連接反壟斷和不正當競爭法的分析思路，從而更好地理解互聯網發展的邏輯。

如果說“網絡中立”在2000年前后還是某種電信政策的話，那么在互聯網迅速擴展到更多服務領域的時候，就變成了涉及范圍更廣的公共政策。本文并不試圖為“中立性”找到一個規范性根基，而是希望借助歷史梳理看到互聯網經濟不斷變化的邏輯和動力，“網絡中立”不過是這一過程中的一種聲音。

（作者單位上海財經大學法學院）endprint