人大代表選舉的賄選問題及其治理——基于“衡陽人大代表賄選案”的分析

李 峰

2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡陽市召開第十四屆人民代表大會第一次會議，在差額選舉湖南省人大代表的過程中，發生了嚴重的以賄賂手段破壞選舉的違紀違法案件。2013年12月28日，官方正式向社會通報了這一案件的調查處理情況。此后，該案歷經紀委調查、檢察院立案、法院審理等程序，包括湖南省原政協副主席童名謙等68余人受到刑事處罰，有涉案466人受到黨紀政紀處分。2014年11月，中共中央辦公廳向全黨通報下發《關于湖南衡陽破壞選舉案處理情況及其教訓警示的通報》，標志著此案已近結束。從衡陽人大代表賄選行為發生到案件處理完畢，此案歷時近兩年。今天，當重新審視這個人民代表大會制度建立以來最為嚴重的賄選案件，觀察分析賄選案件發生及處理的全過程，我們應當深刻分析人大代表選舉過程中賄選現象存在的原因、賄選引出的法律問題以及賄選問題的治理。

一、人大代表選舉的賄選原因

選舉是一種現代的民主生活，賄選則是這種現代民主生活的一顆毒瘤。賄選行為的本質是金錢政治、權錢交易，是政治腐敗的一種形式。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表的選舉是這個制度運行的基礎性部分。在衡陽人大代表賄選案發生之后，《人民日報》刊文指出“衡陽賄選事件”是對我國人民代表大會制度的挑戰。據報道人大代表選舉過程中的賄選現象已經不是個案，而是較多的存在，問題的嚴重性可想而知。〔1〕近年來，人大代表選舉的賄選問題在山西的河津和運城，湖南的邵陽，安徽的巢湖，廣東的清遠和韶關，浙江的松陽、上虞和樂清等地屢現公開披露或舉報。其中衡陽人大代表賄選案是涉案人員最多、涉案金額大、性質嚴重、影響惡劣、且曝光力度最大的一起以賄賂手段進行的破壞選舉案件。賄選問題的存在、賄選問題在一些地方尤其突出，其中的原因有個性也有共性，但是共性原因是主要方面。筆者嘗試從法律制度、經濟利益、社會文化三個層面對賄選的原因進行深入分析。

(一)法律制度層面的原因

人民代表大會制度是我國制度建設的重要內容，在人大代表的選舉方面，我國法律既規定了人大代表選舉的提名制度和投票制度，也規定了選舉的主持機構和監督機構，并且黨對人大代表換屆選舉工作進行組織領導。同時我國《選舉法》第55條和《刑法》第256條對在人大代表選舉過程中的賄選問題做出了嚴格處理規定。然而這些看似健全的組織機構和制度卻沒有能夠防止賄選行為接二連三地發生，是不是這些法律規定以及制度本身就存在著漏洞?

1．“變味”的代表候選人提名制度

代表候選人的提名和確定是選舉程序中極為重要的一個環節。一個人要當選人大代表，需主要經過兩個階段，一為提名階段，二為投票階段。是否能夠被提名為代表候選人是能否當選人大代表的前提，投票表決程序則起決定性作用。在代表候選人的提名方式上，我國《選舉法》規定了兩種方式:一種是各政黨和人民團體的提名，通常稱為“組織提名”;另一種是選民或者代表十人以上聯名推薦候選人，通常稱為“十人聯名”。同時，《選舉法》還規定:“各政黨、各人民團體聯合或者單獨推薦的代表候選人的人數，每一選民或者代表參加聯名推薦的代表候選人的人數，均不得超過本選區或者選舉單位應選代表的名額。”根據全國人大法工委的解釋，2010年選舉法這一修改的目的是為了更好保證選民或者代表聯名提出候選人權利的實現。

誠然，《選舉法》關于人大代表候選人提名制度的設計有著良好的初衷。但是，這兩種法定并列的提名方式以及提名推薦候選人人數的限額規定并沒有起到預期的效果。實踐中，“組織提名”占據主導地位，“組織提名”的代表候選人當選的可能性更大，選民或代表聯名推薦的代表候選人極有可能成為被差額掉的那部分。因此，能否成為“組織提名”方式提出的代表候選人，是能否成功當選人大代表的重要一步。

在衡陽人大代表賄選案中，湖南省人大常委會決定以賄賂當選的56名省人大代表當選無效，5名未送錢拉票但工作失職的代表，終止其代表資格。從衡陽市省人大代表的構成來看，企業家人士比例最大，其次是國家機關及國家企事業單位工作人員。企業界人士占據衡陽市省人大代表人數的近一半，占據賄選代表的一半以上。〔2〕根據衡陽市人大網報道，2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡陽市召開第十四屆人民代表大會第一次會議，共有527名市人大代表出席會議，此次會議應從93名代表候選人中差額選舉產生76名省人大代表。由此可以得出，衡陽市省人大代表人數共計76人，其中賄選代表56人。在這56位被確認當選無效的代表中，有20位來自人大、政府機關、行政機構及國家企事業單位，涉及32位企業界人士。而且如此多的企業界人士當選人大代表并不是個別現象。〔3〕有學者對現階段我國人大代表構成做過分析。以當今第十二屆全國人民代表大會中31個省、自治區、直轄市代表團代表構成情況為例分析，可以看出工人、農民等基層勞動者的數量大量減少;各級官員、企業家已經成為代表的主要來源。其中湖南、遼寧等地企業家占本省全國人大代表人數比例均在40%左右。參見張海濤:“從衡陽賄選案論現階段‘代表構成’和代表的‘代表性’問題”，載《人大研究》2014年第3期，第8～11頁。《選舉法》第14條規定:“代表名額的分配要適當均勻，以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表。”根據正當代表比例推論，衡陽市不應當有如此多的企業家占據省人大代表的名額。但是，實踐中很多企業家就是占用了基層工人、農民的代表名額。大范圍企業家以基層工人、農民身份當選人大代表本身就是違反選舉法和人民代表大會制度的行為。這說明首先是在代表候選人提名階段出了問題。這樣身份的代表候選人得到提名，利益輸送、賄賂行為在所難免。可以說“變味”的代表候選人提名制度導致提名階段成為賄選行為存在的首個環節。

2．選舉過程的不公開與缺乏競爭

陽光是最好的防腐劑，選民應當享有對代表候選人狀況、選舉過程的知情權。公開透明的競選程序是防止賄選行為的最好保障。為了實現選民的知情權，提高選舉過程的透明度，我國法律規定選舉的主持機構以及推薦候選人的政黨、人民團體，選民或代表應當介紹代表候選人的情況。但是實踐中介紹候選人情況多為走形式，不僅介紹的內容簡單，而且介紹與宣傳的制度也比較簡單。這實際上是以簡單的“介紹候選人”的方式來取代競選，在法律規范中回避競爭問題。〔4〕參見焦洪昌主編:《憲法學》，北京大學出版社2010年版，第328頁。另外，我國《選舉法》規定了選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題。但是這僅限于直接選舉，間接選舉則沒有這一規定。這種有限的“見面”制度，代表候選人難以有效地向選民提供其政治觀點及思想，難以實現選民迫切要求的知情權。

我國《選舉法》規定了直接選舉和間接選舉兩種方式。相比較之下，縣級以上人大代表實行的間接選舉透明度更低，信息公開更少。在衡陽人大代表賄選案中，衡陽市人大代表以間接方式選舉湖南省人大代表。在間接選舉的實際操作中，政黨和人民團體提名的代表候選人名單，在提名階段是封閉的，不向社會公開。只有在人民代表大會召開期間，提名名單被提交到大會主席團后，才能被參會的人大代表獲知。因此，簡單的“介紹候選人”方式，直接選舉中有限的“見面”制度，間接選舉中提名階段的信息封閉，都是我國選舉過程不公開、缺乏競爭性選舉的表現。選民的知情權無法得到保障，不公開的暗箱操作式選舉過程為賄選行為預留了空間。

3．形同虛設的監督制度

沒有監督的權力導致腐敗，形同虛設的監督制度同樣起不到監督的效果。我國人大代表選舉的監督方式有黨委紀委的監督，有選舉組織機構的監督。但是這些監督方式卻沒有能夠防止賄選行為的發生。

我國《選舉法》規定:“組織選舉的機構對破壞選舉的違法行為必須依據法律調查處理;需要對行為人追究法律責任的，要立即移送相關機關調查處理。”這表明法律賦予了選舉組織機構的監督權，選舉組織機構同時也是監督機構。從選舉監督的視角看，各級選舉主持機構在選舉中本應屬于被監督對象，賦予其監督權，實際上是將“運動員”與“裁判員”的角色合二為一，這顯然有悖“自己不能做自己案件的法官”的正當程序原則。另外，從選舉組織機構成員的構成來看，選舉機構的很多成員經常被提名為代表候選人，這存在著明顯的利益關系。然而法律上卻沒有規定回避制度，顯然違背選舉組織的獨立性和公正性原則。〔5〕參見焦洪昌:《選舉權的法律保障》，北京大學出版社2005年版，第172頁。這樣的監督制度設計并不能夠防止賄選等違法行為的發生。

4．其他方面的因素

人民代表大會要接受黨的組織領導，人大代表的換屆選舉工作當然也存在黨的組織領導和黨紀監督。如此來看，黨的有效的組織領導是人大代表換屆選舉正常運行的組織保障。但是在衡陽人大代表賄選案中，以衡陽原市委書記、市人大換屆領導小組組長童名謙為代表的黨委對大規模的明目張膽的賄選現象姑息放縱，對破壞選舉行為的不作為，對各種賄選舉報信息“不聽、不管、不查”。黨的領導與監督的缺失是導致衡陽賄選現象如此大規模爆發的重要原因。這也是習近平總書記在中央紀委全會上嚴厲深刻地追問“衡陽的共產黨員去哪兒了”的原因。

在衡陽賄選案中，有一個受賄群體不容忽視，即68名收受錢財的大會工作人員，他們可以被稱為賄選“掮客”。從報道分析，這68人的身份應該是選舉聯絡工作委員會的工作人員，多是來源于人大系統、黨政系統。他們掌握著代表名單和住址，熟悉選舉流程。賄選“掮客”負責賄選運作，幫人收送錢物，充當賄選的工具，并且從中獲取利益。這些人的存在，使選舉聯絡的機構化為賄選的機構，助長了賄選現象的盛行。

(二)經濟利益層面的原因

從選舉理論方面來分析，有賄選行為的發生，背后一定會牽扯到巨大的利益。賄選現象的本質是金錢政治，金錢與權力在選舉中實現交換。但從制度本身來看，人民代表大會的制度設計以及代表本身的職權并沒有給予人大代表巨大的物質利益，然而在實踐中卻有大量人，特別是企業界人士試圖通過賄賂手段去當人大代表。據報道衡陽人大代表賄選案涉案金額共計1．1億元，有56名當選的省人大代表存在送錢拉票行為，每人行賄金額約為200萬元。賄選的動機在于追求利益，人大代表身份雖然帶不來直接的經濟利益，但是實踐中人大代表身份卻能帶來諸多間接利益，以至于社會上有一些人把賄選當人大代表看成是一種高回報的“投資”行為。人大代表身份帶來的間接利益源于哪里?這里筆者嘗試從法律賦予人大代表本身的職權與法律上的特權延伸出來的利益進行分析。

1．人大代表的“人身特權”

《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱《代表法》)〔6〕《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，于1992年4月首次通過，后經2009年和2010年兩次修正。賦予了人大代表的“人身特權”。根據規定，對各級人大代表進行逮捕或者審判，在會議期間要經大會主席團同意;在閉會期間要經本級人大常委會同意。《代表法》做出這種規定的本意是為了保障各級人大代表更好地履行代表職務，防止因提出的批評、建議等行為而受到打擊報復。但是這種明顯地超出普通人的人身特權具有很大的吸引力，特別是對于一些特定群體來說。在衡陽人大代表賄選案中，因行賄當選省人大代表的半數以上是民營企業界人士。在我國當前的市場環境下，民營經濟由于天生的弱勢導致很多經營活動處于邊緣地帶，企業家對于自身的人身和財產安全也是不無擔心。擁有人大代表身份的“人身特權”就等于有了一個護身符，為很多企業家看中。有了這個“人身特權”，無論是受到逮捕還是其他強制措施，都要經過人大主席團或人大常委會的許可。因此，人大代表的“人身特權”成為很多代表進行賄選所追求的利益因素。

2．人大代表身份帶來的“灰色利益”

曾幾何時，人大代表在民眾看來只不過是沒有實權的“橡皮圖章”，開會時也就是“舉舉手”，有“好處”的話只能說算是一個“榮譽職位”，沒有其他額外的權力與利益。〔7〕參見莫紀宏:“直面‘三個挑戰’:衡陽賄選事件的法理透析”，載《法學評論》2014年第2期，第7頁。然而隨著人民代表大會制度的不斷發展，人大代表對于自己代表身份的存在感明顯增強。代表身份已經不僅僅是一個榮譽性職務，對于一些別有用心的代表來說，可以帶來諸多“灰色利益”。從我國各地的人大代表構成來看，官員和企業界人士是人大代表兩大主要構成，以至于衡陽市的省人大代表團曾被人戲稱為“官商代表團”。戲謔的背后我們應該反思這兩類人追求的代表身份能夠帶來什么“灰色利益”?

從企業界人士的視角來看，我國現在仍處于經濟體制改革階段，市場經濟發展仍不充分，行政權力干預市場經濟的行為不時發生，特別是像衡陽這種以傳統產業為主、新興經濟產業較少的地區，行政權力介入經濟產業的程度明顯高于東部市場經濟體制發育健全的地區。這樣的政治經濟環境下，擁有人大代表頭銜的企業家可以更為便捷地接觸到行政權力，從而獲得更多的項目和融資支持、納稅政策優惠，為企業的發展尋求保障。另一方面，人大代表身份有助于為企業抵制不良權力尋租。〔8〕如在衡陽這樣的經濟不發達地區，各單位經費捉襟見肘，投資環境不好，長期流傳“開門招商，關門打狗”的說法，民營企業主如果有人大代表的身份，職能部門就不敢胡作非為，因為人大代表可以直接向相關領導反映情況，甚至在兩會期間質詢部門負責人。參見馮銘:“衡陽人大案1．1億的內幕”，載《廉政瞭望》2014年第1期，第38頁。還有一些不言而喻的“灰色利益”是這兩類人大代表都可能極力追求的，即利用自己人大代表的身份擴大交際圈，跟掌握權力和資源的人搞好人脈關系，為獲取更多的資源以及地位的提升做準備。

3．其他方面的因素

除了人大代表的“人身特權”和身份帶來的“灰色利益”，衡陽地區還出現了一個值得分析的現象。2007年1月24日，在衡陽市十二屆人大五次會議上，衡陽中級人民法院的工作報告被人大代表們否決。否決之時，最初進行質疑的市人大代表劉躍中的一番話得到其他人大代表熱烈回應:“我作為一名代表到法院去都要查來查去。這樣的法院還是人民法院嗎?如果這樣的法院報告都能通過，那我們還是什么人大代表?”〔9〕黃志杰:“衡陽私企老板賄選人大代表始末”，載《檢察日報》2008年2月18日。衡陽之后，在全國范圍，否決法院報告的事情沒有再出現過。

我們無法推斷衡陽市人大否決法院工作報告的具體理由，但是人大代表否決法院報告帶來的影響卻是顯而易見的。在法院的工作報告被人大代表們否決之后，衡陽市法院系統對與人大代表相關案件的明顯更加認真和重視，對人大代表提案或質詢中提到的案件，特別是人大代表作為當事人的案件，法院會主動將案卷送到上級法院請求復查，并向代表仔細解釋判決理由。顯然，否決中院報告，意外帶來了代表們話語權和地位的明顯提升，也是影響一些人賄選的因素。〔10〕參見:“鳳凰年終策劃:中國最大賄選案始末”，http://www．360doc．com/content/14/1211/22/79186_432267636．shtml，最后訪問時間:2015年4月27日。當然，法院依法需要向人民代表大會作工作報告，人大代表享有對報告的審議權，這是憲法和法律明確規定的。人民代表大會否決法院的工作報告是行使權力的表現，一定程度上表明了人大代表不再是“橡皮圖章”，人大代表正在積極行使法律賦予自己的職權。

(三)社會文化層面的原因

人大代表選舉過程中賄選現象的存在有其深刻的社會文化背景。社會文化層面的原因較為復雜，涉及一個地區整體的社會結構、社會風氣、思想傾向。社會風氣對生活在其中的人的影響是潛移默化的，多數人都習慣于按照一套既定的群體規則做事，因為這被認為最安全、最易得到他人認可的行為方式，尤其是對于體制之內或者企圖進入體制內的人來說。社會文化環境的形成是一個共同體相互影響、共同作用的結果。我國深厚的傳統文化對現代社會文化環境的影響仍然存在，特別是在發展較慢的地區。同時，我們要知道社會文化環境雖然是相對穩定的，但也是一個逐漸變遷的過程。如我國自改革開放以來，受市場經濟思潮與西方文化的沖擊，傳統文化的影響力日漸消退，新的規則與習慣尚在形成之中。這種獨特的社會文化環境是我們分析賄選現象需要認真考慮的因素。

1．根深蒂固的“官本位”思想

“官本位”思想是一種以官為本的思想價值觀念與追求。中國長久以來的封建官僚文化導致這種意識滲入到我國的社會、家庭和個人的思想之中。即使在今天，人民主權觀念早已確立，我國國家機關的工作人員被定位為“人民公仆”，宗旨是為人民服務，但這些一般性外在因素很難撼動人們心中根深蒂固的“官本位”思想。“官本位”思想同市場經濟的發展程度不無關系。像上海、深圳這種經濟市場化程度較高的地區，這種思想的影響力明顯減弱，公權力是為公民服務的觀念在逐步確立。相比之下，衡陽市地處我國中部、湖南南部，經濟結構仍以傳統產業為主，公權力的影響輻射在社會的方方面面，“學而優則仕”的觀念普遍存在于家庭、學校、社會教育之中，“官本位”思想仍是揮之不去。目前，人大代表在國家治理過程中的作用日益增強，早已不再是所謂的“橡皮圖章”，而且人大代表行使國家權力的方式增多，人大代表不僅作為人民的“代言人”，也是具有相當權力的一類“官員”。因而，人大代表的“官員”身份、“官本位”思想是賄選現象發生的一個社會文化根源。

2．企業家階層政治權利意識的增強

前面已經談到根據學者對人大代表身份構成的數據研究，我國各級人大代表中企業界人士占據比例較高。有的省份的企業界人士占據全國人大代表的比例超過40%，如遼寧省;在衡陽賄選案中，涉案的56名賄選代表有32人是企業界人士。如此之高的比例值得我們注意。企業家的本職工作是從事生產經營活動，如今越來越多的企業家積極參與到體現我國民主的“兩會”之中，說明近十年來企業家階層政治權利意識，即參政議政的意識覺醒并增強。

企業家競選人大代表的目的是什么?從代議制的原理出發，人大代表應當代表本階層的利益，企業家代表當然代表的是企業家階層的利益。但是，實際上我國大多數企業家當選人大代表后，為的不是本階層的利益，更多的是自己和個人企業的利益。民營企業家群體內部沒有整合出整個階層的利益代言人，無法反映和滿足其整個階層的利益和訴求。〔11〕參見李克誠:“民營企業家‘賄選’反思”，載《南風窗》2013年第5期，第27頁。這也導致眾多企業家無法通過少數企業家代表來表達意志，只能自己努力當上人大代表。這是我國企業家階層參政權利意識覺醒但還沒有發展成熟的表現。企業家想要當選人大代表，同具有官員身份的代表不同，在正常的人大代表選舉程序扭曲之后，他們要想成為人大代表大多靠賄選。企業家階層參政意識的覺醒是我國賄選現象背后值得我們深思的一種新的社會文化背景。

3．其他方面的因素

人們的政治性行為往往屈從于當時當地的政治生態環境和社會風氣。衡陽地區相對落后的政治生態環境和社會風氣是造成大規模賄選現象發生的重要因素。湖南省紀委調研法規室主任陳永實在一次記者訪談中曾談道:“衡陽市在政務活動、社會交際過程中拿送紅包的行為日益盛行，且成為社會各界都心知肚明的潛規則，如果不收不送紅包反而會被當作另類。大家在這種習氣之下，早就不以為怪。”〔12〕參見:“衡陽破壞選舉案透視:不擔當之害，無異于腐敗”，http://cpc．people．com．cn/n/2014/0820/c87228－25499815．html，最后訪問時間:2015年4月28日。賄選大環境之下，潛規則盛行，人們缺乏對法律的敬畏感，導致社會的規則意識與法律威信蕩然無存，最終損害的是社會公正與個人權益。

人大代表選舉中賄選現象的原因既有共性也有個性，但幾乎都會涉及到法律制度層面、經濟利益層面、社會文化層面的因素。其中人大代表選舉相關法律制度方面的不足是我們可以看得見的漏洞;人大代表身份暗含的“經濟利益”因素是較為深層次的引發賄選的原因;社會文化層面的因素則呈現一定的地域性特點。以上這些因素是我們在反思人大代表賄選原因需要考慮的，也是我們治理人大代表選舉中賄選問題需要把握的前提。

二、“衡陽人大代表賄選案”引出的法律問題

衡陽人大代表賄選案是一起嚴重的以賄賂手段破壞選舉的違紀違法案件。案件的特點是涉案人員多、涉案金額大、性質嚴重、影響惡劣，堪稱我國人民代表大會制度建立以來最為嚴重的賄選案件。賄選案的處理是一個復雜的過程，一是要追究賄選案件當事人的法律責任和政治責任;二是要重建衡陽市人大系統的合法性。2013年12月28日，湖南省人大常委會決定:對以賄賂行為當選的56名省人大代表依法確認當選無效;對5名未送錢拉票但工作嚴重失職的省人大代表，終止其代表資格;同時決定成立衡陽市第十四屆人民代表大會第三次會議籌備組。在衡陽賄選案的處理善后過程中，筆者認為其中有一些法律問題是需要我們給予解釋的。

(一)“當選無效、代表資格終止、辭職行為”的溯及力問題

在衡陽人大代表賄選案處理過程中，湖南省人大常委會決定衡陽市56名省人大代表因賄賂被確認當選無效，5名省人大代表因工作嚴重失職被終止代表資格;512名衡陽市人大代表因收受財物而辭職。在湖南省第十二屆人大代表中，衡陽市的省人大代表共有76人。因賄選案衡陽市被確認當選無效和終止代表資格的省人大代表有61名，占據湖南省人民代表大會衡陽市代表團的絕大多數。〔13〕參見:“湖南省第十二屆人民代表大會常務委員會公告(第13號)”，http://61．187．115．168/Item/Show．asp ?m=1＆d=13110，最后訪問時間:2015年5月1日。衡陽市第十四屆人大第一次會議出席代表共計527人，受賄的代表有518人，〔14〕衡陽市參與受賄的人大代表共計518名，包括512名仍在衡陽的市人大代表和6名已調離本行政區域而終止代表資格的人大代表。更可以說是衡陽市人大代表的“全軍覆沒”。但是這些人大代表在被確認當選無效、終止代表資格以及辭職之前所進行的行使權力的行為已經引起了相關法律關系的產生、變化、消滅，其中涉及的法律問題有:衡陽市人大產生的“一府兩院”組織的合法性問題，涉及賄選的人大代表參與制定的規范性法律文件的效力等問題。這本質上是賄選代表被確認當選無效、代表資格終止或者辭職行為的溯及力問題。

根據我國《選舉法》、《代表法》的相關規定，當選無效、代表資格終止、代表辭職的理由和情形是不同的。“當選無效”一般適用于代表候選人在選舉過程中以非法手段獲取代表資格的違法情形。《選舉法》第55條規定了破壞選舉的四種違法行為，其中第1款規定以金錢或者其他財物賄賂選民或者代表屬于法定的當選無效情形。衡陽賄選案即屬于第一款明確規定的違法情形。“代表資格終止”則是另外一種認定機制，其適用情形是代表被罷免、辭職被接受或者喪失行為能力等七種情形。可以看出，“當選無效”和“終止代表資格”適用的情形在法律上是有明顯區別的，導致“當選無效”的情形是違法情形，而導致“代表資格終止”的事由本身一般是不違法的。辭職行為本身即是導致“代表資格終止”的一種法定情形，辭職行為引起的直接結果也是“代表資格終止”。

然而在衡陽人大代表賄選案中，這三種情形的出現卻與法律規定有所區別。56名被確認當選無效的省人大代表是因為賄賂行為，5名被終止代表資格的省人大代表則是因為選舉過程中嚴重的工作失職;512名衡陽市人大代表申請辭職不是基于自愿，而是一種責令的帶有“強制性”的申請辭職，原因是在選舉過程中收受代表候選人錢財。可以看出，除了5名因工作嚴重失職的代表被終止代表資格外，“當選無效”和被“責令”申請辭職的代表都是因為選舉過程中的賄選行為。這是討論行為溯及力問題需要立足的基礎。

我國法律沒有規定“當選無效”和“代表資格終止”的溯及力問題，但因為導致“代表資格終止”的事由一般不是違法行為，因此其不具有溯及力。自愿申請辭職的行為也是如此，不具有溯及力。被終止代表資格的代表之前的行為效力不會受到影響。因此涉及溯及力問題的是“當選無效”行為和因賄選行為而被“責令”辭職的行為。這兩種情形之下的代表行為的溯及力應該怎么認定呢?對行為溯及力的認定，不僅要考慮行為的合法性與否，還需要考慮到法的安定性、人大制度的權威性建設、社會秩序的穩定性。一種觀點認為是自始無效的絕對溯及力，結果是導致“一府兩院”組織的合法性和制定的規范性法律文件的效力均被否定，這會嚴重損害法的穩定性、人大的權威以及社會秩序。另一種則是自確認時失效的絕對沒有溯及力，即代表之前行為的效力不受影響，這等同于“代表資格終止”的法律效果。對于這些行為的溯及力問題，鄭磊副教授認為應當在代表資格自始無效的絕對溯及力和自確認之時失效的絕對沒有溯及力情形之間確定一個平衡點。這個平衡點的判斷關鍵在于代表的履職行為是否已經發生法律效力。如果履職行為已經發生法律效力，則不具有溯及力;如果履職行為尚未發生法律效力，代表行為則具有溯及力。〔15〕參見鄭磊:“危機中的自新契機——從衡陽賄選事件的三層處理方案談起”，載《法學》2014年第7期，第100頁。這種折中的相對溯及力方式，可溯及尚未發生法律效力的代表行為。不但可以使代表的履職行為效力受到限制，還能夠維護法的安定性與人大制度的權威，不失為一種可行的選擇。

(二)湖南省人大常委會設立“籌備組”的依據探討

衡陽市第十四屆人民代表大會代表總人數為529人，〔16〕根據衡陽市第十四屆人大第一次會議消息，本次大會應到代表529人，因事、因病請假1人，實到代表528人，符合法定人數。因此，衡陽市第十四屆人大共有代表529人。參見:“衡陽市第十四屆人大一次會議開幕”，http://www．npc．gov．cn/npc/xinwen/dfrd/hunan/2013 －01/04/content_1749837．htm，最后訪問時間:2015 年5月2 日。因賄選案辭職的代表和調離本行政區域的代表共有521人，可以看出衡陽市還留下8名市人大代表。因人大代表辭職等原因失去代表資格，由代表組成的衡陽市第十四屆人大常委會工作陷入癱瘓，無法主持人大日常工作。我國憲法規定人民代表大會是國家權力機關，人民行使國家權力的機關各級人民代表大會。那么在衡陽市人大和人大常委會因賄選案喪失合法性之后，誰來代表人民行使國家權力呢?當然，在實踐中由于黨委和其他國家機關仍在有效運行，沒有出現所謂的“權力真空”現象，但是我們應該從法理上對此進行合理解釋。湖南省人大常委會的做法是成立衡陽市第十四屆人民代表大會第三次會議籌備組并賦予其一定的職權，〔17〕根據湖南省第十二屆人民代表大會常務委員會第六次會議的公告:新成立籌備組的職責是負責籌備衡陽市第十四屆人民代表大會第三次會議的有關事宜，接受由衡陽市選出的部分省人大代表辭職并報省人大常委會備案、公告，接受衡陽市所屬縣、不設區的市、市轄區人大常委會報送的代表資格終止的報告并公告，召集衡陽市第十四屆人民代表大會第三次會議。以此來進行衡陽市人大的合法性重建。我國法律上并沒有規定籌備組事項，這就存在以下問題:湖南省人大常委會成立籌備組的依據和理由來自哪里?籌備組的組成和職權范圍?法律是否需要及時對實踐中出現的籌備組問題進行規定?

衡陽市人大和人大常委會因賄選喪失合法性，無法組織人大代表的重新選舉工作，成立籌備組顯然是應急之需。籌備組的組成基本上是由同級政協機構的成員平移過來的，這也說明了籌備組的應急性和暫時性特征。籌備組的成立是由湖南省人大常委會決定的，代行衡陽市人大常委會的職權，主要工作是主持衡陽市人大代表的重新選舉。我國法律規定上下級人大及常委會的關系是監督關系，不是領導關系。《選舉法》第54條是關于人大代表補選的規定，其中補選的詳細方法，由省、自治區、直轄市的人大常委會規定。但這里的補選顯然沒有涉及大規模補選及其大規模補選的主持機構規定。而且，《立法法》規定各級人民代表大會的產生、組織和職權的立法為法律保留事項。顯然，湖南省人大常委會成立籌備組的做法沒有明確的法律依據。

然而在實踐中，上級人大常委會授權成立籌備組組織下級人大代表選舉的做法并不是第一次，此前已有先例。其中新設直轄市重慶、新設三沙市首屆人大代表的選舉機構設置的做法，為衡陽市第十四屆人大補選選舉機構的成立提供了先例。因為地方上首屆人大代表的選舉，不存在上屆人大常委會作為選舉的主持機構，必須成立新的選舉主持機構。三沙市是2012年國務院批準新設的地級市，為了組織選舉三沙市首屆人民代表大會的代表，海南省人大常委會決定成立三沙市第一屆人民代表大會籌備組，成功組織了首屆三沙市人大代表的選舉和三沙市第一屆人大會議的召集。新設立的直轄市重慶也是如此，1997年全國人大常委會決定成立重慶市第一屆人民代表大會籌備組，負責重慶市第一屆人民代表大會的代表選舉和會議召集等工作。〔18〕參加鄭磊:“危機中的自新契機——從衡陽賄選事件的三層處理方案談起”，載《法學》2014年第7期，第105頁。由此可見，解決首屆地方人大代表選舉工作的選舉機構問題，設立籌備組已經成為人民代表大會制度實踐中的一個慣例，也為衡陽市第十四屆人大代表的重新選舉提供了參考與先例。可以說，這是湖南省人大常委會成立籌備組的實踐依據。

湖南省人大常委會設立籌備組雖然有實踐上的先例可以參考，然而現有的法律卻依然沒有相關規定。人民代表大會的產生、組織和職權的立法屬于《立法法》明確規定的法律保留事項，實踐中“籌備組”的不斷出現和現實需要，啟示立法者應該及時在《選舉法》中增加關于“籌備組”設置的法律規定，從而完善人大代表選舉和補選的機構和程序規定。

衡陽人大代表賄選案的處理過程暴露了我國人民代表大會制度存在一些空白之處。在賄選案件當事人的責任追究上，有68余人受到刑事處罰，有涉案466人受到黨紀政紀處分。大范圍的涉案當事人責任追究打破了一些人存在的法不責眾的習慣性思維，但是還存在選舉訴訟類型狹窄、黨紀政紀處分代替刑事處罰的問題。“當選無效、代表資格終止、辭職行為”的溯及力問題和人大系統的合法性重建，則是大規模賄選事件發生之后必然要面臨的問題。這些法律問題的解決關系到人大制度的權威性和法律制度的安定性，也是衡陽賄選事件帶給我們的完善人民代表大會制度的契機。

三、人大代表選舉中賄選問題的治理

選舉權是公民基本的政治權利，選舉制度是公民實現選舉權的路徑，人大代表的選舉制度就是這樣一條主要的路徑。作為一種動態的過程，人大代表的選舉制度存在諸多需要完善的地方，人大代表選舉中的賄選現象的存在更是證明了選舉制度設置的不健全與實施的不規范。但是選舉制度的改革是一個系統的工程，需要立足于國家治理體系和治理能力現代化的背景下來思考。這里筆者針對引發人大代表賄選問題的因素，相應的認為應該從以下幾方面來進行賄選問題的治理，從而完善人大代表的選舉制度。

(一)擴大直接選舉的范圍

我國采取直接選舉與間接選舉相結合的人大代表選舉制度，直接選舉的范圍是縣鄉兩級人大代表，縣級以上的人大代表由下一級代表進行間接選舉。間接選舉存在諸多弊端，在間接選舉過程中，由代表選舉代表，普通選民無法參與到選舉過程中，選舉過程相對不公開，容易導致暗箱操作和賄選現象的發生。多層次的間接選舉，定會弱化選民與代表之間的責任關系，減少代表與選民的聯系，導致選民不能對代表采取直接的監督。〔19〕參見蔡定劍:《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第143頁。

直接選舉比間接選舉更能體現民主，是一種更高級的民主生活。新中國成立之時，限于經濟文化落后與人口素質等原因，主要實行間接選舉。1979年選舉法修訂之時首次把直接選舉的范圍擴大到縣一級代表的選舉。如今，隨著經濟文化的發展，人民的民主與權利意識增強，以及基層民主的生動實踐，我國把人大代表直接選舉的范圍擴大到設區的市的條件已經成熟，衡陽賄選案更是一個讓設區的市進行人大代表直接選舉的契機。在直接選舉的過程中，選民數量更多，賄選難度加大，而且選舉過程較為公開地處于選民的監督之下，能夠較好地發現賄選行為進而防止賄選行為的發生。賄選問題的治理，擴大直接選舉的范圍直至完全實現人大代表的全面直接選舉乃是重中之重。

(二)選舉主持機構的獨立性

我國《選舉法》規定:“縣級以上人大代表的選舉工作由本級人大常委會主持;縣鄉兩級的人大代表選舉設立選舉委員會，主持本級人大代表的選舉，并受縣級人大常委會的領導，組成人員由縣級人大常委會任命。”這是我國人大代表選舉的組織機構。很明顯，在我國不論是直接選舉中的選舉委員會，還是間接選舉中的本級人大常委會，都沒有達到選舉組織的獨立性與公正性要求。以間接選舉的主持機構本級人大常委會來說，其組成人員是上一屆的本級人大代表，而且極大可能是本次人大代表選舉的候選人，其中的利益沖突可想而知。同時，我國負責選舉組織的機構是一個臨時性的而非常設性的組織，如直接選舉中的選舉委員會。臨時性說明了選舉組織只負責某一屆代表的選舉，完成本屆代表選舉之后即被撤銷，帶有很大的隨意性的特征。這種臨時性的選舉組織不利于培養專門的熟悉選舉工作的人員，而且選舉組織出現違法事件時責任人的追求也面臨困難。

從選舉的一般原理出發，選舉組織機構是主持選舉的組織。作為一個專職選舉的機構，選舉主持機構應當是獨立的，選舉組織的成員不能作為代表候選人;如若被推薦為代表候選人參加選舉，則應該根據回避原則退出選舉組織機構，這樣才能保證選舉組織的獨立與公正。加強選舉主持機構的獨立性和穩定性，從近期看，可以在縣級以上的人大常委會下，設立負責選舉工作的穩定的固定機構;從遠期看，應該建立獨立于行政、人大系統的選舉組織系統，即全國選舉委員會與地方各級選舉委員會。〔20〕參見焦洪昌:《選舉權的法律保障》，北京大學出版社2005年版，第83頁。防范賄選等違法行為的發生，應該把選舉組織機構的改革同直接選舉范圍的擴大結合起來。

(三)代表候選人提名與正式確定

代表候選人的提名與正式確定的程序公正與否，是衡量某個地方選舉程序是否符合民主要求的一個標準。我國《選舉法》規定了“組織提名”和“十人聯名”兩種提名方式，然而實踐中組織提名的候選人被列為正式候選人的可能性遠遠大于個人聯合提名，組織提名的候選人所占比例遠遠高于個人聯合提名。〔21〕參見蔡定劍主編:《中國選舉狀況的報告》，法律出版社2002年版，第187頁。這種不對等的提名方式、暗箱操作式的確定代表候選人名單不僅是賄選現象出現的重要原因，而且影響選民參選的積極性，導致選民對選舉的熱情降低。

建立規范的候選人提名與正式確定制度，首先應逐步提高個人聯合提名的比例，進而實現組織提名和個人聯合提名兩種方式的平等對待。選舉權不僅僅是投票權，提名權是其應有之義。在代表候選人提名階段，給予選民更多提名候選人的權力，是尊重進而實現公民選舉權的要求。政黨和人民團體過多的提名代表候選人實際上侵害了選民的選舉權。其次，對于選民自薦當代表候選人的，應給予法律上的認可，并設定合理的自薦標準，實現提名制度的完善。

實踐中，代表候選人的提名人數往往超過差額選舉的比例人數。預選辦法則是從被提名的代表候選人中確定正式候選人的可行選擇，能夠較好地防止確定正式候選人中的暗箱操作。我國1979年《選舉法》規定過直接選舉代表過程中的預選制度，后來考慮選舉的成本問題，1986年《選舉法》修改時，取消了預選程序。然而實踐中一直存在預選制度的運作，許多地方的選舉實施細則也有預選制度的規定，〔22〕如在河北、寧夏、海南、廣東、北京等地的《選舉實施細則》中，有直接選舉人大代表時可以進行預選的規定。但由于沒有全國立法性的規定，各地方的立法與實踐有較大的差距，預選制度尚未實現一致，還存在許多問題需要解決。實踐的需要呼喚法律對預選制度作出統一的規定。規范代表候選人的正式確定程序，我國《選舉法》應該規定預選的適用條件、預選程序的啟動、預選的時間與預選的投票等程序。

(四)競選制度的引入

“沒有差額的選舉，不是真正的選舉;沒有競選的差額，不是真正的差額選舉”，憲法學家吳家麟教授的這句話說明了差額選舉與競爭選舉在選舉中的地位。陽光是最好的防腐劑，選民應當享有對代表候選人狀況、選舉過程的知情權。公開透明的競選程序是防止賄選行為的最好保障。我國的選舉制度設計明顯缺乏競爭性，很多地方對代表候選人沒有采取任何宣傳方式，以至于在選民選舉時，根本沒聽過候選人的名字，這種暗箱操作式的選舉程序極易導致賄選行為的出現并影響到公民選舉權的行使。近年來我國選民的民主和競選意識有明顯增強。在選舉中，有的選民明確提出“三不選”，即“候選人我們不了解的不選”，“不為老百姓辦實事的不選”，“不替老百姓說話的不選”。〔23〕參見蔡定劍主編:《中國選舉狀況的報告》，法律出版社2002年版，第51頁。要求與候選人見面并回答選民問題的情況正在成為普遍現象。

競選可以通過候選人的工作經歷和現實表現幫助選民在選舉投票過程中做出較為合理的選擇。在人大代表選舉過程中引入競選機制，首先必須組織代表候選人與選民或代表直接見面，讓候選人發表演說進行自我介紹和自薦，回答選民的提問，增加選民與候選人的互動方式。其次代表候選人可以通過新聞媒體、報刊雜志等方式宣傳介紹自己的政治主張，讓選民更多的了解候選人，減少選舉中的盲目投票現象，從而選舉能真正代表人們利益，為選民的利益代言的人大代表，實現人大代表選舉由“計劃”到“競爭”的重大轉變。

(五)改善黨對人大代表選舉的領導

在衡陽市人大代表的重新選舉中，衡陽市黨委和紀檢部門采用“跟團監督”的方式全程監督人大代表的選舉過程。“跟團監督”方式的實施有其特殊的形勢環境，也確實很好地防范了人大代表重新選舉過程中賄選等違法違紀行為的再次發生。但是，這種全天候“跟團監督”的方式卻在一定程度上加強了黨對人大代表選舉過程的控制。人大代表的選舉要堅持黨的領導，黨要善于實現對人大代表選舉的領導，黨組織應認清自己的選舉中的作用，要認識到“黨委領導”不是“黨委包辦”。〔24〕參見焦洪昌:《選舉權的法律保障》，北京大學出版社2005年版，第82頁。

改善黨對人大代表選舉的領導，重在發揮黨的組織領導和監督作用。在代表候選人提名制度上，多鼓勵選民或代表聯合提名候選人，黨組織推薦的候選人比例不宜過多，應重點對推薦的代表候選人的情況進行考察，保證提名程序的公開公正。我國目前的選舉主持機構同時也是違法行為的監督機構，這樣的監督制度設計不能夠防止選舉組織機構自身的違法行為，因此黨組織的監督更為必要和有效。人民代表大會制度是我國實現民主和治理體系現代化的根本政治制度，黨的主張也要注意通過法定程序上升為國家意志。黨組織應該發揮對人大代表選舉工作的宏觀指導作用，為人大代表選舉工作提供政治導向、組織保障與監督機制，而不應過多地進入到人大代表選舉的具體操作流程，從而實現黨的有效領導與人大代表選舉民主化的雙重目標。

(六)調整企業家參政議政的方式

近年來我國企業界人士參政議政的積極性提高是值得注意的一個政治現象，這種現象產生的背景是我國民營經濟的日漸壯大以及企業家地位的提升。前面已經談到根據學者對人大代表身份構成的數據研究，我國各級人大代表中企業界人士占據比例較高，如遼寧省十二屆全國人大代表中企業界人士的比例超過40%;在衡陽賄選案中涉案的56名賄選代表有32人是企業界人士。企業界人士作為一個群體，越來越多的參與到人大、政協等組織中來參政議政，行使自己的權利本是一件正常的政治活動，但從企業界人士在我國各級人大代表的構成來看，比例往往較高，成為僅次于官員代表的一個群體。而且從實際的選舉活動中看，企業界人士相比具有其他身份的代表，參與賄選的可能性更大。

我國各級人大代表的構成都應當考慮代表的廣泛性，某一群體的代表過多則會傷害人民代表大會制度的平等性與公平性。我國人大代表構成中企業界人士比例過高的一個原因是企業界人士往往各自為戰，競選代表為的不是本群體的利益，而是為了自己企業的利益。改變這種現狀的途徑是調整企業家參政議政的方式，企業界人士應當盡早整合出整個地區群體利益的代言人，由其來反映和表達整個群體的利益和訴求。如可以先由企業界人士民主選出本地區企業協會、商會組織的負責人，由他們作為企業界人士的代表進行參政議政。這樣既可以防止企業界人士因為相互激烈的競爭而進行賄選，也可以調節企業界人士在各級人民代表大會中的比例，實現人大代表構成的真正廣泛與人民代表大會制度的公平。

(七)選舉救濟制度的完善

選舉權是我國憲法規定的公民的基本政治權利，選舉制度則是實現公民選舉權的途徑。有權利必有救濟，選舉救濟制度應該是選舉制度的重要組成部分。衡陽人大代表賄選案的處理方式和結果體現了我國選舉救濟制度的不足。一般來說，選舉救濟存在選舉監督、選舉罷免、選舉訴訟三種途徑。選舉監督的問題和改善前面已有論述，是指在選舉過程中的監督，側重于事前或事中對違法行為進行處理和糾正。

選舉罷免是選民自力救濟的一種選擇，當人大代表當選之后被發現存在違法行為或者不能夠代表選民的意志時，選民可以通過自力啟動罷免程序，要求罷免存在違法行為或者不能履行代表職責的代表。但現在問題在于現行罷免制度的設計不足，導致罷免程序難以啟動以及罷免規范難以操作。如在衡陽人大代表賄選案發生之后，收受財物的代表是以主動申請辭職的方式終止代表資格的，而沒有啟動任何罷免程序對收受財物的代表進行罷免。完善選舉罷免制度，在要求啟動程序事由方面，除了可以因代表的違法犯罪行為提出罷免要求之外，還應該明確可以對代表不認真履行職責提出罷免要求，從而消除一些人大代表當選之后消極履職不作為的現象;在罷免程序方面，明晰選舉罷免的主持機構在什么情形下應該開啟罷免程序等。〔25〕參見焦洪昌:《選舉權的法律保障》，北京大學出版社2005年版，第171頁。作為公民自力救濟途徑的選舉罷免制度，只有規定了切實有效的操作程序，才能保證選民有效行使罷免權。

選舉訴訟是選舉權的司法救濟途徑。目前我國法律規定涉及選舉訴訟的有選民資格案件與妨害選舉案件兩種。選民資格案件是民事訴訟法規定的依據民事訴訟程序審理，妨害選舉案件涉及刑法規定的依據刑事訴訟程序審理。從衡陽人大代表賄選案的處理結果來看，主要責任人被以玩忽職守、破壞選舉兩種罪名定罪處罰，其他大部分人則受到黨紀政紀處分。實踐說明我國選舉訴訟制度存在受案范圍狹窄、選舉訴訟類型不足、選舉訴訟程序缺失等問題。及時有效地嚴格懲罰是治理賄選行為的司法保障，賄選問題的嚴重性要求我們完善選舉訴訟制度。首先，以上兩種選舉訴訟類型顯然無法解決層出不窮的選舉糾紛問題，選舉訴訟類型的增加和合理劃分可以明確選舉訴訟受案范圍，便于選民提起選舉訴訟;其次，選舉訴訟案件目前根據兩種案件性質的不同分別由民庭和刑庭負責審理，但選舉訴訟是一種專業的訴訟種類，而且選舉活動不斷增多，由專門的選舉法庭審理更為合理。當前我國正進行司法體制的改革，最高法院已經試點設置巡回法庭，在這樣的背景之下，應當把選舉法庭的設置納入司法體制改革的考慮范圍。最后，由于選舉訴訟的專業性和特殊性，應當有獨立專門的選舉訴訟程序，從而促進選舉訴訟制度的專業化和公正化。

結 論

衡陽人大代表賄選案的發生是各方面因素綜合作用下的惡果，作為一個負面的賄選案典型，衡陽賄選案警示我們小規模的個案可以演化為大規模的賄選，一時的放縱可能造成難以彌補的損失，甚至足以構成對人民代表大會制度合法性的挑戰。人大代表選舉中賄選問題的治理，我們應當從導致賄選現象出現的原因著手，找出人大代表選舉制度存在的弊端，分析賄選案件引發的法律問題，從而制定有針對性的措施。但是，賄選問題的治理不能孤立地進行，應當在改善人大代表選舉制度、完善人民代表大會制度的大背景之下來促進賄選問題的解決。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表的選舉是這個制度的基礎性部分，賄選問題的治理關乎制度本身的合理性。治理賄選問題的是手段，完善人大代表的選舉制度是目標，把切實有效的賄選治理措施與選舉制度完善的目標相結合才能鋪就一條可行的制度完善之路。