治疆戰略的迷思

解決新疆問題的目標底線

2014年，一個又一個慘痛、灰色的日子。新疆，我如此親密的故鄉，卻在瞬間成了暴力的“天堂”，生命的地獄。面對日熾的暴力恐怖，我們該怎么辦？慌亂、暴怒都無濟于事，必須鎮定下來，從容面對，沉思解決之道。

思考解決新疆問題，首先要注意“以道統器”原則和“理想與現實”相并重原則。如果抓不住新疆問題的癥結、大方向、大原則，而只是從具體的“器物層面”著眼，哪怕用意良好，結果也可能事與愿違或事倍功半。如果只從現實主義角度出發，置公平、正義、民主原則于不顧，且不說不可能找到解決之道，就算是退一萬步找到了，也是不正義、不可欲的；但反之，如果單純地從美好的理想出發，而不考慮現實條件，那么結果不僅難料，而且也可能導致災難后果。

那么解決新疆問題的基本原則或基本目標是什么？就是謀求兩干萬新疆各族人民的和諧、共存、共榮，這是衡量其他一切目標想象或方案設置的基本底線。這似乎是不言自明的，但實際卻未必如此。一方面，謀求新疆人民的共同福祉，得到國家和社會主流輿論的肯定，但實際中并未得到有效、全面的落實，族群邊界與貧困富裕邊界重疊明顯，而不少人則將其簡單地歸因于市場競爭的自然優勝劣汰，從而理所當然地放逐共同發展原則。另一方面，有人則認為，新疆是屬于維吾爾人的新疆，漢族是外來者，持這種觀點的激進者，以實際行動謀取新疆分裂，而非激進者，雖不否認國家的權威，但在內心卻認可或同情分裂之為。反過來，政府則強調國家利益高于一切，“新疆自古以來就是中國”的說法，在嚴格控制、打壓分離主義思想時，又常常過分壓抑、傷害一般性質的維吾爾民族的自豪感與族裔文化認同；而被壓抑者，也同樣祭起“自古以來的”邏輯，公開或私下里來證明新疆是維吾爾或突厥民族家園的合法性。結果在新疆內部，新疆究竟是屬于誰的之爭，相當程度上就放逐了新疆是各族人民共同家園這一理應具有的共識。如果沒有這種共識，那么新疆問題則就永無解決之日。盡管限于篇幅和主題，本文無法討論這一問題，但是無論如何，我們必須將謀求新疆各族人民共同的福祉，作為我們思考解決新疆問題的基本底線。所以像謀求新疆獨立這種訴求，雖然不是不可以討論，但其作為一種排斥性的解決方案，自然不被納入這篇篇幅有限的文章中，更不用說分裂是一條根本走不通的、只能將兩干萬新疆人民陷于種族仇殺之境的死路。

制度路徑的思考

現有解決新疆問題的看法，大致可分為“制度路徑”和“措施方案”兩類。不滿于現行民族制度而謀求變化的制度路徑大致可分為三種：實行聯邦制、落實民族區域自治法、放棄現行民族區域自治制度。關于聯邦制之設想與落實民族區域自治之觀念，都可歸為“自治”這一大類中，前者屬于高度自治范疇，它需要國家現行制度發生根本性的改變這～前提；后者或可名之為低度自治，即在不改變現行國家基本制度的條件下，給予少數民族更多的自治權。盡管兩者存在自治強度的差異，但它們共有相同的前提性判斷，即現有的制度無法很好地保障少數民族的權利，所以要通過更有效的少數民族自治制度的落實，來還權于少數民族。而這恰與近年來廣為熱議的所謂“第二代民族政策”的判斷大相徑庭。“第二代民族政策”的立論者認為，新疆、西藏等地的民族問題之所以日益激化，主要原因就在于建國以來所實施的民族區域自治制度，培養、強化、固化了民族意識、民族差異；少數民族優惠政策的實施，也造成了公民法律面前的不平等，所以必須放棄民族區域自治政策，施行公民在法律、政治上的一律平等，并大力促進民族融合（這里主要針對的是胡鞍鋼的“第二代民族政策”觀，他與馬戎先生的“民族問題去政治化”理論的重大差異，請參見姚新勇《中國大陸民族問題的“反思潮”》）。兩類觀點之分，既是理念的差異，也是實事判斷的差異。限于篇幅理念之分存而不論，讓我們來看哪種觀點更靠近事實。

首先，認為民族區域自治制度培養、強化了特定民族意識之看法，對于某些少數民族來說（如白族）可能是全然如此，但對于像藏族、維吾爾族這類“大少數民族”來說，則就有些似是而非了。這些民族因為人種、語言、文化、信仰、“世居”地理等因素，早在現代民族意識建立之前，就具備了相當的“民族潛質”，就是國家不實行民族區域自治制度，在現代民族國家、民族獨立、民族自治為人類一般標準的今天，他們也會自然將差異性潛質，發展為特殊的民族意識，而且這一進程至少早在現代中國時期就開始了。所以民族區域自治制度，的確客觀上有強化民族意識的作用，但沒有這個制度，在全球性的現代民族國家的話語邏輯下，這些“大少數民族”的民族意識也是很難消除的。

另外再來看所謂少數民族優惠政策帶來公民權利不平等之說。關于這方面的“投訴”主要集中于所謂的“兩少一寬”和少數民族入學考分優惠這兩個方面。在內地某些地方、某些情況下，或許還程度不同地存在著國家公權力執法時，對維吾爾等少數民族稍嫌過寬的情況（這在不少情況下，與其說是執法者在自覺貫徹“兩少一寬”政策，不如說是十白引起民族糾紛所采取的息事寧人之策）。但在新疆，至少從1990年代以后，“兩少一寬”政策，基本上就不再執行了，相反在高調維穩、反對“三股勢力”的氛圍下，政府對新疆地區的管制要遠遠高于內地，而維吾爾人所受到的壓力也時常大于漢族甚至新疆的其他民族。而且，就是內地這三五年來，新疆人尤其是非漢母語的新疆人在內地所遭受的歧視性對待，已經引起了國家的關注。至于說少數民族學生中考、高考加分，施行到今天，是存在一定問題，但其對新疆社會安定的實際影響可忽略不計。因為少數民族聚集的南疆地區，教育程度普遍仍然很低，所以政策適當向其傾斜，并無大錯。二來即便是漢族學生因此而受到了一些影響，但也并未因此而仇視維吾爾或其他少數民族，最多是稍微有些情緒而已。而現在網絡上顯得沸沸揚揚的所謂漢族對少數民族學生加分的不滿，基本是民族矛盾激化之后情緒性的宣泄，甚至是有意或無意識地炒作之結果。如果說就因為這一點少數民族優惠政策就會激起了民族矛盾，那么矛盾最大的或許不應該是新疆的漢人和維吾爾人或其他少數民族，而應該是北京人和新疆人或其他外地人。北京與新疆等中西部地區教育的制度性不平等，要遠遠高于新疆地區的少數民族加分所帶來的個別性的不平等的情況。endprint

我們知道，國家一直在努力推進不同地區、不同民族間的平等發展，但至少就新疆來說，總體上維吾爾等大多數非漢母語的少數民族，無論在政治、文化還是經濟等方面的發展水平，普遍要低于漢族：政治上各級權力的主導者基本是漢族；文化上以漢語為主導的（國家）文化占據著絕對的主導地位；語言上漢語擁有強大的優勢，維吾爾語等其他少數民族語言或被嚴重邊緣化或面臨生存危機；宗教、文化管理的大權，也主要掌握在漢人手里，即便是維吾爾人口占多數的南疆也是如此；至于經濟水平方面大部分非漢母語民族與漢民族之間的差異也是不爭之事實。所以在這種情況下，還要或明或暗地強調漢族受到了不公平對等，主張積極推行什么“第二代民族政策”，豈不荒謬？

當然，新疆所存在的發展權利不平衡之現象，雖然結果上往往表現為族群分層的不平衡，但不能說是種族主義性質的制度性安排，因為（一）“民族平等”原則并非是表面的說辭，而是國家六十年來基本的國策，盡管在具體實施中出現了程度不同的偏差。（二）國家的確花了相當的氣力，不斷地對少數民族進行扶持。（三）權力多由“漢人掌握”之現象，不過是權力集中于黨的實質外相而已。（四）一種制度框架下不同族群發展的不平衡之結果，并不總意味著制度安排本身的歧視性。比如美國亞裔學生的入學率不僅要遠遠高于黑人，甚至讓白人學生都感覺到了威脅，難道我們能由此說，美國的教育制度是優待亞裔歧視其他族群的嗎？（五）現行制度受益者，在新疆不止是漢族，一個維吾爾族的官員，其地位和權力，也要大于一般的普通漢族百姓。如果說新疆的制度性安排有什么問題的話，恐怕最主要的是缺乏民主的集權性問題，文章下一部分的討論，將會清楚地說明這點。

新疆（也包括大多數其他少數民族地區）的實際情況說明，的確需要對現行制度或民族政策進行必要的調整。那么調整是實施聯邦性的高度自治還是抓緊民族區域自治權的真正落實呢？從世界范圍來看，真正有效的聯邦制度一般是與國家的憲政民主制度結合在一起的，而這一條件至少在現階段并不具備，很難想象在國家現行制度沒有根本性的改變之前，為某一個區域單獨施行聯邦制。而且即便國家對新疆網開一面，嘗試聯邦制度，也將面臨新疆民族成分復雜、雜居分居情況相同并存、各族文化認同缺乏、民主理念薄弱等問題，真若施行聯邦制將困難重重，搞不好還會出現大規模的社會動蕩。所以最為現實、穩妥、有效的制度調整，或許是應該一方面抓緊落實現行憲法所規定的民族區域自治權利，另一方面，積極推進民主法律制度的建設，尤其是基層民主制度的建設，以改變權力過于集中之病，提高依法執政的水平和公民權益的保障。

治疆戰略的反思

解決新疆問題的“措施方案”，實際操作的或所設想的當然很多，有人甚至提出了多達101條的建議。不過縱觀歷史和現實，從大的戰略角度歸納，或可歸為三類：人口戰略、經濟戰略、文化戰略。1949年時，新疆總人口只有約433萬，其中維吾爾人口約329萬，占新疆總人口的76%，而漢族人口不過5%。到2010年時，新疆常住人口已經達到2181萬，其中維吾爾大約1000萬，漢族約870多萬；兩族總人口比例分別約為46%和40.1%。對于這種數據的變化，站在不同的立場自然會有不同的解讀。其實為了國家安全和發展，國家對其所直接管轄之地施行特定的人口政策，古今中外概莫能外。即便從公平角度上來說，特定人口政策實施的結果，可能會包含不正義的情況，但或許這是必要的國家之惡，除非廢除國家。所以從現實和正義結合的角度來看，特定人口戰略的正義與否及效能如何，關鍵不在于外來人口和本地人口比例的變化，而在于其目的和結果是否公平；更何況，一國的“人口戰略”，并非都出于國家的有意安排，其中包含很大程度的人口自然流動的因素。新疆人口的不斷上升，既說明了國家對新疆控制力的提升，也說明了社會的穩定（古代西域地區，往往是通過戰爭來維持人口平衡的）、醫療水平的提高、當地的發展。但是盡管如此，主要由移民輸入所導致的新疆人口的快速增長，的確給當地帶來了越來越多的人口及環境壓力。

例如根據五普調查，2000年時，新疆遷出人口15.63萬人（占當時新疆總人口的0.85%），遷入的內地人口141.11萬人（占當時新疆人口總量的7.64%）；2010年六普時遷出人口29.73萬（占當時新疆總人口的1.36%），而遷入人口179.16萬（占新疆人口總量的8.21%）。而且新疆遷出人口，文化素質、收入水平普遍相對較高，但遷入的內地人口則文化素質偏低，大多是男性，且多來自四川、河南、甘肅、陜西、安徽、重慶等農業人口大省。他們的到來對新疆的發展有所貢獻，但從總體結構來看，則大大強化了與當地人口尤其是低收入人口的競爭關系。更為嚴重的問題是，新疆雖占中國陸地面積的1/6，但適合人類生活的綠洲，不過全疆面積的5%，水源嚴重缺乏。現在南疆農民人均土地不過一畝多一點，再向那里規模移民，當地何以承受？新疆所面臨的極大的人口壓力，已經比較嚴重地影響到了族群關系，如果再未有足夠的謹慎，繼續任憑內地人口流入新疆，將繼續激化族群沖突，惡化新疆的生態。

“經濟戰略”是新中國成立以來持之以恒的基本邊疆戰略之一，具體到新疆來說，大致就是通過國家（內地）的援助，來促進當地發展。我們首先必須承認，新疆教育、現代化基礎薄弱，有賴于60年來國家持續的財政、物資、技術、項目、民生等多方面的扶持與援助，新疆才得到了較大的現代化的發展，新疆各族人民的生活水平也才有了切實的提高。但是在不同時期，國家的新疆經濟戰略之結果是不平衡的，存在不少問題。以計劃經濟為主導的1980年代中期之前，國家的經濟戰略，既保證了新疆基本的財政運轉，而且建設起了一批現代化的工礦商貿企業，初步奠定了新疆的現代化基礎。此期的國家新疆經濟戰略之總體效果，或可概括為“促進當地自我發展型”，相對是比較成功的。而1980年代中期之后，一方面是市場經濟日益深度地介入社會的發展，另一方面是已經市場化、利益化的國企，在援助新疆時，往往將本企業的利益放在第一位，再加上權力的高度集中所帶來的嚴重的腐敗，造成新疆在經濟相對高速發展的同時，出現了日益的結構性的發展不平衡：比如原有本地現代化企業不是倒閉就是被內地收購（著名者如原新疆機械廳眾多企業的倒閉，新疆八一鋼鐵廠、新疆民航被寶鋼和南航兼并）；大量原材料被直接輸出到內地，而將環境損耗留在了本地；社會分配差距日益明顯，而且漢族與大部分非漢母語族群的整體性貧富差距也日益明顯。維吾爾人口集中的南疆地區的發展尤其滯后，該地區大部分農村在2009年之前，人均年純收入長期低于2000元。加之少數民族計劃生育力度長期較松、內地人口移入、市場選擇的唯利原則等因素，新疆當地年輕人就業壓力日大，而非漢母語民族年輕人就業更為困難。國家的財政支持，又大都花費于行政事業開支和基礎建設等方面。這一切都加劇了民族之間關系的緊張。endprint

2009年之后，中央調整了新疆發展的思路，將以往以資源開發、基礎設施建設為重點的開發模式，改變為民生改善性援助式發展模式，并調動中央企業和內地19個省市對口支援新疆。這的確取得了相當的成果，尤其是在民生改善方面取得了可觀的收效。僅全疆農民年人均純收入一項看，就由2009年的3883元增加到2013年的7394元，并且在解決少數民族學生就業方面也取得了一定的成效。但是盡管如此，以往的結構性問題依然存在，而援疆最大的問題是內地援疆在資金、規劃、項目、領導、施工等方面全方位地占據了主導地位，不要說普通老百姓無權過問，就連地方干部或當地領導班子，都基本無由過問。這不僅造成了本地人對援疆的負面看法，而且所謂“跨越式發展”，并未在思想觀念、技術技能、就業等方面，給當地帶來較大的改變。不僅如此，內地來的援疆者，并不了新疆的情況，往往自以為是地以內地的模式來幫助當地發展，這又為環境、民族關系及今后的發展埋下了更多的隱患。所以有研究者擔心，“南疆地區的新建企業越多，GDP越發展，經濟越繁榮，當地的民族關系非但不能改善，而且很可能會持續惡化”（馬戎：《新疆對口支援項目實施情況的調查分析》）。

鑒于此，最近政府的發展策略又有所改變，一是適當調整內地全面主導援疆的情況，二是將重點發展中小加工企業以解決就業人口的壓力。這相對于前些年的大集團、大企業發展戰略來說，當然是積極的調整，但仍然沒有改變經濟至上的觀念，運動式運作模式依舊。而且就是不考慮成本、銷售等問題，南疆的生態能否支持這種發展，也令人懷疑。根據一篇2001年的文章介紹，新疆的環境問題已經相當嚴峻了。如河流縮短、湖泊干涸萎縮、水質鹽化、濕地減少、土地荒漠化不斷擴展、生物多樣性嚴重受損。而現在十年過去了，問題只會更為嚴重。筆者很擔心以企業謀利的本能，加之南疆基層民主水平相當差，如若中小加工企業發展戰略一旦全面落實，將會給新疆生態帶來嚴重后果？目前中國沿海中小企業密布地區的環境現狀，已經給出了答案。

總之，無論是“人口戰略”還是“經濟戰略”，都面臨著難以穿越的生態瓶頸，所以雖然經濟發展絕對是必要的，但將其作為解決新疆問題的第一舉措并總是試圖在短時間內畢其功于一役，是非常要不得的，歷史上反復出現的類似弊端已經充分說明了這一點。所以新疆的經濟發展戰略，應該以生態考量作為第一要務，切忌搞大規模的運動式的開發。應該根據新疆不同地區的情況，選擇不同的經濟發展模式，并且不應簡單地否定當地傳統的生產生活模式，現代化的發展應該向傳統模式順應自然生態的特點學習，而且具體選擇怎樣的發展，應該主要由當地人民來做出決定。只有這樣，才有可能謀得長久的可持續發展。

再說文化戰略，1957年“大躍進”之前，國家的新疆文化發展戰略，基本在國家認同、尊重地方文化、克服分裂主義思想三者之間尋求平衡。但從1958年“大躍進”開始一直到1970年代末，新疆地區的國家文化意識形態運作，同全國一樣陷入極左之境，各民族的傳統文化以及一般的個體意識，都遭到了無情的壓制、鏟除。“改革開放”之后的1980年代，新疆同其他少數民族地區一樣，文化多樣性開始恢復，少數民族文化本位意識逐漸成為主導；不過此期民族分裂意識和極端宗教思想也逐步抬頭（相對而言，前者更為明顯）。1989年之后，新疆地區開始實施嚴厲打擊分裂主義、極端宗教思想與強化愛國主義教育相并重的文化意識形態戰略。其動機雖不能否認，但實施效果卻較差，分裂主義、極端宗教思想不僅沒有鏟除反而有增無減，充其量只是被壓制得更加隱蔽而已。其根本原因在于，這種文化戰略，基本排除了相對自由的討論與交流，愛國主義教育也流于生硬的灌輸；而對分裂主義、極端宗教思想的打擊，又往往越界為對正常民族情感、宗教活動，常規生活習俗的過分干涉。不少新疆人民尤其是維吾爾族人民，感覺到了較大的壓力，從而加劇了同政府、國家的離心力，加劇了民族關系的緊張。

張春賢出任自治區書記之后，文化管理政策有所調整，一味的高壓管制也得到了適度的松緩，政府開始嘗試用文化的方式管理文化、用思想的方法解決思想問題。但是一方面因為積重難返，另一方面由于現行體制的欠缺，不當文化意識形態方面的越界管理仍然時有發生，相關情況在南疆的某些地區尤其嚴重。

結語

綜上所述，歷史及現行國家新疆發展戰略存在不少問題，除了環境瓶頸和極端分離主義和極端宗教勢力的客觀因素外，當下問題之因主要還是制度性的。即由權力過于集中的政府所主導的新疆發展戰略，在政策出臺之前難以做到集思廣益，出臺之后也難以聽到批評、質疑，實施過程一旦出現問題，也會因為運動式的推進模式而導致負面效果難以控制或及時糾正。更深入地說就是，這種運作模式，缺乏中央與地方、政府與社會、民族與民族之間相互博弈的制度機制。正是鑒于新疆問題的復雜多面性和國家新疆發展戰略所存在的諸多問題，筆者提出如下新疆發展的綜合諧調原則：

以社會安定為前提，以中央調節為樞紐，以全國支援為輔助，以地方力量為主體，以民主法制（尤其是基層民主法制）建設為規范，以現代與傳統文化并重、文化民間自治、共有家園意識培育為精神文化發展之原則，以兼顧生態、效能、利益普遍惠及的、因地制宜的經濟建設為動力；而上述所有這一切原則的貫徹與落實，最終都應該指向這一核心且基本的目標——有機社區結構的重建，祥和、包容、公民自主的宜居家園建設。

（作者單位：暨南大學文學院）endprint