中國海外投資與南蘇丹族群政治

唐世平　張衛華　王凱

在石油資源豐富的多族群國家——南蘇丹，其兩大主要族群（丁卡族和努爾族）之間的武裝斗爭已經持續了8個多月，造成了大量人員傷亡和大規模的人道主義災難。雖然自去年12月15日發生武裝沖突以來，以南蘇丹總統基爾與前副總統馬查爾為代表的兩大族群的領導人曾經兩次短暫達成停火協議，但目前沖突和族群仇殺不斷，南蘇丹局勢依舊面臨失控的危險。基于對南蘇丹獨立前后族群沖突的歷史進行宏觀的追蹤分析，我們不難發現，這個年輕的國家距離擺脫族群沖突的困境并實現民族和解，還有很長的一段路程要走。

中國作為南蘇丹最大的貿易伙伴和外來投資國，其諸多利益均受到了南蘇丹內亂的嚴重影響。例如，南蘇丹最大外來投資商的中石油公司因戰亂不得不從油田撤出中方員工，其采油設施的安全亦受到威脅，諸多分布在南蘇丹北部的中資工程單位、投資公司也都受到戰亂的影響。此外，中資企業在諸如南蘇丹這類不穩定國家的投資往往會留人口實，因而會影響中國總體的海外利益和形象。

我們的研究表明，南蘇丹的案例反映了某一類國家的族群沖突的邏輯。這類國家同時擁有豐富的自然資源和多個族群，且有相當深刻的族群矛盾。如何有效地預防和調停這類國家的國內沖突，在維護中國在這類國家的海外利益的同時，為這樣的國家帶來國內的和平和穩定發展，對當前和未來的中國外交來說都是亟待回答的問題，也是決定中國是否能夠真正成為“負責任的大國”的一個重要方面。因此，如果中國能夠從前統一蘇丹到南蘇丹族群沖突的慘痛經歷中吸取一些有效的經驗和教訓，不僅有利于中國更加有效地和這些國家發展全方位的合作關系，也同樣利于中國為世界和平作出更大的貢獻。

歷史沖突導致族群矛盾積重難返

即便在英國殖民蘇丹之前，蘇丹的南部和北部就已經有了相當大的差異。蘇丹的北部基本上是阿拉伯人，信奉伊斯蘭教。而蘇丹的南部則為非洲裔，信奉基督教或者是原始宗教。

20世紀初，英國基本上是通過埃及官僚來管理蘇丹。該政策的長期結果是，蘇丹的北方政治經濟方面都取得了相當的發展，但是南方則基本沒有獲得發展。因此，即便是在獨立以前，蘇丹政治經濟就已經是“北重南輕”的局面。而在蘇丹爭取獨立的談判過程中，北方阿拉伯穆斯林精英基本上將南方精英人士排除在談判過程中，而英國政府只想趕緊收縮它的“日已落”帝國，基本沒有考慮這樣做會對蘇丹獨立后的族群政治產生深遠的負面影響，從而輕易就讓北方阿拉伯穆斯林取得了蘇丹中央政府中的主導地位。

因此，自20世紀50年代初，北方阿拉伯穆斯林就幾乎全面把持著蘇丹中央政府，而南方各族群只分得了幾個象征性的職位。更糟糕的是，北方阿拉伯穆斯林主導的蘇丹中央政府不僅對南方的非洲裔人士推行岐視性的族群政策，還試圖強迫他們皈依伊斯蘭。

1955年8月，在蘇丹脫離英國殖民統治獨立的前夕，由北方主導的喀土穆政府企圖解除南方各族群的武裝，并以參加獨立慶典閱兵為名，命令駐扎在托里特的原英屬“赤道軍團”部隊開往北方。此舉遭到了該部隊中以拉圖克人為主的南方裔中下級軍官和士兵的堅決抵制，導致其嘩變。托里特嘩變遭到了北方喀土穆政府的殘酷鎮壓，大量逃散的原“赤道軍團”南方官兵及南蘇丹民眾在與烏干達、埃塞俄比亞交界的邊境地區發動了游擊戰爭，反抗北方的統治。北方喀土穆政府則對南方進行蘇丹化（主要是穆斯林化和阿拉伯化）改造，加緊打壓南方各少數族群。以約瑟夫·拉古為首的南方“阿尼亞尼亞”武裝以及整編后的“南蘇丹解放運動”與蘇丹政府軍之間曠日持久的>中突持續了17年，造成交戰雙方多達10萬武裝人員死亡，以及多達40萬的平民死亡。

這場沖突直至1972年沖突雙方簽訂了《亞的斯亞貝巴協定》，南方獲得了有限的自治權，蘇丹第一次內戰方告結束。

但是，第一次內戰結束后，蘇丹南北雙方的緊張關系并未從根本上得到緩解，《亞的斯亞貝巴協定》中規定的南方的有限自治權并沒有得到北方喀土穆政府的切實保障。蘇丹中央政府并沒有將歷史上屬于南部管轄的一些地域歸還給南部。而1979年，在屬于蘇丹南方，但是和蘇丹北部接壤的兩個省——上尼羅省（Upper Nile）和瓊格萊州（Jonglei）——相繼發現了大規模的石油資源之后，蘇丹中央政府對南方的強硬政策變本加厲。時任蘇丹總統的加法爾·尼邁里（Gaafar Nimeiry）于1980年2月宣布解散蘇丹南部地區議會。1980年11月，蘇丹中央政府進一步試圖將擁有石油資源的蘇丹南方地區在行政上并入蘇丹北部省份。不僅如此，蘇丹中央政府還實行“南油北運”政策，堅持將石油冶煉設施建在蘇丹北部的蘇丹港附近，并且拒絕與南方共享石油收入。此外，尼邁里還堅持將南方的行政區劃重新劃分。這些舉措無疑加劇了蘇丹南北間的矛盾。而最后的一根稻草是，尼邁里于1983年1月命令南部士兵組成的軍隊必須換防到北部，但是南部士兵組成的軍隊再一次拒絕執行命令。當年5月，以約翰·加朗為首的南方官兵發動兵變，成立“蘇丹人民解放運動（軍）”，蘇丹第二次內戰由此正式爆發。

蘇丹的第二次內戰持續了近22年，導致200多萬人（主要是平民）死亡，直至2005年1月《內羅畢協議》簽署，北方政府同意南方就獨立舉行公投方告結束。

《內羅畢協議》中，蘇丹中央政府同意與南方有限共享石油收入，以試圖留住南方。但2011年1月，南蘇丹最終通過公投選擇與北方分離：公投結果是98.83%的南蘇丹人支持南蘇丹獨立，并于2011年7月9日正式宣布獨立建國。

南蘇丹共和國：族群沖突的延續

但是，獨立建國并沒有給飽受戰亂之苦的南蘇丹人民帶來期待的持久和平。這其中最主要的問題其實是一個老問題：族群政治。在南蘇丹于2011年7月獨立后，丁卡人（Dinka）和努爾人（Nuer）之間原本脆弱的政治平衡，因出身丁卡族的總統基爾（Salva Kiir）于2013年7月解除了努爾族副總統馬查爾（Riek Machar）的職務而被打破。2013年12月，基爾指責馬查爾妄圖發動政變，導致兩大族群之間業已存在的安全困境上升為螺旋沖突，引發了雙方的武裝沖突。endprint

事實上，在爭取獨立的過程中，南蘇丹的第一大族群丁卡族與第二大族群努爾族之間就發生過嚴重的族群沖突。1991年秋季，蘇丹人民解放軍納綏爾派、阿尼亞尼亞等以努爾人為主的武裝屠殺了瓊格萊州博爾（Bor）地區的至少2000名丁卡人，受害者包括婦女、兒童和老人。對“博爾大屠殺”慘案的集體記憶，使努爾人長期受到丁卡人的懷疑和疏離，其釋放出的善意得不到丁卡人的信任，其對安全的訴求也容易被當作威脅，甚至可能會引發丁卡人的恐懼和仇恨。同時，族群政治精英往往利用這種恐懼和仇恨，將族群認同政治化，塑造出一種單一、排外的族群認同，并以此作為動員己方族群的基礎。

南蘇丹獨立運動一直受“蘇丹人民解放運動”領導，但該運動始終未能發展成為具有嚴格組織紀律性的現代政黨，其內部團結一直由該運動創始者丁卡人加朗的個人聲望維系。1991年，努爾族將領馬查爾成立“蘇丹人民解放軍納綏爾派”，公然反對丁卡人對蘇丹人民解放軍的領導，后被加朗挫敗。這期間，馬查爾的“蘇丹人民解放軍納綏爾派”和加朗領導的“蘇丹人民解放運動（軍）”之間的沖突一直持續到1999年，直到2002年才重新走到一起。但在加朗于2005年因直升機失事遇難后，蘇丹人民解放運動內部的派系分化加劇。

南蘇丹獨立后，政治陣營基本按照族群分界劃分，軍隊也建立在部族基礎之上，行政和軍事體系均缺乏統一的號令，各族群均掌握了實力不等的武裝力量，并以此為后盾來攫取政治權力，進而為本族群爭奪相應的經濟利益。在這一過程中，最大的兩個族群丁卡族和努爾族之間的矛盾日趨尖銳，以總統基爾和副總統馬查爾為代表的各族群精英，在處理諸如與蘇丹喀土穆政府的關系，石油收入的分配等問題上意見相左，雙方均努力爭取其他少數族群派系的支持，構建反對對方的統一戰線。

在基爾解除馬查爾副總統及29名非丁卡族內閣部長職務之后，執政黨“蘇丹人民解放運動”內部的族群分裂加劇，被解職的政客們試圖召集黨內最高決策機構“民主解放委員會”實施反擊，但基爾拖延會議召開以壓制反對派。這最終招致政府軍內非丁卡族軍人的不滿，在總統衛隊換防過程中，因接防部隊索要彈藥庫鑰匙未果而發生火拼，代表不同族群勢力的軍隊隨后介入。基爾總統隨后下令逮捕了法務部長等7名高官，控制了4名前南蘇丹領導人，矛盾進一步被激化。

沖突爆發后，馬查爾立即前往瓊格萊州、團結州和上尼羅河州等努爾人聚居地區，駐扎在上述地區的南蘇丹政府軍第四師和第八旅“嘩變”加入馬查爾陣營，其他政府軍部隊中的努爾族官兵也紛紛逃離原建制單位向馬查爾控制的地域集結。戰火遂在南蘇丹境內蔓延。

石油與族群政治互動的惡果

獨立后的南蘇丹共和國經濟結構單一，除了熱帶硬木外，石油是最主要的出口商品，石油收入也是政府的主要財源。圍繞著政治權力和石油收入的分配，南蘇丹各族群之間，尤其是以總統基爾為代表的丁卡族和以副總統馬查爾為代表的努爾族之間的博弈不斷升級。南蘇丹國家政權呈現出族群政治的“碎片化”和“弱國家”特征，各派政治勢力不關心國民整體福祉和公共建設，只顧攫取經濟利益，國家政權蛻變為尋租機構。為了鞏固丁卡族的既得利益，總統基爾不斷加強自己手中的權力和中央集權，打壓少數族群政治勢力，從而引起了以馬沙爾為代表的少數族群精英的不滿。

石油的地理分布是南蘇丹族群沖突的一個重要促成因素。雖然丁卡族在國家政權中占據了主導地位，但南蘇丹的石油產區主要集中在努爾族聚居的團結州、瓊格萊州和上尼羅河州。這樣的政治權力和石油資源的錯位分布，特別容易導致族群>中突的發生。當一個國家不存在族群沖突，但存在一定仇恨的前提下，少數族群地區發現大型油田可能促使沖突爆發；若業已存在沖突，則會加劇沖突的烈度。丁卡族和努爾族之間素有芥蒂，且努爾人早已對石油收入的分配不公心存不滿，在首都朱巴發生武裝沖突后，馬沙爾立即前往上述三個產油州，動員努爾族武裝與丁卡族主導的政府軍對抗。在努爾族武裝控制了三個產油州之后，必然會使依賴石油出口收入的南蘇丹政府財政更加緊張，這又促使基爾總統加強對努爾族武裝的進攻以奪回對油田的控制，從而導致武裝沖突升級和長期化。

理解南蘇丹族群沖突對中國的意義

首先，中國資源類企業在海外投資不僅僅要與對象國政府打交道，而且應該深入了解投資地區的各類社會團體及其立場。比如在南蘇丹的石油投資上，與中央政府的協議固然重要，但是在這樣一個族群宗教關系錯綜復雜、制度化程度低的國家，大規模的資源開發和工程建設要求中國企業必須能盡可能地“接地氣”，盡力溝通各個主要族群的精英，并力求獲得投資地區居民的認可，這才能夠為“走出去”打好基礎。對有潛在分離主義傾向的少數民族地區而言，單純掠奪式的開發政策或者輸血式的援助政策都是不可取的。目前，中國在中亞和東南亞的多項大規模跨境投資都面臨這樣的考驗。

再者，從前蘇丹到南蘇丹族群政治的悲劇中，我們還可以看到，此次南蘇丹的內亂既存在直接誘因（精英間的競爭以及群體對資源的爭奪），又包含歷史糾葛（族群間的歷史沖突）。事實上，這樣的族群沖突的模式并不僅僅局限于南蘇丹一隅。在蘊藏著豐富的油氣等自然資源的少數民族聚居地區，中央政府和外資企業如果單純開采石油或其他資源而不惠及當地經濟社會發展和各民族情感的話，那么對資源的爭奪就會像正在南蘇丹所發生的那樣，成為族群>中突的重要誘因。因此，中國的資源型企業要特別重視經濟利益分配對族群沖突的影響。

最后，中國的海外投資要兼顧利益和形象。中國的每一次大規模海外投資勢必會導致競爭對手的嫉妒甚至污蔑，例如各種針對中國投資的威脅論和帝國主義論。對此，中國政府和企業需要積極配合，一方面，中國政府要提醒、限制國企在沖突和政治風險過大的地區一味追求經濟利益；另一方面，國有企業在保證投資收益的同時，應積極考慮協助中國政府緩和投資對象國家（或地區）的社會矛盾、支援其基礎設施的建設。只有政府和企業的通力合作，中國的海外投資才能獲得廣大發展中國家和新興經濟體的信任。

（作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院）endprint