社會組織：政府購買圖書館服務(wù)的承接主體

嚴(yán)之鈺（鄭州大學(xué)新聞與傳媒學(xué)院，河南鄭州450052）

社會組織：政府購買圖書館服務(wù)的承接主體

嚴(yán)之鈺
（鄭州大學(xué)新聞與傳媒學(xué)院，河南鄭州450052）

[摘要]社會組織在政府購買圖書館服務(wù)中扮演著政府職能的踐行者、讀者利益的維護者、公共資源的配置者、服務(wù)需求的調(diào)研者等重要角色。當(dāng)前，我國社會組織在承接圖書館服務(wù)中存在的主要問題包括：數(shù)量較少，制約外延力；適應(yīng)性差，壓抑承接力；不善經(jīng)營，缺乏發(fā)展力；行為失范，影響公信力等。在政府購買圖書館服務(wù)中建設(shè)與發(fā)展社會組織可以采取下列措施：改革社會組織管理制度、加大對社會組織的扶持力度、開展社會組織能力建設(shè)、積極創(chuàng)造良好的合作環(huán)境、注重對社會組織的監(jiān)督管理等。

[關(guān)鍵詞]政府購買公共服務(wù)圖書館社會組織非政府組織

[分類號]G250

“社會組織”的誕生與發(fā)展是20世紀(jì)以來人類社會變革進程中的偉大創(chuàng)造，社會組織的發(fā)育和對公共事務(wù)的有效參與度是衡量一個國家文明和諧水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府購買公共圖書館服務(wù)，同樣不能缺少社會組織的作用。因為，政府購買力公共圖書館服務(wù)的對象就是社會組織，沒有社會組織，就無所謂政府購買公共圖書館服務(wù)。政府購買公共圖書館服務(wù)的實質(zhì)是依托社會組織來滿足社會對公共文化服務(wù)的需求，從主觀角度來激勵、挖掘、促進社會組織發(fā)揮公共服務(wù)功能，而這必然又會從客觀上推動社會組織的發(fā)展壯大。反過來，社會組織承接公共圖書館服務(wù)能力的低下，或者承接服務(wù)的范圍局限，或者行為失范喪失公信力，就必然成為制約政府購買公共圖書館服務(wù)的“瓶頸”與“卡口”。實施與可持續(xù)發(fā)展政府購買公共圖書館服務(wù)這種政府行政改革與治理圖書館的新制度、新模式、新辦法，就要積極培育社會組織，不斷完善社會供給機制。

1社會組織在政府購買公共圖書館服務(wù)中的角色

1.1政府職能的踐行者

政府行政的重要目標(biāo)之一就是維護公共利益。因此，由政府生產(chǎn)和提供公共圖書館服務(wù)無可厚非。但是，公共圖書館服務(wù)供給主體的單一性導(dǎo)致和加劇了“供給失靈”，造成服務(wù)水平和質(zhì)量的下降、服務(wù)的非均衡性與非平等性、應(yīng)對多樣性和多層次服務(wù)需求的乏力性，以及服務(wù)資源的浪費等問題。政府購買公共圖書館服務(wù)將形成供給主體的多元化，供給結(jié)構(gòu)不再是“政府—圖書館”，而是“政府—社會組織—圖書館”，社會組織不僅成為服務(wù)供給的橋梁，更重要的是成為公共圖書館服務(wù)的生產(chǎn)和提供主體，形成公共圖書館服務(wù)多中心生產(chǎn)、多中心提供的格局。顯然，在政府購買公共圖書館服務(wù)的框架內(nèi)，政府自己不再直接生產(chǎn)和提供服務(wù)（除少數(shù)情況外），而是將這種職能轉(zhuǎn)移給社會組織，社會組織不僅承接了產(chǎn)生和提供公共圖書館服務(wù)的任務(wù)，而且受政府委托行使了本來應(yīng)該由政府行使的公共服務(wù)職能。

1.2讀者利益的維護者

社會組織由社會成員組成，是享有國家主權(quán)的公民組織，社會組織本身也是公共服務(wù)的被供給者，在政府購買公共服務(wù)中扮演著主權(quán)者的角色[1]。從此角度認(rèn)識，社會組織必然要維護自己的權(quán)益，按照與政府的合同約定生產(chǎn)和提供公共圖書館服務(wù)。從另一個角度分析，政府購買公共圖書館服務(wù)，把原本無標(biāo)準(zhǔn)、無評估、無監(jiān)督的“柔性控制”轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑蘸贤k事、按績效兌現(xiàn)、依約定追責(zé)的“剛性約束”，社會組織為了避免違約，或者為了防范法律風(fēng)險，就要千方百計履行合同義務(wù)，開展管理創(chuàng)新，提高服務(wù)水平和質(zhì)量。比如，安徽儒林圖書館咨詢服務(wù)有限責(zé)任公司整體承包蕪湖市鏡湖區(qū)圖書館后，聘請了20名具有相關(guān)專業(yè)學(xué)歷的工作人員，施行“全年開放、全免費、全年齡段、無障礙閱讀、全媒體閱讀”的“五全”貼心服務(wù)，受到讀者的歡迎和贊許[2]。又比如，江蘇無錫新區(qū)圖書館整體外包給艾迪訊電子科技有限公司后，成為公共文化建設(shè)的亮點與樣板，受到文化部的表彰[3]。

1.3公共資源的配置者

公共資源配置的不科學(xué)，或者生產(chǎn)和供給“不足”，或者“過剩”，是政府供給公共圖書館服務(wù)的固有問題，其根源在于科層體制下的官僚主義弊端與政府對公共服務(wù)的壟斷，而解決的辦法只有一個，那就是打破壟斷，開展競爭。市場競爭理論認(rèn)為，如果是公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)問題，走出困境的辦法既不在于鼓勵政府?dāng)U大也不在于增加預(yù)算來獎勵政府官僚，而是要用強有力的競爭來代替政府的壟斷[4]。社會組織融入政府購買公共圖書館服務(wù)的機制就是競爭，而且應(yīng)該是“充分”的競爭。有學(xué)者指出，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機制能使情況得到改善，但是這種改善不具有可持續(xù)性，改善的效果在很大程度上取決于競爭環(huán)境的充分性[5]。市場競爭機制在公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域價值的實現(xiàn)，將促進資源的合理流動和科學(xué)配置，將較大程度地克服生產(chǎn)和供給“不足”，或者“過剩”的難題。

1.4服務(wù)需求的調(diào)研者

在公共圖書館服務(wù)的傳統(tǒng)實現(xiàn)模式中，政府盡管是供給主體，但是由于遠(yuǎn)離社會、脫離市場造成的信息不對稱，并不完全、真實地了解公眾對圖書館服務(wù)的需求，決策、規(guī)劃、方案等都帶有或多或少的盲目性，以致于花錢不少、出力不少，但事情總是辦不到點子上，群眾總是不滿意。與此不同，社會組織產(chǎn)生于社會需求的市場環(huán)境、成熟于對社會服務(wù)的實踐之中，因而能夠速迅、敏感地捕捉到公眾需求和市場的變化，并且知道該采取怎樣的正確對策來應(yīng)對。社會組織的這種優(yōu)勢是政府部門難以比擬的，這也是為什么政府部門往往委托社會上獨立的咨詢機構(gòu)開展調(diào)查研究的重要原因。社會組織對社會需求與市場環(huán)境的溝通調(diào)研，將為政府決策提供第一手詳細(xì)的資料，彌補了政府在公共圖書館服務(wù)供給中“失聰”“失盲”的不足，對于提高公共財政使用效率，滿足社會對公共圖書館服務(wù)的需求起到積極的意義。

2社會組織在政府購買公共圖書館服務(wù)中的問題

2.1數(shù)量較少，制約外延力

據(jù)2013年5月國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《2012年中國人權(quán)事業(yè)的進展》白皮書顯示，截至2012年底，我國全國依法登記的社會組織有49.2萬個，相當(dāng)于每萬人擁有社會組織3.67個，而發(fā)達國家這一指標(biāo)起碼都在每萬人擁有50個以上，即使發(fā)展中國家一般也在10個以上[6]。這種狀況在政府購買公共圖書館服務(wù)中的反映就是參與承接服務(wù)的主體少，在很多情況下甚至難以選擇到一家承接組織，更談不上充分競爭。另外，我國社會組織對圖書館業(yè)務(wù)的承包多局限于圖書加工、裝訂、分類、編目等，能夠承包圖書館更廣泛服務(wù)和整體運行管理任務(wù)的社會組織更少，業(yè)務(wù)外延力受到限制。相比之下，國外不少社會組織都具備綜合承包圖書館各種業(yè)務(wù)與管理任務(wù)的能力。比如，英國的“約翰萊恩整合服務(wù)公司”（JLIS），以及被稱為美國“第五大圖書館系統(tǒng)”的“圖書館系統(tǒng)和服務(wù)公司”（LSSI）等。

2.2適應(yīng)性差，壓抑承接力

我國的社會組織既往主要是與圖書館打交道，直接同圖書館簽訂合同，承包圖書館的安全保潔、圖書采購、資源供應(yīng)、技術(shù)研發(fā)、人員培訓(xùn)、學(xué)術(shù)講座等方面的業(yè)務(wù)。也就是說是“圖書館購買服務(wù)”，而非“政府購買服務(wù)”，社會組織和政府通常沒有牽連。但是，在政府購買公共圖書館服務(wù)模式下，這種狀況有了很大不同，變?yōu)椤罢徺I服務(wù)”，而非“圖書館購買服務(wù)”，社會組織必須與政府直接交往，與政府開展招標(biāo)、談判、簽約、履約、評價、結(jié)算等一系列的工作。然而，許多社會組織對此并不適應(yīng)，一方面不了解、不熟悉政府購買公共圖書館服務(wù)的法律法規(guī)和方針政策，另一方面沒有同政府打交道的經(jīng)驗，這在很大程度上抑制了承接服務(wù)的能力。另一方面，我國有的社會組織具有官方和或半官方的背景，凡事“聽命于政府”“唯政府馬首是瞻”，獨立性差，缺乏自主參與市場競爭的能力。

2.3不善經(jīng)營，缺乏發(fā)展力

資金匱乏是困擾我國社會組織生存發(fā)展的主要障礙。一方面，政府對社會組織的“輸血”較少。比如，據(jù)報道，發(fā)達國家社會組織的運作資金有近30%來自政府的支持，而我國社會組織的資金來自于政府財政扶持的比例僅占10%~15%[7]。另一方面，社會組織的自我“造血”功能低。以2008年數(shù)據(jù)為例，全國性社會組織自主收入只占總收入的13%左右，低于世界39個國家36%的平均水平[8]。我國有的社會組織嚴(yán)重依賴政府的投入。比如，廣州大同社區(qū)服務(wù)中心的資金95%來自于政府購買服務(wù)，政府對資金的拖欠，造成業(yè)務(wù)活動難以正常開展[9]。同樣的情況大量存在于圖書館服務(wù)領(lǐng)域，社會組織對政府投資的過度依賴、不善于多種經(jīng)營、募資能力差等，造成自生自滅，或者難以為繼，步履維艱。

2.4行為失范，影響公信力

國際實踐表明，政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域是產(chǎn)生腐敗問題的重災(zāi)區(qū)，甚至有學(xué)者指出：公共部門合同外包是腐敗的最主要源泉之一。通過賄賂得到合同成為一種較普遍的現(xiàn)象。在我國，一些社會組織靠關(guān)系而不是自身的實力和市場競爭獲得項目，在這種情況下就極有可能導(dǎo)致社會組織與政府部門之間的隱蔽交換行為，即“尋租”機構(gòu)為了獲得政府的合同向官員展開游說、賄賂等活動，官員為了獲得利益，在政府購買服務(wù)的投標(biāo)、評標(biāo)、監(jiān)督、評估等各個環(huán)節(jié)都有可能為其提供“方便”，使其他正常參與競爭的社會組織無法獲得公平的對待[10]。我國圖書館以往的外包服務(wù)中，因為暗箱操作、商業(yè)賄賂等違規(guī)違法行為被查處的案件屢見不鮮，這些問題的存在不僅擾亂了正常的市場競爭秩序，也為服務(wù)質(zhì)量保障留下了隱患，同時敗壞了社會組織的形象，影響了其公信力的培塑，這也成為制約社會組織向社會籌資的重要因素。

3建設(shè)與發(fā)展社會組織的舉措

3.1改革社會組織管理制度

我國對社會組織的成立施行“登記管理”和“業(yè)務(wù)主管”相結(jié)合的“雙軌管理”制度，由于許多社會組織沒有掛靠的主管單位，被排除在“合法的”社會組織之外，失去參與政府購買公共圖書館服務(wù)的資格，這是導(dǎo)致服務(wù)于圖書館的社會組織數(shù)量少、結(jié)構(gòu)不合理、承接能力差的原因之一。另外，我國對社會組織的資質(zhì)設(shè)立了較高的標(biāo)準(zhǔn)，使許多社會組織望而卻步。比如按照《文化類民辦非企業(yè)單位登記審查暫行辦法》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的最低開辦資金不低于30萬元人民幣。為了有利于社會組織的發(fā)展，應(yīng)對現(xiàn)行社會組織管理制度進行改革，變“雙軌制”為“單軌制”，取消社會組織必須有主管單位的前置規(guī)定，只施行登記管理。目前，北京、深圳等地都開展了這方面的改革，收到較好效果。另外，要開展社會組織的去行政化變革，使服務(wù)于圖書館的社會組織與政府脫鉤，還其社會屬性，增加獨立性，提高承接圖書館服務(wù)的能力和自我生存能力。

3.2加大對社會組織的扶持

政府應(yīng)通過各種支持政策，引導(dǎo)、鼓勵社會組織參與圖書館建設(shè)。比如俄羅斯《圖書館事業(yè)聯(lián)邦法》規(guī)定，政府通過撥款和相應(yīng)的稅務(wù)政策、信貸政策、價格政策來支持圖書館事業(yè)的發(fā)展。按照匈牙利法律的規(guī)定，企業(yè)的捐贈可以抵消部分稅款，而且捐款不能只投入一個行業(yè)。這樣就保證了圖書館也可以獲得捐款。因此，項目捐贈成為匈牙利圖書館最常見的一種資金籌集途徑[11]。目前，我國對社會組織的捐款稅收、信貸政策等與國外相比，還有一定的差距。一方面，可以通過施行優(yōu)惠的稅收政策、信貸政策、價格政策引導(dǎo)社會組織參與政府購買圖書館服務(wù)，另一方面可以建立獎勵制度，對在圖書館建設(shè)中做出突出貢獻的社會組織予以獎勵。還可以設(shè)立專項基金，對部分社會組織提供特別的資助。另外，在招標(biāo)中可以采取一定的政策傾向，賦予社會組織享有優(yōu)先承接權(quán)。

3.3開展社會組織能力建設(shè)

社會組織自身能力的強弱是其能否承擔(dān)政府購買力服務(wù)的重要前提，因此加強社會組織能力建設(shè)是重中之重[12]。一方面，要健全社會組織管理政策。比如廣州市陸續(xù)出臺了《行業(yè)協(xié)會規(guī)范化治理指引》《社區(qū)社會組織管理試行辦法》《對社會組織發(fā)起人負(fù)責(zé)人服務(wù)管理工作的通知》等政策。另一方面，社會組織本身要加強自律建設(shè)，遵紀(jì)守法，規(guī)范行為，培養(yǎng)和提高社會公信力。更重要的是政府要采取措施，為社會組織能力提升提供直接的服務(wù)。比如，開展對社會組織人員的培訓(xùn)。在日本，每年獲得司書資格的人員中只有少部分進入圖書館工作，大部分成為圖書館外包市場的人力資源，以致于外包公司的合同館員比圖書館的正式館員還具有專業(yè)水準(zhǔn)[13]。還比如，政府可以建立社會組織孵化基地，針對圖書館的需要，培植專門的服務(wù)于圖書館的社會組織。

3.4積極創(chuàng)造良好合作環(huán)境

在“出資購買者—任務(wù)承接者—服務(wù)消費者”的“三元主體”結(jié)構(gòu)中，政府、社會組織、圖書館之間是相互聯(lián)系、相互依存、相互制約的“合作伙伴”關(guān)系，彼此不是對手，而是共命運的利益主體，都以對方利益的實現(xiàn)為實現(xiàn)自己利益的前提條件。因此，必須在政府、社會組織、圖書館之間建立基于可信賴的、合作共濟的戰(zhàn)略關(guān)系。一方面，政府要從大局出發(fā)，在權(quán)力重新分配和利益格局重新劃分的大趨勢下，走出小圈子，認(rèn)真貫徹政府購買圖書館服務(wù)的法律法規(guī)和政策，切實推進這項工作的開展。另一方面，政府、社會組織、圖書館之間要主動聯(lián)絡(luò)溝通，加強信息交流和互用，防止信息不對稱對合作造成負(fù)面影響。要采取措施創(chuàng)造公平競爭的秩序和環(huán)境，這對建立與鞏固各主體之間的合作伙伴關(guān)系至關(guān)重要。因為，許多實踐表明，非公平的競爭恰恰是破壞政府、社會組織、圖書館之間友好關(guān)系的“罪魁禍?zhǔn)住薄Ｍ瑫r，應(yīng)加大政府購買公共服務(wù)的社會宣傳力度，提高社會認(rèn)同感，這對創(chuàng)構(gòu)良好的合作環(huán)境是有益處的。

3.5注重對社會組織的監(jiān)督

對社會組織開展監(jiān)督既是防范和查處違規(guī)違法行為，評價績效，為政府提供決策依據(jù)的重要手段，也是培養(yǎng)社會組織遵紀(jì)守法意識，在法制化前提下提升能力素質(zhì)的重要對策。比如，在無錫新區(qū)圖書館整體外包中，居民代表與政府工作人員共同組成項目監(jiān)督管理委員會，定期舉行工作例會，審議圖書館服務(wù)效果，并作出決議。對政府財政資金使用情況進行監(jiān)督和跟蹤，要求每個季度審核一次資金使用情況，同時納入到年度綜合考核當(dāng)中，以幫助政府更好地掌握圖書館服務(wù)效果和資金支配去向[3]。對社會組織的監(jiān)督包括4個層次：第一層是社會組織內(nèi)部按照法律法規(guī)，對照合同要求開展的自我監(jiān)督。第二層次是購買服務(wù)的政府的監(jiān)督，側(cè)重于對購買服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、申請、招標(biāo)、實施、評價、反饋等全過程的監(jiān)督。第三層是財政部門的監(jiān)督，突出對購買服務(wù)過程中資金流程、使用、支付、結(jié)算、資金使用效率等方面的監(jiān)督。第四層次是來自廣大讀者、社會和媒體的監(jiān)督。

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嚴(yán)之鈺女，1993年生，鄭州大學(xué)新聞與傳媒學(xué)院本科在讀。

收稿日期：（2015-07-10；責(zé)編：徐向東。）