政府購買公共就業服務：深圳的選擇與構想

王金根

政府購買公共就業服務：深圳的選擇與構想

王金根

政府購買公共服務在深圳自20世紀90年代初開始即有廣泛實踐，并取得積極成效。實施政府購買公共就業服務已成為深圳政府購買公共服務的一種新動向和必然選擇。為此，結合深圳公共就業服務的實際，就深圳實施政府購買公共就業服務提出一系列基本構想：確立科學的指導原則、合理確定購買公共就業服務項目、公開公平擇優選擇服務提供機構、項目購買合同或協議的簽訂和執行、認真開展項目績效考評、加強管理和監督等。

政府購買；公共就業服務；選擇；構想

政府購買服務是政府及其工作部門通過市場購買的方式履行其發展和提供公共服務的職責，出錢選擇中介機構或社會組織，并通過他們提供的服務來完成某項中心工作或實施某項社會事業。它以通過財政支出向社會購買一定內容的服務和競爭吸收社會組織參與提供公共服務為手段，以適應社會多樣化發展的需求和滿足提高政府公共服務效能、增進社會福利為目的。目前，發達國家或地區開展的政府購買服務都取得積極進展，且購買內容涵蓋面也越來越涉及公共服務的寬廣領域。經驗證明，推行政府購買服務，不僅有利于切實推進行政管理體制改革和政府職能轉變，精簡政府機構，提高公共行政服務的效率；也有利于發揮市場在配置資源中的決定性作用，讓各類社會主體都能選擇低成本、高質量的公共服務，在最大限度地增進社會公共福利的同時，又達到小政府、大服務的理想目標；還有利于培育和發展社會服務組織和服務產業。有鑒于此，將政府提供公共就業服務引入政府購買公共服務的行列，應該會成為政府購買公共服務的一種新動向和必然選擇。

一、深圳實施政府購買公共服務的實踐

政府購買公共服務模式在深圳始于羅湖區城市環境衛生領域，取得成效后被進一步提升到全市公共綠地的管養中，隨后這種運行模式被復制到我國其他省份。目前，深圳政府購買公共服務工作進展順利，各區或部門都已有不同程度的開展，且購買范圍也不斷擴展至教育、醫療、養老、糾紛調解、社區服務等大部分公共服務領域。縱觀政府購買公共服務在深圳的實踐情況，其主要做法包括以下內容：一是確立實施購買事項的范圍；二是明確實施購買事項的購買方式；三是明確購買服務供應方的資質和能力；四是強化購買服務項目的結果評估；五是落實購買服務項目的資金保障；六是加強對購買服務項目的過程管理。

自1994年算起，政府購買公共服務工作在深圳已運行20年時間。當前，從政府層面來總結這一新機制的運行成效，至少可以概括為以下幾個主要方面：首先，政府的改革觀念和競爭意識得到進一步增強。政府購買公共服務，向人們展現了一種全新的公共服務理念和方式，有效地填補了傳統的政府提供的社會福利服務不足，在更大程度上推動政府實現社會福利政策和公共服務。這一改革的實踐有力地促進了政府的思想解放，提升了政府的服務意識和能力。其次，政府的工作效率和服務質量得到進一步提升。面對日益膨脹的公共服務需求，管辦一體的模式也早已弊端叢生，僅靠政府及現有事業單位之力顯然已無法勝任，而實施政府購買公共服務打破了政府“既是運動員又是裁判員”的不合理狀態。同時，新機制對相關方面無形中加大了改革與完善的壓力，在競爭中提高服務提供方的服務質量。政府通過從專業技術機構定向購買服務，綜合利用社會技術力量，提高了公共服務的水平。第三，政府從繁雜的事務性工作中騰出身來，把更多精力放在公眾身上，與服務對象站在同一陣線。政府輕裝上陣，得以專注于規則及服務標準的制定，以及對服務提供方的監管。因此，推行政府購買公共服務，將成為當前完善公共服務體系的優選之一。最后，政府可進一步改善相關經費的使用效果，即“花同樣的錢可以辦更多的事”。

二、深圳實施政府購買公共就業服務的必然選擇

政府購買公共就業服務也是政府提供公共就業服務的一種方式，指的是政府將為社會發展和人民日常生活提供就業服務的事項，交給有資質的人力資源中介組織或市場主體來完成，并根據其提供就業服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估、支付服務費用的做法。以需求為導向，以群眾滿意為準則，根據深圳公共就業服務工作狀況，開展政府購買公共就業服務，不僅是政府主管部門應盡的職責，也是社會發展的必然選擇。政府主管部門應在不斷總結政府購買服務工作經驗的基礎上，探索政府購買公共就業服務的相關實施方法和途徑。當前，深圳實施政府購買公共就業服務有以下兩大積極作用：

（一）有利于鞏固政府機構改革的成果

2009年深圳市進行了較大規模的政府機構改革，不僅加強了機構整合的力度，而且嚴格控制了編制數額和行政層次，奠定了政府從管理型轉服務型的堅實基礎。在實現政府轉型過程中，政府的服務理念、服務方式也與時俱進。在當前形勢下，政府采取通過市場購買的方式履行其提供公共服務的職能，就是政府服務理念和方式與時俱進的表現。一方面，政府購買服務更新更好更便捷，對于政府職能的進一步轉變，更好地發揮職能作用，體現小政府、大服務的主旋律有著重要的意義；另一方面，通過探索政府購買公共服務的實施方法和途徑，摸索最大限度發揮政府購買服務的作用，建立政府購買服務的運行制度，使政府購買服務的申報、核查、監管、驗收等機制都建立和完善起來，進一步減輕財政負擔，從而優化公共財政的支出結構，也有利于鞏固機構改革的成果。

（二）有利于加強對主管部門機構編制的控制

隨著深圳經濟和社會突飛猛進的發展，使政府的公共就業工作量日趨增加，由機構改革核定主管部門的行政機構或編制人員已不能滿足工作的需要。這對深圳公共就業工作提出嚴峻的挑戰。應對這一挑戰，要引入政府購買服務的理念和思維模式，實施政府購買公共就業服務，即主管部門通過了解需求、政府承擔、合同管理、評估考核、強化監管等手段，充分調動社會力量，合理整合社會資源，全面提升公共就業服務水平。這樣，在嚴格控制主管部門的機構編制不增加的情況下，既可以避免因工作任務導致人員的膨脹，提高政府的公共就業工作效能；又可以減輕財政負擔，切實降低行政成本，不斷提高財政資金使用效益。

三、深圳實施政府購買公共就業服務的基本構想

參照深圳市相關區或部門開展政府購買公共服務的基本經驗及深圳的政策法規等精神，結合深圳公共就業服務的實際，就深圳實施政府購買公共就業服務問題提出如下基本構想：

（一）確立科學的指導原則

以民為本，注重實效。按照建設服務型政府的要求，在購買公共就業服務的內容、規程等方面充分體現為了群眾、方便群眾、服務群眾的民本理念，最大限度提高公共就業服務質量與效益，以確保群眾享受到良好的公共就業服務。

明晰權責，提高效益。合理界定公共就業服務的范圍和項目，明晰政府、社會組織、服務對象三方在購買、提供和享受公共就業服務過程中的權利和義務，確保公共就業服務的有效開展。在注重社會效益的同時，逐步引入市場機制，發揮績效考評激勵機制的作用，確保政府購買公共就業服務的低價、優質、高效。

規范有序，積極穩妥。在總結現有經驗的基礎上，從優化工作流程、控制成本費用、改善服務質量、提高人員素質、滿足公共就業服務需求等方面規范規程與操作，積極穩妥推進政府購買公共就業服務。

公開透明，強化監督。堅持公平公正，向社會公開購買公共就業服務的項目、執行標準、考評辦法、服務效果等內容。建立長效機制，政府與服務供需雙方以及社會各方的有效監督機制，保證服務對象的知情權和監督權。

（二）合理確定購買公共就業服務項目

合理確定公共就業服務項目是購買公共就業服務工作的首要環節，市公共就業主管部門應與財政部門科學合理地確定公共就業服務項目和配套資金。

明確購買公共就業服務項目的基本范圍。一是要明確購買公共就業服務項目的前提條件：受現有機構編制、資源條件所限，不能直接提供或實施的；工作量能夠評定測算，評估指標能夠確定；供應穩定，能夠進行市場競爭；經費預算已經得到落實。二是科學劃分購買公共就業服務項目的基本類型。根據公共就業服務的基本內容，購買公共就業服務項目的基本類型可大致分為招聘、培訓、農民就業服務、創業服務、咨詢研究等大類，這些類型基本涉及政府的招聘會、勞動技能培訓、勞務派遣、各類課題研究等諸多公共就業工作。三是認真編制購買公共就業服務項目的基本目錄。市公共就業主管部門要根據承擔的職責任務，按照法律法規以及相關資料文件的要求和條件，編制相關的政府購買公共就業服務項目目錄及說明，并分類編成項目目錄上報市財政部門批準。

合理確定購買公共就業服務的項目和資金。一是根據市財政部門批復的項目目錄，結合群眾和社會組織的實際需求，以及公共就業服務事項的屬性、實際管理情況，提出購買項目的具體內容、要求和數量，盡量實行“以事定費”，編制相應的經費預算。二是根據下屬單位提出的申請情況、實際需求狀況、公共就業工作開展情況，按照申請的內容、要求和數量，對項目進行審議。在統籌考慮全局資源的基礎上，通過“一事一議”的辦法審批所需購買的公共就業服務項目及預算。三是購買公共就業服務項目確定后，市公共就業主管部門認真做好該項目成本的核算工作，確保資金足額到位，并結合實際情況，制定該項目的具體實施方案組織實施。

（三）公開、公平、擇優選擇服務提供機構

成立購買服務小組，并明確小組分工、項目招投標的操作程序和日程安排。購買服務小組為服務購買方，應利用各種媒體、采取多種形式深入宣傳、公開項目的基本內容，發布服務供應參與方信息，提高公眾知曉程度。

規范選擇服務供應方的資質要求。服務供應方應當具有獨立承擔法律責任能力，健全的財務會計制度，具備必需的設備和專業技術能力，社會信譽良好；要嚴格按照合同或協議約定的內容、要求，做好項目細化工作，負責項目具體實施，按要求提供項目執行情況的報告及有關材料，并接受市公共就業主管部門、社會的監督檢查及考核評估。為了推動公平競爭，購買服務小組應當采取的購買方式有以下幾種：一是公開招標。指服務購買方以招標公告的方式，邀請服務供應方投標產生購買方的購買方式。公開招標是政府購買公共就業服務的主要購買方式。二是邀請招標。指服務購買方從符合相應資格條件的服務供應方中隨機抽取三家以上服務供應方，以投標邀請書的方式邀請投標的購買方式。三是競爭性談判。指邀請三家以上符合相應資格條件的服務供應方就購買事宜進行談判的購買方式。四是詢價。指以發詢價函的形式對三家以上符合相應資格條件的服務供應方提供的報價進行比較，以符合購買需求、質量和服務相等且報價最低的原則進行的購買方式。五是單一來源購買。指購買項目只能從唯一服務供應方處獲得，通過談判直接購買的方式。六是公開抽簽。指100萬元以下的普通服務項目，采用在媒體上公告，評審合格投標服務供應方3至8家，然后公開抽簽，確定中標服務供應方的購買方式。七是市公共就業主管部門認定的其他購買方式。

（四）項目購買合同或協議的簽訂和執行

確定服務供應方后，由項目單位與服務供應方簽訂購買合同或協議。在合同或協議中明確雙方權利義務、服務事項、項目金額、評估標準、付款方式、考核辦法、違約責任、協議期限、協議變更和解除等內容；購買公共就業服務合同（或協議）需報市公共就業主管部門備案，并作為撥付資金的依據。對資金量大或履約周期長的項目，可根據合同約定分期支付資金。

市公共就業主管部門負責購買項目的管理，規范合同管理，避免風險的發生。市公共就業主管部門應加強對服務供應方履行合同或協議的全過程的跟蹤監管，及時發現問題、解決問題，確保服務質量。同時，建立應急機制，制定應急預案，如因服務供應方不履行合同，造成重大影響的，要追究供應方違約責任，并追回財政資金。

（五）認真開展項目績效考評

市公共就業主管部門負責績效考評。要根據政府購買公共就業服務的具體項目，按照市政府績效考評的要求，研究制定包括考評指標、方法等在內的績效考評方案。有關考評指標既應包括過程指標如服務供應方實際開展工作情況，也應包括結果指標如居民就業實際享受的服務項目內容等；既應包括客觀指標如公共就業服務人次等，也應包括主觀指標如就業居民的滿意度。對服務供應方不僅應考評設施、人員等硬件指標，還要考評管理等軟件指標。

績效考評包括專家考評和就業人員考評兩部分。應選擇公共就業服務、人力資源管理等領域專家，組建人員相對固定的績效考評專家委員會，在具體組織績效考評時，相關專家從委員會成員中隨機抽取。就業人員考評可采取抽樣問卷調查等方式進行。年末和服務期滿，要組織績效考評專家委員會和就業人員，對服務供應方按合同提供的公共就業服務進行績效考評。

對服務供應方的考評結果作為確定財政資金支付的依據。對考評合格的，應按照規定結算支付資金，并可繼續簽訂服務合同，同時應根據考評結果，指出服務供應方存在的問題，提出進一步改進的意見和建議。對考評優秀的，可給予適當獎勵；對考評不合格的，不予結算資金總額，并取消其提供公共就業服務的資格，終止合同。

（六）加強管理和監督

成立專門的購買公共就業服務工作領導小組（以下簡稱領導小組），為政府購買公共就業服務項目的順利實施提供支持和保障。領導小組負責指導和協調政府購買公共就業服務工作，研究部署年度及階段性工作目標和任務，探索總結服務項目的經驗和做法，協調解決有關重要問題。領導小組下設辦公室，負責具體的組織協調、分解任務、反饋信息等工作。

市公共就業主管部門要認真履行職能，對承擔的購買項目認真調研，測算服務成本，明確服務標準，規劃服務總量，制定實施方案，建立健全管理制度，嚴格執行有關法律法規和財經紀律，對實施情況進行監督考察，評價資金使用效益，積極培育政府購買公共就業服務承接方市場，切實支持購買公共就業服務工作的開展。自覺接受財政、審計、監察等部門的監督。任何單位和個人有權對購買服務活動中的違法行為進行檢舉和控告，市公共就業主管部門應當依照各自職責及時處理。

根據開展政府購買公共就業服務的要求統籌安排資金，保證資金足額、按時撥付。對政府購買公共就業服務資金的安排、管理、支付、使用、效益等進行全面監督檢查，提出改進建議，以促進服務質量的提高。領導小組辦公室要做好落實的督促檢查，組織培訓參與購買服務項目的公職人員，及時向領導小組報告工作進展情況。

各區、街道的公共就業主管部門要加大宣傳力度，做好就業群體需求摸底調查、服務滿意度評價等工作。根據區或街道的公共就業服務實際，積極培育政府購買公共就業服務的承接方市場，積極配合政府購買公共就業服務項目的組織實施。

責任編輯：周修琦

F249.2

A

1673-5706（2015）01-0088-04

2014-12-28

王金根，深圳市人力資源和社會保障局調研員、博士。