農業行政管理體制創新改革的對策思考

黃賽俐

(莆田學院基礎教育學院，福建　莆田　351200)

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農業行政管理體制創新改革的對策思考

黃賽俐

(莆田學院基礎教育學院，福建莆田351200)

摘要：我國農業行政管理體系經過歷次改革已不斷轉變職能，完善結構，已基本適應農業和農村經濟的發展要求，但與現代農業發展還存在一些不相適應的地方。在分析完善農業行政管理體制的必要性的基礎上，針對現行的農業管理體制存在的問題，提出了推進農業行政管理體制創新改革的對策建議。

關鍵詞：農業行政管理；體制改革；對策

當前，我國經濟社會正處于深刻變革和全面轉型的階段，其中“三農”問題仍是中國現代化需要解決的突出問題，2007-2013年的中央“一號文件”都對發展現代農業提出了要求。在現代農業發展的新階段，如何構建一個適應農業生產產業群，與現代農業體制相適應，突破生產力發展體制性障礙的現代農業行政管理體制，強化政府宏觀調控和管理的要求，是關系到農業、農村經濟全面、協調、可持續發展和全面建設小康社會的一個關鍵問題。

農業行政管理體制改革主要指的是以實現公共利益為目標，以憲法和法律為依據，優化涉農組織機構、涉農管理機構的職能設置，處理好行政部門、市場、社會組織之間的關系、行政組織內部的職責劃分，避免交叉重復；提高管理方式和管理手段，根據不同的社會發展階段，綜合采用行政、經濟、法律、教育宣傳等多種手段；完善各種制度的規定與實施，健全實施效果的評價機制，改革的目的是建立高效的基層行政管理體制和完善配套的服務城鄉的公共財政方面的制度。因此，當前推行農業行政管理體制改革有著非常重要的戰略意義。

1　完善農業行政管理體制的必要性

1.1　推進社會主義新農村建設的必要保障

“三農”問題始終是關系國家全局的重點問題。近年來我國農業行政管理體制改革取得了重要進步，初步建立了新時期的強農惠農政策體系，做出了取消農業稅、精簡機構和人員、減輕財政壓力、建立精干高效的鄉鎮行政體制、加強基層政權建設等一系列戰略決策。但不可否認的是隨著城鄉收入差距的不斷加大，農村上層建筑不適應經濟基礎的矛盾日益凸顯。雖然分稅制政策為縣級財政帶來了一定的穩定收入，但是也無法滿足地方財政的支出，而農業稅的減免與停止征收也為大多數農業縣帶來了一定的財政困難。縣域農業行政管理依然是農業行政管理體制改革的重中之重。處理好縣域農業行政管理問題，就是處理好農村基礎建設、信息、融資、農民技術推廣、培訓、文化教育等方方面面的民生問題，就是協調好農村經濟和社會發展，這不僅關系到黨的路線方針政策在農村的貫徹實施，也關系到全面建設小康社會目標的如期實現。

1.2　促進國民經濟發展的需要

我國作為世界上最大的農業國，目前農業正處于向工業化轉變的過程中，農業作為基礎性行業不僅提供了最基本的生存資料，也提供了部分輕工業品的基礎原料，同時還為國家發展提供了資本積累、外匯儲備及第三產業和工業發展所需的勞動力。目前，我國的農業行政管理體制存在一些制約生產力發展的問題。要提高農業生產效率，提高糧食自給率，夯實農業發展基礎，就必須推進農業行政管理體制改革，從客觀上解決制約我國農業生產發展的問題。

1.3　深化體制改革的客觀要求

深化體制改革是時代發展的客觀要求。現代農業的發展要求農業管理體制必須加強宏觀管理的職能，包括拓寬管理范圍，強化管理職能和手段，支持農業產業鏈的發展和延伸，全方位管理農村綜合發展等，這就需要對現有的農業管理體制進行改革，特別是縣鄉行政體制改革的深化。當前我國經濟宏觀調控體系正逐步建立，產權制度、企業制度、財稅制度、金融體制、物價體制、社會保障體制等都不斷朝縱深發展。根據經濟學原理，經濟基礎決定上層建筑，而上層建筑需要為經濟基礎提供保障，目前我國的行政體制改革越來越滯后于經濟體制的改革，因此我國的行政管理體制改革包括農業行政管理體制改革都顯得迫在眉睫。此外，轉變政府行政管理職能，提高政府的行政服務能力，加快推進政府行政管理體制改革也是推進我國政治體制改革的先決條件。

2　我國農業行政管理體制的現狀與問題

2.1　我國農業行政管理體制的現狀

2.1.1組織機構與運作機制2012年國務院機構改革方案執行后，目前我國參與農業行政管理的機構包括主管農業和農村經濟發展的農業部及其下屬的辦公廳、獸醫局、科教基金會、農研中心、農產品質量安全中心等多個直屬機構共18個業務司局，以及其他相關涉農部門，包括國家發展與改革委員會下屬的農村經濟發展的農村經濟司、財政部下屬的農業司、國家糧食局、國家質量監督檢驗檢疫總局、商務部、國家環境保護部等。農業行政管理職能主要包括農業宏觀調控管理、制定農業產業發展政策、推進市場體系建設、農業市場監管、農村社會管理、農村公共服務等職能。農業部與其他涉農部門之間，凡是職能范圍內的涉農工作由涉農部門承擔，尚未明確分工或存在重大政策或管理方式變動的須經國務院批準，涉及多個部門的事項，由主事部門牽頭，幾個部門聯合行動。中央與地方農業部門運作之間機構為對口設置，中央負責全局性、戰略性政策制定、發展統籌，地方則針對各自的發展做出具體事項安排[1]。

2.1.2體制改革取得的成效為適應市場經濟要求，經過若干次改革，我國逐步形成組織結構合理、管理范圍寬泛、管理理念先進、調控手段和方式多樣化的農業行政管理體制。(1)組織結構合理。目前，我國農業部下設17個司局，涵蓋政策法律制定與調控、產業科技研究與協調、生態保護、農產品質量檢驗與監督等相關職能，基本涵蓋農業生產與農村發展的各個領域，形成專業農業行政部門與綜合農業行政部門，地方農業行政管理與中央農業行政管理相協調的農業管理體系，為農業管理提供良好的組織基礎。(2)管理范圍寬泛。農業行政管理體制的管理范圍主要集中在為微觀經濟主體創造公平、正義的市場環境與公共產品的提供。但在黨的十六大后，黨和政府逐步通過統籌城鄉發展、統籌農業與工業、服務業發展解決農業問題。農業行政管理體制管理范圍也因此擴張到產業化經營、農戶生產與環境保護等多個方面。(3)管理理念先進。自黨的十七屆三中全會提出建立智能明確、權責一致、運轉協調的農業行政管理體制以來，我國農業行政管理體制向著市場化、開放化、公開化的方向轉變。目前，我國農業行政管理理念與計劃時代相比，政府更多的通過宏觀調控的手段對農業領域進行調節，管理方式也從直接管理、靜態管理轉變為間接管理、動態管理，相關管理信息通過各種媒介予以公開。(4)調控手段和方式多樣化。改革開放以來，我國農業行政管理法制化發展加快，農業法律體系進一步完善。同時，如信貸、稅收等經濟調控方式也得到廣泛應用。我國農業行政管理形成了法律、行政、經濟等多元化管理體系，明顯提高了農業的綜合調控能力。

2.2　我國農業行政管理體制存在的問題

2.2.1農業主管部門調控手段不足我國農業行政管理體制自建國以來已發生了很大的變化，但就總體而言，宏觀調控手段還略顯不足，主要表現在調控手段與調控范圍兩個方面。通常，政府調控手段包括了行政手段、經濟手段、法律手段三種，但當前農業主管部門則多采用行政的手段，經濟手段、法律手段有所欠缺。實際上，相較于經濟手段，命令式的行政手段作為計劃經濟遺留的產物已不適應市場經濟的發展，如2010年我國糧食價格上漲導致物價上漲，國家發改委出臺了一系列限價限購政策，試圖通過減少供給以調低價格，但實際上由于原材料市場的短缺反而導致了價格的攀升[2]。因此，在市場經濟國家中，更常用的是采用經濟手段進行調控，其中財政貼息、轉移補貼等財政政策比貨幣政策和產業政策使用率更大。此外，行政執法手段與形式的不足，也導致行政命令的隨意性，更多地受到人為主觀因素的影響。在調控范圍上，由于我國長期的經濟政策首要目標是發展生產、保障供給，導致農業調控范圍多局限在農業生產領域，集中在生產能力建設方面，對于農產品質量的提高、農業結構的優化缺乏相應的調控手段，這已不再適應當前農業生產的市場化、國際化、可持續化的發展要求。

2.2.2行政機構設置不合理目前，我國農業機構體系設置與農業經濟發展要求存在著不適應。首先，在職能劃分上依然保持著計劃經濟時代的特點，按照產前、產中、產后對職能進行了劃分，涉及了除農業部外的多個部門，各自承擔了部分的管理職能與具體任務，這種通過人為分割的分段式管理，使得政府的協調面和協調難度大，易出現部門間的互相推諉、競相爭冠，從而使得行政效率低下，與現代農業管理理念不符，容易造成管理真空行業壟斷并存等多種問題。其次，中央與地方政府在機構設置上存在雷同、同構現象，這種齊抓共管的農業管理體系，忽視了地方的實際需求，不利于地方特色農業、主導產業的發展，也容易造成地方對中央政策的不配合，增加了統一調控和綜合平衡的難度[3]。再者，政府管理職能存在越位、錯位問題，過分行政干預市場的資源配置，如某些地方政府在制定農村規劃時規劃該地區應種植多少畝果樹、養殖多少頭生豬等，既違反了WTO規則造成貿易扭曲，也使得農業資源得不到有效配置，不適應我國農業發展新階段和農業產業化經營的需要。最后，農業基層行政管理組織過于薄弱，作為執行層而言，其執行力差、運轉效率低[4]。

2.2.3農業行政管理法制化程度低在我國農業行政管理中，法律意識較為淡薄。較差的執法意識降低了法律在農村工作中的權威性，使得農業人員缺乏對農業行政執法必要性的認識。在農業行政機關中，傳統的倫理型行政文化導致了任人唯親、人情風盛行的管理模式，踐踏了法治化行政管理體系中本應有的動力機制和糾錯機制。傳統的“官本位”思想，又嚴重導致了政府的行政行為違反法制化程序規定，將行政行為凌駕于法律之上，增大權力尋租空間，出現權力腐敗、貪贓枉法現象出現。

3　推進我國農業行政管理體制創新的對策建議

3.1　轉變政府職能

受傳統歷史觀念的影響，我國長期處于中央集權的政治組織形式下，使得我國構建的政府管理體制過分強調管制的職能。在新形勢下，農業行政管理體制改革需要進一步弱化政府的管制職能，增強政府的服務職能、調控職能。

3.1.1增強服務職能提升農業基礎服務硬件力度，進一步加大對農業基礎設施的投入力度，努力在西部地區或是偏遠城鎮，規劃建設一批道路、電網、供水、排水及環保等項目，幫助當地農民群眾解決種植、用水、用電、運輸等相關問題。著力提高農業基礎服務軟件水平，加大對農民生產技術培訓、科研人員農業科學研究、科研技術轉化的扶持力度。爭取早日解決種田農民不懂技術、不懂市場、不懂經營等制約我國農業生產的瓶頸問題[5]。

3.1.2增強市場調控職能這幾年，“蒜你狠”、“姜你軍”、“豆你玩”等輿論媒體新名詞，不斷沖擊人們的視線。我國農產品市場因農產品壟斷而哄抬價格的事情屢次發生。這也從側面反映出，目前農業行政管理體制中，市場調控職能的缺失。農業生產由于受到天氣、時節、人力等因素的制約，很大程度增大了市場調控的盲目性。農業職能部門要積極運用手中職權，加大對農產品市場的調控力度。增加農產品相關信息的公開程度，打破因信息掌握不對等而造成的投機壟斷事件。維護消費者與種植農戶的基本權益，保證農產品市場的穩定、健康發展。

3.1.3增強市場監管職能農業行政管理部門應當明確政府與市場間的邊界范圍。保持政府與市場間的培育、引導和監管關系。通過制定合理的市場規則，維護市場秩序，保證市場的公平、公正、公開；通過政策傾斜、價格杠桿等措施指導市場需求，引導農業生產；采取法律手段規范市場運行，堅決懲處市場中違法亂紀行為，確保市場健康發展。

3.2　權力向地方轉移

隨著社會的發展，行政組織結構正從金字塔型逐步轉變為扁平型。對于我國現階段農業行政體制來說，要給予基層組織更多的權利。給予地方政府尤其是基層政府更多的財政權利與管理項目能更好的調動地方政府的積極性，能有效保證中央政府的宏觀調控能力，確保地方政府有足夠的財力履行自己的職責，使地方政府更好的發揮信息優勢與成本優勢，也確保中央政府的政令暢通。

3.3　行政法制化

自十八屆四中全會以來，依法治國、依法行政被中央至地方的各級政府提高到一個新的高度。政府行政法制化，是今后中國政治體制改革最基本的方向。對于農業行政管理體制而言，一是明確職責法定。農業管理部門的職責都是法律賦予的，超出法定范圍的，沒有權利要求農民履行。二是規范權力范圍。農業行政管理部門既要依照法律履行自身職責與義務，又不能超出法律規定范圍，亂作為，過度行政，確保農業生產的積極性。三是行政程序正當。農業行政管理機關要在履行行政職權的過程中應當遵守適當的方法與步驟。只有程序合法，才能保證政府行政結果的正義性，才能壓縮腐敗空間，減小權利尋租的可能[6]。

參考文獻：

[1] 李庚. 我國農業行政管理體制創新研究[D]. 楊凌：西北農林科技大學，2014.

[2] 梁田庚. 我國農業行政管理體制創新研究[D]. 福州：福建農林大學，2006.

[3] 嵇雷. 縣域農業行政管理體制改革問題探索[D]. 南京：南京農業大學，2010.

[4] 王永春. 世貿組織框架下我國農業行政管理體系改革研究[D]. 北京：中國農業科學院，2004.

[5] 冀名峰. 我國農業管理體制的現狀與弊端[J]. 調研世界，2003(6)：14-16，29.

[6] 邱天朝. 關于完善農業行政管理體制的幾點建議[J]. 中國經貿導刊，2009(19)：13-14.

The Countermeasure on Innovation Reform of Agricultural Administration System

HUANG Sai-li

(CollegeofBasicEducation,PutianUniversity,Putian,Fujian351200,China)

Abstract:Agricultural administration system adapts to the development demand of agriculture and rural economy in China by changing its functions and perfecting its frame after all previous reform. But there are some places that do not suit the development of modern agriculture. Based on the analysis of the necessity of perfecting the agricultural administration system and aimed at the problems of current agricultural administration system, this paper put forward the countermeasures and suggestions to promote the reform of agricultural administration system.

Key words:agricultural administration; structural reform; countermeasures

作者簡介：黃賽俐(1968-)，女，講師，研究方向：高校行政管理. E-mail:hsl8588216@163.com

收稿日期：2015-03-22

doi:10.16006/j.cnki.twnt.2015.02.011

中圖分類號：F323；D630

文獻標志碼：A

文章編號：1637-5617(2015)02-0051-04