美國大學董事會制度對學?，F代治理的啟示

吳筠

美國大學董事會制度對學?，F代治理的啟示

吳筠

董事會（理事會）制度是現代大學制度的主要標志，也是學校內部治理的重要構件。與其他國家（地區）相比較，美國大學董事會制度最為完備和成熟。借鑒美國大學董事會制度，結合近年來我國及深圳理事會制度的實踐探索，應從頂層設計、功能定位、運行機制和治理體系支撐等方面加強研究和建設深圳學校理事會制度。

美國大學；董事會制度；深圳；學校治理

世界上最發達的高等教育在美國，其成功經驗在于大學內部管理比較完善，建立了與現代大學發展相適應的董事會制度。董事會或理事會制度是現代大學制度的主要標志，是學校內部治理的重要構件。教育部2014年8月發布了《普通高等學校理事會規程（試行）》，作為完善高校內部治理結構，健全社會參與機制，推進現代大學制度建設的重要舉措和必要規范。學校是教育政策實施和教育改革推進的主體，是教育治理體系的關鍵環節，建設現代學校制度，構建政府、學校、社會新型關系，美國大學董事會制度的經驗可以為我們提供一定的啟示和借鑒。

一、美國大學理事會制度概況與比較

美國從其大學誕生之初就開始出現大學董事會（理事會）制度，并隨著大學的發展逐步完善。董事會制度是當代美國大學基本制度之一。在美國，無論是公立大學還是私立大學大都設有董事會，董事會是大學的法人和最高權力機關。1982年，卡耐基教育促進基金會在《校園的控制：關于高等教育管理的報告》中明確指出：“董事會構成了（美國）高等教育管理結構的基石?！保?］

（一）美國與主要發達國家（地區）大學董事會制度比較

自哈佛學院1642年首次成立董事會以來，美國大學實行董事會制度已有300多年的歷史并在實踐中不斷修改完善。發達國家（地區）多實行大學董事會或理事會制度，以美國大學實行董事會制度時間最長，最為完備和成熟（見表1）。

表1　主要發達國家（地區）大學董事會（理事會）制度

從表1可以看出，不同國家（地區）的大學董事會制度在治理架構、功能定位、人員組成、組織運行及主要職責方面，有很多相似之處，但也基于歷史形成、地域文化、價值取向等原因各具特點。

在治理模式上，美國大學理事會制度最鮮明的特征是“外行領導內行”的校外人士控制模式；英國是校外與校內利益相關群體代表共同治理的模式；德國則是強調學術地位的教授組織為中心的自治模式；香港大學的董事會采取的是相互支持平衡的模式，其治理結構更接近于英國。

在功能定位上，美國大學董事會是大學法定代表、最高決策和審議機構；英國實行理事會（董事會）領導下的校長負責制，理事會是最高權力機構；德國將董事會和理事會分別設置成行政機構和監督機構，而教授組成的學術評議會是最高權力機構；香港大學設有顧問委員會作為監督和立法機構，董事會是事實上的最高管治機構。

在治理特色上，美國大學的董事會制度歷史悠久，“外行控制”，且制度體系完備規范；英國在董事會構成中引入了學生代表參加；德國在突出教授治校的基礎上分別構建了董事會和理事會的行政和監督功能等。

（二）美國大學董事會制度特征

董事會制度內生化。美國大學內部權力關系是基于美國民主參與的社會傳統逐步形成的。殖民地時期，在美國高校建立之初，學校的主要管理權就掌握在學校創辦者的控制機構——董事會手中。美國大學權力體系主要有三個組成部分：董事會、校長和學術評議會。1967年，美國大學教師聯合會（AAUP）、美國大學董事會聯合會（AGB）和美國教育理事會（ACE）三家聯合發表了《學院和大學治理聲明》，提出在大學實行共同治理，校長和教師共同分享大學的決策權力，建立教師、董事會、校長之間的長期協商機制，由此確立了美國大學權力分配模式。［3］董事會是大學的最高權力機關，主要負責制定大學的宏觀發展政策和大政方針，將管理大學內部日常事務的權力委托給校長，由校長組織實施，把管理學術事務的權力交給評議會。

董事會成員社會化。美國公立大學董事會的董事主要由校外人士擔任。在哈佛和耶魯成立之初，其董事會成員全部是公理會牧師，從而奠定了美國大學董事會的典型特征及外行控制的基礎。通過對1996年美國哈佛大學等10所名校（哈佛大學、普林斯頓大學、耶魯大學、斯坦福大學、麻省理工學院、芝加哥大學、加州大學伯克利分校、哥倫比亞大學、密歇根大學和達特茅斯學院）的校董會進行統計分析，充分體現其成員來源于社會各領域。（見表2）

表2　美國著名大學董事會成員職業分布［4］

董事會組織系統化。美國大學董事會作為決策系統，其組織架構是由其下設的多個分委會組成，董事會依據各個董事的興趣和特長，將其分派到各個分委會中，有效實施董事會決策。根據美國董事會協會的調查，1991年，美國公立高校董事會設立的分委會，按設立高校的比例，由高到低排在前四位的分委會依次是：61%的公立高校董事會設有財務委員會、43%的公立高校董事會設有執行委員會、38%的公立高校董事會設有學術事務委員會、25%公立高校董事會設有基建和土地委員會。［5］董事們充分發揮分委會的作用，實現董事會組織有序運作，提高董事會決策的科學性。

董事會運行制度化。美國部分州的憲法、各州的教育法規以及公立高校董事會章程一般都對董事會的運作做出明確而詳細的規定，主要包括董事會會議及其各分委會會議召開的時間、程序、會議資料分發、會議記錄與公開程序、投票制度等。如加州大學董事會每隔一個月召開一次，一年召開六次例行會議，每次會議時間為兩天。不定期召開專題會議，2011年1～5日共召開六次特別會議。［6］

二、我國學校理事會制度的現狀與問題

（一）我國學校理事會制度現狀

新中國成立以來，我國的各類學校管理一直是行政管理主導學校發展，其結果是對學校管得過細、過多，影響了學校自主辦學的積極性，導致學校發展動力不足，學校千校一面、缺乏活力。教育改革發展的內生動力在于學校主體，必須充分激活學校作為教育“細胞”的作用。國家教育改革和發展規劃綱要指出，要“完善中小學學校管理制度。完善普通中小學和中等職業學校校長負責制。實行校務會議等管理制度，建立健全教職工代表大會制度，不斷完善科學民主決策機制。建立中小學家長委員會。引導社區和有關專業人士參與學校管理和監督”。中小學校建設現代學校制度，理事會制度是創新學校治理模式的可供選擇的有效途徑。教育部發布的《普通高等學校理事會規程（試行）》，將公辦高校理事會定位為“高等學校根據面向社會自主辦學的需要，設立的由辦學相關方面代表參加，支持和監督學校發展的咨詢、協商、議事與監督機構”，作為“高等學校實現決策民主、民主監督、社會參與的重要治理主體和組織形式”。明確高校理事會是高校內部治理結構中的重要主體，是社會參與高校辦學、擴大高校與社會聯系的制度平臺。

許多地方開始試點在公辦中小學校中引入理事會治理。無錫市的學校理事會制度實行以來，家庭、社區和學校三者在發展利益上高度關聯，體現出良性循環的正向效應。成都市天涯石小學逸景分校開展了理事會領導下的校長負責制試點。北京教育學院附屬豐臺實驗學校、北師大密云實驗中學等也已開始試行理事會領導下的校長負責制，這些地方實踐基本都將理事會明確為學校重大事項的審議咨詢機構，要求理事會由校內校外人士共同組成，并賦予理事會一定的特別權限，如北京教育學院附屬豐臺實驗學校理事會擁有校長人選的推薦權等。

近年來，深圳市在推進教育綜合改革的進程中，在創新學校辦學體制和管理模式，探索學校理事會制度方面也做了一些實踐嘗試，如在南方科技大學和香港中文大學（深圳）開展大學理事會制度探索（表3），在福田區明德實驗學校和南方科技大學實驗小學等探索公辦中小學校理事會制度等（表4）。

表3　深圳市大學理事會制度實踐案例

表4　深圳市公辦中小學校理事會制度實踐案例

（二）學校理事會制度實踐探索中的問題

學校理事會治理在我國尚處于探索階段，特別是公辦學校理事會制度的實踐尚存在不少難點和問題：一是理事會的功能定位不明晰，政府行使管理權限與學校自主辦學權限的關系問題沒有解決，部分學校理事會淪為擺設，獨立發揮的作用有限，不能體現理事會制度設計的初衷。二是理事會成員構成有局限，雖然有校內校外多元主體參與，但一方面行政部門強勢地位依然顯著，另一方面社會參與主體誠信與公益性積累不足，校外理事無法真正發揮主體作用，積極參與咨詢與決策，實現共同治理。三是理事會的運行機制不完善，目前很多學校理事會制度探索不具有推廣意義，制度設計不夠系統化，一校一模式，往往與各自某一時期的特定需要相關，與現代學校制度建設以及辦學體制改革的主體目標有一定距離，需要逐步在理事會功能定位、組織架構、運行規范等方面給予系統、科學的規范指引，理順關系，明晰機制，統合目標和導向。

三、對學?，F代治理的啟示與借鑒

隨著經濟社會的轉型和教育現代化建設的推進，教育綜合改革已加快進入“深水區”，教育法治化是教育改革的主攻方向，以“轉變政府職能、完善學校法人治理體系，擴大社會參與”為基本內容的現代學校制度是促進教育治理體系和治理能力現代化的關鍵環節。借鑒美國大學董事會制度，結合近年來我國及深圳理事會制度的實踐探索，深圳學校理事會制度應從以下幾方面加強研究和建設。

（一）解決好幾個關系

要加強理事會制度建設，提高理事會治理能力，必須先從理念思路、頂層設計上處理好幾個關系：一是黨委領導、核心價值與法人治理、各方參與的關系?！陡呓谭ā芬幎?，國家舉辦的高等學校實行黨委領導下的校長負責制。各級各類學校教育必須堅持國家教育方針，堅持社會主義核心價值觀。這是中國特色的現代學校治理體系的基石，也是理事會實現治理的前提。二是政府行政管理與學校自主辦學的關系。公辦學校在理事會治理上既不能脫離公辦性質、偏離公辦學校辦學目標和定位，又不能行政色彩濃厚，偏離理事會制度激發辦學主體活力、促進社會參與的初衷。三是利益相關者決策與公益性目標的關系。學校理事會人員組成上主要是利益相關者模式，在體現方式上又根據需要而有所不同，不管哪一種構成類型，都需注意理事會權力比重的劃分，遵循公益性原則，防止決策主體利益化。四是制度規范與實踐創新的關系。理事會制度在我國尚處于探索階段，是辦學體制改革的一個突破口和著力點，一方面，要把握方向、明晰定位、規范運行，另一方面，要發揮學校創新主體的作用，允許根據實際情況進行試驗，創新模式和機制。

（二）明晰功能定位

根據功能定位，理事會可分為決策型理事會、咨詢審議型理事會和審議監督型理事會等多種模式，美國學校董事會制度屬于較為強勢主導的決策型。由于我國與美國的社會參與傳統和學校發展基礎不同，理事會在學校治理架構中的功能定位需要結合實際重新厘定。教育部《普通高等學校理事會規程（試行）》將理事會定位為咨詢、協商、議事與監督機構，對于公辦高校、中小學校，理事會制度的現實路徑以定位為決策審議咨詢型比較適宜，重點在于打開學校決策的社會參與面和參與機制，創新學校內部治理機制，激發自主辦學活力，促進教育共治，其治理架構、人員組成、運行機制等皆可圍繞這一定位進行。

（三）構建科學運行機制

理事會的人員組成對其科學運行、發揮效用至關重要。目前學校理事會組成的體現方式各有不同，主要有合作單位共建型（如北京教育學院豐臺附屬學校的教育行政部門和北京教育學院共同派出）、政府主導型（如南方科技大學）、政府企業混合型（如深圳市明德實驗學校的區政府與企業捐資基金會各自派出）、各方群體代表參與型（如目前多數學校由教育行政部門、學校管理層、教師、學生家長、社區等各方代表參與）以及資金主導型（如美國南加州大學視捐資金額規定在董事會中的地位）等。在組建形式上，可依據不同辦學體制，創新探索學校理事會制度的多種實現形式。借鑒美國大學董事會成員社會化的特點，吸收關心教育的各方面代表，特別是社區、家長等校外人士參加，注重培育具有社會聲譽及公益參與能力的賢達人士。在組織機構上，結合理事會的功能定位，可設置理事長、常務副理事長、秘書長、副秘書長單位以及若干副理事長、理事單位，也可下設學術、財務、基建等專門委員會。在管理制度上，結合學校章程建設，明確理事會定位、功能、權責、產生及與學校其他治理機構的相互關系和議事規則。

（四）加強治理體系支撐

學校理事會是辦學體制改革的實踐和創新，是教育治理自我完善的反映，關鍵在于通過創新探索理事會治理，完善學校法人治理體系，構建政府、學校、社會之間的新型關系，推進教育綜合改革和發展。要系統支撐和保障，全面推進現代學校制度建設，一方面，加快政府職能轉變，加大簡政放權，在學校人事任免、資金使用、師資管理、課程設置等方面賦予學校更大自主權；另一方面，加強學校內部治理要素建設，以學校章程建設為核心，明確黨組織、校長負責制、教職工（代表）大會、校務委員會、家長委員會、學生會等學校內部治理要素之間的關系和權責，鼓勵學校在基本要素具備的前提下，結合實際自主創新探索理事會制度，完善學校法人治理體系。

［1］Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching.The Control of the Campus：A Report on the Govermance of Higher Education［R］.A Carnegie Foundation Essay.Washington，D.C.：Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching，1982.72.

［2］索爾福德大學官網［EB/OL］.http：/7www. govemance.sa丨ford.ac.uk/page/councn.

［3］彭國華，雷涯鄰.美國大學共同治理規則研究述評——以對《學院與大學治理的聯合聲明》反思為視角［J］.高教探索，2011（11）.

［4］Martin Anderson.Imposters in the T emple：a Blueprint for ImprovingHigher Education in America. Stanford：Hoover Institution Press.1998 Appendix根據所附資料整理.

［5］劉寶存.美國公立高等學校董事會制度評析［J］.高教探索，2002（1）.

［6］加州大學董事會會議計劃［EB/OL］.http：//www.universityofcalifomia.edu/regents/meetings.htm

責任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2015）01-0117-05

2014-11-27

吳筠，深圳市教育局副局長。