漫談統(tǒng)計法治思維

鄒海峰

（無錫市統(tǒng)計局，江蘇無錫 214100）

隨筆漫談

漫談統(tǒng)計法治思維

鄒海峰

（無錫市統(tǒng)計局，江蘇無錫 214100）

依法行政是依法治國的重要方面。依法統(tǒng)計是統(tǒng)計職能部門依法行政最重要的表現(xiàn)形式。建構(gòu)正確的法治思維，對統(tǒng)計人員依法統(tǒng)計至關(guān)重要。本文試從法律至上、權(quán)利本位、權(quán)力制約、程序優(yōu)先四種重要的法治思維入手，探討統(tǒng)計工作，特別是統(tǒng)計法制工作中存在的法治思維問題，并提出相關(guān)的建議。

法治思維；法律至上；權(quán)利本位；權(quán)力制約；程序優(yōu)先

習(xí)近平總書記指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。”何為法治思維？我們認(rèn)識、分析、處理問題的思維方式有很多種，但從符合法治諸種要求的角度考慮產(chǎn)生的思維就是法治思維。對于建立統(tǒng)計法治思維而言，就是要在深入推進(jìn)依法統(tǒng)計過程中，統(tǒng)計行政職能相對人，尤其是施行方需要建構(gòu)起來的，符合《統(tǒng)計法》以及其他法律法規(guī)要求的邏輯化的理性思維方式。

法治思維的內(nèi)容非常寬泛，任何貫穿于立法、普法、執(zhí)法、學(xué)法、守法、護法等全過程的觀念、理念、態(tài)度和價值觀都能構(gòu)成法治思維。思考長期統(tǒng)計法治工作中遇見的一些問題，我覺得法律界公認(rèn)的四大法治思維對于統(tǒng)計人來說也是非常重要的，有的也是我們非常缺失的。

一、法律至上思維

法律至上，指法律至高無上。法律本身通過民主程序制定，反映民眾期望，符合民眾利益，體現(xiàn)了共同信念，共同理想。法律是評判人們行為的最高準(zhǔn)則，法律應(yīng)當(dāng)受到尊重遵從，國家行為和公民行為都應(yīng)在法律框架下進(jìn)行。

法律至上思維容易理解，但統(tǒng)計工作中，也很容易被忽視。總聽基層的統(tǒng)計人員說在開展統(tǒng)計工作過程中存在這樣或者那樣的形形色色的干擾，比如領(lǐng)導(dǎo)對統(tǒng)計數(shù)據(jù)不夠靚麗的不滿，各地區(qū)爭先排位的壓力等等。這些干擾，作為一種客觀存在，如何面對？該做怎樣的行動選擇？如果有效建構(gòu)了法律至上思維，那么該做怎樣的選擇是非常確定的——遵守法律規(guī)定的優(yōu)先級顯然要高于遵循某些干擾源的授意、暗示或者壓力。所以，按照《統(tǒng)計法》等法律法規(guī)要求，恪守“四條紅線”，確保企業(yè)真實獨立上報統(tǒng)計數(shù)據(jù)就成了統(tǒng)計人員的當(dāng)然選擇。

實際工作中還存在法律至上與道德至上的選擇問題。受傳統(tǒng)文化影響，我們作價值評價時，往往以道德為標(biāo)準(zhǔn)，以道德的自律代替法律的他律。一旦使用了法制手段，又從道德的層面去加以考量，比如統(tǒng)計行政處罰對企業(yè)會產(chǎn)生何種影響？對企業(yè)統(tǒng)計人員會造成何種不利局面？甚至對當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境會有何種影響?統(tǒng)計執(zhí)法在這種道德因素考量之下偏離了依法行政的軌道。還有一種思維，表現(xiàn)為法制工具論，單方面強化法制的工具作用，為了達(dá)到一定的行政目的，揮動法制武器，一旦行政目的達(dá)成，又對應(yīng)該履行的法律職責(zé)置之一邊。這兩種思維，根子上是沒有把“法制”升華到“法治”的高度，忽視甚至漠視了依法行政對統(tǒng)計部門自身的規(guī)范和約束作用。

二、權(quán)利本位思維

權(quán)利本位指在法律權(quán)利與義務(wù)之間，權(quán)利是決定性的，起主導(dǎo)作用。權(quán)利是目的，義務(wù)是手段，法律設(shè)定義務(wù)的目的在于保障權(quán)利的實現(xiàn)，權(quán)

利是義務(wù)存在的依據(jù)和意義。

統(tǒng)計工作開展過程中，權(quán)利本位思維可能最為缺失。統(tǒng)計工作的目的是為了了解國情國力、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。圍繞這個目的，各相對方的統(tǒng)計義務(wù)是非常明確的：統(tǒng)計調(diào)查對象有真實、準(zhǔn)確、完整、及時提供統(tǒng)計調(diào)查所需資料的義務(wù)，各級統(tǒng)計機構(gòu)和統(tǒng)計人員有依法搜集、整理統(tǒng)計資料的義務(wù)等等。各統(tǒng)計工作的相對方很難說會在統(tǒng)計工作成果中獲得何種權(quán)利。其權(quán)利的保障更多的體現(xiàn)在政府利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行宏觀決策的正確性、科學(xué)性。相比統(tǒng)計義務(wù)的具體性，統(tǒng)計權(quán)利顯得比較抽象，統(tǒng)計義務(wù)和統(tǒng)計權(quán)利不對等。但這不影響統(tǒng)計工作的各相對方擁有統(tǒng)計工作過程中的合法權(quán)利。這些權(quán)利也是相當(dāng)重要的，要積極保障的。

比如《統(tǒng)計法》上有這樣一些重要的權(quán)利保障規(guī)定：一是獨立填報權(quán)：統(tǒng)計機構(gòu)和統(tǒng)計人員有依法獨立行使統(tǒng)計調(diào)查、統(tǒng)計報告、統(tǒng)計監(jiān)督的職權(quán)，不受侵犯；二是拒絕非法調(diào)查權(quán)：統(tǒng)計調(diào)查對象有權(quán)拒絕填報未標(biāo)明規(guī)定的標(biāo)志或者超過有效期限的統(tǒng)計調(diào)查表；三是限制使用統(tǒng)計資料權(quán)：統(tǒng)計調(diào)查對象上報資料中涉及商業(yè)秘密和個人信息的應(yīng)當(dāng)予以保密；四是不受打擊報復(fù)權(quán)：統(tǒng)計人員有依法拒絕、抵制統(tǒng)計違法行為，并不受打擊報復(fù)的權(quán)利。我們在實際工作中往往片面的從統(tǒng)計義務(wù)的角度來講統(tǒng)計工作相對方應(yīng)該干啥，而忽視其應(yīng)享受和被保障的權(quán)利。我們制定一些《統(tǒng)計法》配套法律法規(guī)，尤其需要強化細(xì)化對統(tǒng)計工作相對方權(quán)利的保障。建立權(quán)利本位思維就是要更多的從權(quán)利的角度來看待問題，權(quán)利是第一位的，只有保障好他們的統(tǒng)計權(quán)利，才能更好的讓他們履行其統(tǒng)計義務(wù)。

三、權(quán)力制約思維

權(quán)力制約指權(quán)力必須有牽制、被監(jiān)督。權(quán)力必須為權(quán)利服務(wù)，而不能反過來侵犯權(quán)利。

權(quán)力制約思維的建立一方面依賴權(quán)力所有者主觀上主動要求并接受有關(guān)制約，更重要的是要在制度層面進(jìn)行有效制約。從統(tǒng)計工作的實踐來看，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子進(jìn)行制約，這幾個方面尤其重要：一是有必要宣傳告知統(tǒng)計調(diào)查對象合法權(quán)利，比如統(tǒng)計調(diào)查對象，可對統(tǒng)計行政處罰決定提出復(fù)議申請，也可起訴，他們的這些基本權(quán)利要做必要告知。二是明確統(tǒng)計行政權(quán)力清單，“法無授權(quán)不可為”。把統(tǒng)計行政權(quán)力列明清單，沒有列入“權(quán)力清單”的，就不是你的權(quán)力。三是建立統(tǒng)計執(zhí)法正當(dāng)程序，通過程序來控制權(quán)力。如果程序有瑕疵，就會帶來行政行為無效的后果。四是嚴(yán)格制度監(jiān)督，統(tǒng)計行政權(quán)力不能淪為法制干部以及個別領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，應(yīng)該用制度來進(jìn)行有效約束，重要處罰決定集體討論審定。五是制定明確的裁量基準(zhǔn)。統(tǒng)計行政處罰與統(tǒng)計違法行為要“過罰相當(dāng)”。比如《統(tǒng)計法》中對“提供不真實或者不完整統(tǒng)計資料的”可以處以二十萬元以下的罰款，這是一個比較寬泛的范圍，一定要用嚴(yán)格的自由裁量基準(zhǔn)來制約行政執(zhí)法人員的權(quán)力，把控統(tǒng)計行政處罰過程中產(chǎn)生“同案不同罰”現(xiàn)象。

四、程序優(yōu)先思維

司法公正分為實體公正和程序公正。程序公正與實體公正在一般情況下是一致的，但也會出現(xiàn)沖突。雖然理論上、倫理價值上，實體公正具有更高的位階，但是實踐中應(yīng)優(yōu)先實現(xiàn)程序公正。因為程序公正更具操作性、辨別性。

法治思維要求重視程序，充分發(fā)揮程序的作用。即使遇到是非對錯很清晰的統(tǒng)計違法行為，也一定要縝密考慮程序上的處理方式。如果法律程序不到位，決定可能無效甚至違法。許多的行政處罰決定，都存在這樣的問題，處罰決定本身沒有問題，但在程序上有不規(guī)范操作，所以在行政訴訟中敗訴。所以，對統(tǒng)計執(zhí)法過程中的一些程序問題一定要引起高度重視。比如，實施統(tǒng)計檢查不得少于2人；統(tǒng)計檢查人員要依法具有執(zhí)法證件并有效出示；做出較大數(shù)額罰款處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利等等。統(tǒng)計行政執(zhí)法不應(yīng)在簡化程序，縮短時間上作創(chuàng)新，不提倡推行簡易處罰，而是應(yīng)該明晰處理流程，把法律規(guī)定的每個程序都履行到位。

依法治國的一個重要方面就是要依法行政。依法統(tǒng)計是統(tǒng)計職能部門依法行政最重要的表現(xiàn)形式。建立正確的法治思維，對依法統(tǒng)計至關(guān)重要。上述的法律至上思維、權(quán)利本位思維、權(quán)力制約思維、程序優(yōu)先思維在某種程度上，統(tǒng)計干部學(xué)習(xí)領(lǐng)會的不夠深入，還遠(yuǎn)沒有滲透在日常的統(tǒng)計法治工作中。這尤需在今后的統(tǒng)計普法宣傳、統(tǒng)計法治教育以及統(tǒng)計執(zhí)法實踐中逐步的強化。

(責(zé)任編輯：高萍萍)