整體性治理視角下的數字文化治理體系*

王錳，鄭建明

整體性治理視角下的數字文化治理體系*

王錳，鄭建明

我國數字文化治理的社會參與度弱，傳統文化管理模式導致碎片化和分散化問題嚴重。文章在分析整體性治理理論的基礎上，提出建立整體性數字文化治理體系：以滿足公眾數字文化服務需求為目標，增強制度、技術、人力等保障；構建多元數字文化治理主體，理順設置主體、建設主體、管理主體的關系；明確數字文化事業和數字文化產業的界限；建立整體性數字文化治理監督機制。

整體性治理理論 數字文化治理體系 數字文化治理

0 引言

長期以來，我國公共文化服務由政府主導，自上而下，層層落實，從中央到地方政府，再由地方政府提供給公眾，而服務效果主要由上級政府評定。一些文化部門往往把文化建設當作行政任務來完成，以行政壓力驅動文化建設，造成文化事業缺乏公眾參與，文化服務脫離公眾需要。整體而言，文化治理實踐過程零散、不成系統，社會主體的參與、公眾需求的表達、服務績效的評估均需要大力建設。隨著數字時代的到來，數字文化服務使公眾的文化權利得到拓展。當前的數字文化建設中，仍然存在碎片化和分散化管理問題，以及公眾參與度不夠的問題[1]。在數字文化治理中，要保障社會力量對數字文化建設的參與度。公眾不應是被動的受眾，而應是建設者和參與者，無論是服務設施的布局、建設、功能定位，還是運作機制、管理方式的選擇，以及治理內容與形式、質量評估與考核，公眾都應發揮應有的作用。

1 數字文化治理研究梳理

(1)數字文化研究。主要涉及公共數字文化研究，包括公共數字文化、公益性數字文化、數字文化事業，以及公共數字文化資源整合、數字文化共享與推廣等方面。胡唐明等研究了公共數字文化內涵[2]、管理體制、建設模式[3]、績效評估[4]。也有學者對江蘇蘇州、浙江嘉興、深圳福田等地公共數字文化服務進行實證分析。

(2)文化治理研究。主要涉及文化管理、文化權利、文化政策等，學科涵蓋政治學、社會學、圖書館學等。整體看，系統研究數字文化治理的成果很少。雖然有從數字文化和文化治理單方面研究，但不全面，不能反映數字文化治理的實質。鑒于數字文化治理的重要性不斷凸顯，與國家治理、社會治理聯系不斷加強，目前亟需從宏觀角度對數字文化治理進行研究，比如探討數字文化治理的內涵、特點、定位、功能、路徑，以及實踐經驗的總結，形成系統的研究框架。

2 整體性治理與數字文化治理

整體性治理理論在20世紀90年代末提出，用于應對發達國家公共管理領域因分散化而出現的危機。近年我國學者將其應用于構建公共危機治理模式，以改變公共治理碎片化、分散化問題，提高公共治理水平。在傳統的公共行政范式下，往往產生服務視野較窄、職責交叉、流程破碎、效能低下、重復建設、不能及時回應公眾的公共服務需求、專業機構之間缺乏協調等問題，尤其是面對跨部門、跨層級的復雜公共問題時，往往束手無策。

整體性治理理論適應信息化、數字化時代對政府治理模式的要求。整體性治理包括四方面內容：協調與優化政策環境、有效配置資源、增強不同利益主體的協作、向公眾提供一體化服務。整體性治理強調從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，向公眾提供優質服務。整體性治理注重政府機構功能的整合，協同解決政府治理的碎片化與分散化問題。不同于傳統管理以行政職能為標準，整體性治理主張以流程為中心對文化管理進行流程再造，將文化流程分成幾個獨立的部分，著眼于全局，以目標為導向，設計和優化服務過程，加強各環節聯系，以形成完整、連貫、無縫隙的運轉流程。

整體性治理立足全局，圍繞著公眾服務需要，充分發揮政府在社會管理和公共服務方面的職能，關注民主價值和公共利益，在加強部門協調、公私合作以及職能、層級的整合中，建立多元主體在公共建設和服務中的合作關系，優化行政處理過程[5]。數字文化治理在治理目標、治理主體、治理機制、治理流程等方面與公共治理具有相似性。比如數字文化治理體現價值理性，以公眾參與為中心，從宏觀和微觀充分發揮公眾的積極性[6]；在治理目標上，以公眾需求和公共利益為導向，力求化解政府治理碎片化困境，實現文化治理的整體性運作；在治理主體上，注重引入多元治理主體，根據各主體特點，合理劃分政府、企業、社會組織、公眾的職能；在治理機制上，為各部門協作提供保障，全面整合治理過程。結合當下技術背景，將整體性治理引入數字文化治理，能強化文化服務職能，為公眾提供完善的服務[7]。綜上，整體性治理視角下，數字文化治理是一個系統，治理目標、保障、主體、內容、評價組成完整的鏈條，其從目標到結果，從局部到整體，從微觀到宏觀，形成了一個完整過程。

3 整體性數字文化治理體系

數字文化治理有賴于不同參與主體、不同層級、不同部門之間的溝通、協同和整合。數字文化治理強調整體性，主要包括以下內容：以目標為導向，明確主體職能，界定治理內容，主張跨主體、跨部門協作，并促進建立保障機制、公眾評價監督機制[8]。隨著數字文化發展，各主體之間的關聯互動逐漸顯現出整體協同效應，無論是宏觀層面的競爭優勢提高和綜合實力增強，還是微觀層面主體要素的沖突化解以及相互間功能協同互補，數字文化治理都發揮著統攝作用，使內外多重關系逐漸穩定，在整體演化框架下全面協作，充分發揮共通性和互補性功能。

3.1 治理目標

整體性數字文化治理的出發點是形成以公眾為基礎、以服務為基礎、以需要為基礎的治理體系，為數字文化建設和服務提供保障。這表明在數字文化治理實踐中，必須以公眾需求為中心，以公眾滿意為終極目標。我國當前數字文化治理，既有主體角色不清、功能模糊問題，也有治理流程分離、零散無序問題，更有監督保障機制缺失問題。整體性治理從理論層面明確要求數字文化服務以公眾滿意目標，在此目標下管控治理過程，理順參與主體界限，明確各自責任，在數字文化建設中發揮分散與協同職能，建立從上到下、從宏觀到微觀的制度保障，并在各環節接受公眾監督，借助數字技術完善數字文化整體治理，以向公眾提供普遍均等的數字文化服務，保障其基本數字文化權利。從全社會角度看，整體性治理的目標就是數字文化治理作為文化服務體系的有機組成部分，發揮其應有的作用，保障治理單元內的公眾公平有效地獲取服務。

3.2 治理保障

3.2.1 制度與法律保障

數字文化治理多主體競爭格局的形成直接關系到數字文化建設的有效開展。在傳統文化管理模式下，政府作為唯一的供給主體，主要借助于行政手段進行文化管理，企業、個人等社會主體很難在文化領域發揮作用。當前我國處于社會主義初級階段，市場經濟體制仍待完善，特別是在西部農村和少數民族地區，僅靠當地政府來開展數字文化建設，不可行也不可能。相對落后地區的數字文化建設應克服政府建設文化的固化意識，需要引入社會力量如非營利組織、企業和公眾參與文化建設，因此需要制度和法律等保障多元主體參與的文化建設格局。

在制度設計方面，根據數字文化建設內容和性質，結合政府、市場與社會組織的作用特點，對社會力量在數字文化建設中的作用和職能進行梳理，引導各主體參與跨行業、跨區域數字文化建設。同時根據文化建設內容的界定以及文化企業特點，規范數字文化準入門檻，細化合同管理[9]，考核數字文化服務績效，制定數字文化建設激勵措施，從而優化社會參與的制度環境。不僅如此，政府還要轉變理念，履行服務型政府職能，完善數字文化治理的財稅傾斜制度。比如，從政府采購、定向資助、貸款貼息、稅收減免等方面[10]對數字文化事業采取扶持政策，引導數字文化服務體系的均衡推進。

在法律環境建設方面，制定多元主體參與數字文化建設的配套法律法規，以應對數字文化服務市場可能會出現的各種情況，比如防止數字文化建設出現權力尋租現象。此外，還要明確社會參與主體的地位，確定其在數字文化服務中的行為邊界，引導其樹立公益意識、法律意識，為數字文化服務體系的有序推進營造良好的法律環境。

3.2.2 技術保障

數字文化的產生、存在、發展與數字技術密切相關。運用多種技術手段不僅可以培養公眾的信息意識和技術能力，還能實現文化服務與技術的無縫隙連接。借助于數字基礎設施，公眾文化需求的表達、文化資源的共享得以實現，數字文化得以發展。在數字文化建設中，多元社會主體生產、流通和服務的信息，以及公眾使用、評價的信息都可以借助于數字基礎設施得以保存，為數字文化治理及其科學決策提供數據基礎。

3.2.3 人力資源保障

數字文化治理需要高素質的專業化人才隊伍。目前很多文化單位因缺乏專業人才，信息化進程緩慢。《國家中長期人才發展規劃綱要(2010－2020年)》指出，在數字文化建設和服務中，應充分發揮共享工程網絡主渠道作用，加強配套人才的培養。為此，從中央到地方，應加快培訓數字文化建設、管理和服務人才。此外，引入社會資源，建立社會工作者、志愿者隊伍，使之成為數字文化治理中人才建設的補充機制。

3.3 治理主體

當前市場要素與社會力量參與的缺乏限制了數字文化服務水平的提升，應形成政府、市場、社會多元主體，調動社會資源參與數字文化建設，建立多元合作的文化服務模式。政府應發揮“元治理”的角色，其他主體如文化事業單位、企業、非政府組織、公眾等則發揮具體的管理服務職能，最終形成多元主體共同參與的交互治理格局。

3.3.1 建設主體的多元化

歐美一般認定某一個特定級別的政府(中央政府或地方政府)獨立或聯合充當文化建設主體，負責在轄區內構建文化服務體系。我國則是一級政府建設管理一級文化服務，導致什么級別的政府都是文化建設主體，而不管其是否具有提供文化服務的實際能力。如果某地方政府不具有經費支持能力，它就是缺乏能力的建設主體，無力提供覆蓋全區域的普遍平等的文化服務，這是我國邊遠地區居民無法普遍平等地獲得公共服務的一個原因。

隨著社會分層細化，不同利益主體的需求復雜多樣，建設主體不能僅限于政府，社會力量也是文化建設的參與者。政府一方面發揮政策導向職能，從宏觀上規定社會參與主體的進入門檻和服務范圍，并對政府建設數字文化進行規范，避免出現違規現象；另一方面是站在全局高度，對文化建設中的合作進行規定，充分發揮各市場主體在文化建設中各環節的地位與作用，保障各參與主體的平等競爭。非政府組織和社會個人等則可發揮組織協調作用，促使政府職能由管理向服務轉變。在多元建設主體參與下，政府、市場和非政府組織在數字文化治理中既能確保必要的合作，又能各司其職，在建設中博弈、調適，最終形成合理的數字文化建設體系。

3.3.2 設置主體的唯一化

歐美文化服務的設置主體一般為公眾，文化治理堅持以公眾為核心。我國也應對公眾在數字文化治理中的角色和作用予以明確。在數字文化治理體系中，公眾不是被管理對象，不是被動的服務接受者，公眾需要發揮回應性和監督性作用，參與數字文化建設過程，對數字文化內容提出要求，對數字文化管理流程提出建議，對數字文化政策的制定和落實進行監督。

3.3.3 管理主體的多元化

傳統觀點認為公共文化應該由政府生產和提供，或市場應該介入文化治理，這兩種觀點屬于典型的一元治理思路。如果管理主體僅是政府，會對文化產品的生產和供給實行壟斷，當前出現的產品單一、服務效率低下就是后果；如果管理主體僅是企業，其營利性取向會導致文化產品公共性的缺失[11]。在整體性數字文化治理中，政府和市場都應介入數字文化治理，建立多中心治理模式。社會力量可以通過多種途徑與政府合作，如合作供給或捐資，或經過允許主辦數字文化活動或經營數字文化產品及服務等方式，全方位參與數字文化服務供給。政府則充當“元治理”角色，對供給主體、形式、內容等進行制度性安排。管理主體的多元化有助于展現政府的公共性、集中性優勢，發揮各市場參與主體的高效優勢，使互相依賴的治理主體建立各種合作關系，實現互動。

3.4 治理內容

從我國文化發展的歷史脈絡看，文化事業發展經歷了初期的混亂、自發、無序時期，公共和市場的邊界以及文化事業職能等認識模糊時期，明確區分文化產業和文化事業的二元發展格局時期。文化建設主體的多元性決定了文化內容的多樣性。數字文化服務供給的多元化呈現出資源多、效率高、質量好的特點，避免單一政府主體引起的文化產品和服務結構性短缺問題。文化產業和文化事業發展格局的劃分為新時期我國文化發展明確了方向。可以說，構建相對于文化產業概念的文化事業、文化服務體系的概念和發展格局，一方面能更好地定位文化事業，另一方面有利于重新定位不能被產業化的文化領域的功能和發展路徑。

盡管文化事業與文化產業存在差異，但在文化建設與發展實踐中，二者關系密切。文化事業中包含文化產業成分，文化產業中也滲透著文化事業因素，比如數字出版、電視、電影等都是數字文化產業的重要表現形式，但其中蘊含著政治引導、思想宣傳、道德教化、法律普及，這些具有公共性。社會文化資源本為公共物品，主要由政府管理，因市場經濟發展和社會進步，部分文化資源因公眾消費習慣的養成而逐漸市場化[12]。因此，不能孤立看待文化事業與文化產業。伴隨我國現代化的推進，公眾的文化需求與消費水平逐漸提升，之前的文化產業部分因為已經廣為普及，變為公眾平等享有的社會基本文化服務內容，從而成為數字文化事業部分。而文化事業部分也會因少數公眾需求而市場化，變為文化產業部分，二者界限處于動態調整中，并非一成不變。

數字文化治理主體的多元化使得文化表現形態和文化產品不斷豐富。數字文化的提出使得文化內涵發生變化，引起文化的定位和價值判斷標準的變化。數字文化事業包括哪些內容，數字文化產業又包括哪些內容，其判斷標準需要根據現實情況不斷調整。比如，數字文化產品和服務的合理收費與盈利部分，其經營目標可能是更好地整合社會資源為數字文化事業服務。而一些市場化的社會主體，其提供的部分產品和服務也具有公益性。二者的交互作用很明顯。因此，需要在厘清公益性與經營性關系的基礎上，對公眾基本數字文化服務需求與部分公眾更高層次的多元文化需求的尺度問題予以把握，將數字文化事業服務體系的全面宏觀布局與數字文化產業的專業化、個性化服務相結合，根據發展情況調整二者的內容區域，促進數字文化體系的全面發展。

3.5 治理監督

多元數字文化主體的引入、多元治理模式的形成使文化事業和文化產業雙向發展。但文化產業的趨利性特征使數字文化服務的內容和服務的群體因為分層而出現異化。保障公眾數字文化權利，必須建立以公眾為參與主體，以實現公眾權利為目標的監督機制。整體性數字文化治理監督機制貫穿主體建設、制度建設、設施建設、資源與服務建設等各方面。在數字文化治理中，應從全面性和系統性出發，注意形式、內容和效用評價，重視考評機制的持續性和穩定性，以及反饋機制和監控機制的暢通性。需要不斷探索公眾有序參與數字文化治理的途徑，充分保障公眾對文化治理的知情權、參與權、表達權、監督權，以形成全方位的數字文化治理監督體系。

4 結語

整體性數字文化治理體系的提出可以有效解決數字文化管理碎片化問題。在數字文化治理實踐中，不僅應強調政府的主體性，更應注重社會公眾和社會組織的參與。在數字文化治理體系中，政府、市場主體、社會組織主體與公眾各司其職，樹立責任感與協同信任感[13]，推動數字文化建設。數字文化治理不僅要實現對微觀的文化事業內容、文化產業內容的治理，更強調優化社會環境的職能，通過不斷調整與經濟、政治、社會生態的關系，實現數字文化治理的重構，達到以文化治理促進國家治理的目的。

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Research on the Digital Culture Governance System Based on Holistic Governance Theory

WANG Meng，ZHENG Jian-ming

The inadequate social involvement and the traditional culture management mode lead to severe fragmentation and decentralization in digital culture governance.Based on holistic governance theory，a holistic digital culture governance system is established.This system is oriented by public needs for digital cultural services，enhances system，technology and human resources security，multiple society subjects are introduced，relationship between settings body，construction body，management subject is straightened out，definitions of digital cultural undertakings and digital cultural industry are clarified，and supervision mechanism for holistic digital culture governance is developed.

holistic governance theory；digital culture governance system；digital culture governance

格式 王錳，鄭建明.整體性治理視角下的數字文化治理體系[J].圖書館論壇，2015（10）：20-24.

王錳（1989-），男，南京大學信息管理學院博士研究生；鄭建明（1960-），男，博士，南京大學信息管理學院教授。

2015-05-19

*本文系2014年江蘇省高校哲學社會科學研究重大項目“創新江蘇社會數字文化治理體制機制研究”（項目編號：2014ZDAXM001）、2014年國家社科基金項目“我國圖書館大眾化服務模式定位和建設策略研究”（項目編號：14BTQ019）和2015年江蘇省普通高校研究生科研創新計劃項目“社會信息化環境下公共數字文化治理機制研究”（項目編號：KYZZ15_0021）研究成果之一