論領導干部運用法治思維與法治方式能力

吳玉英

論領導干部運用法治思維與法治方式能力

吳玉英

黨的十八大報告中關于提高領導干部運用法治思維和法治方式能力的重要論述，對領導干部的執政理念、執政方式和行為準則等提出了明確而具體的要求。當前，特權意識和行為、法律只是手段、權大于法等逆法治型思維及領導方式在一些領導干部身上依然根深蒂固，由此造成嚴重危害。因此，必須從加強培訓機制建設、健全依法決策機制、強化決策問責和糾錯機制、完善考核評價機制等方面強化領導干部運用法治思維與法治方式能力的倒逼機制建設。

法治思維；法治方式；倒逼機制

黨的十八大報告指出：“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”這是我黨第一次在黨的報告中要求領導干部要善用法治思維和法治方式化解社會矛盾、維護社會穩定，可謂是貫徹和落實依法治國方略的具體措施。盡管改革開放以來我國法治建設取得了一定成就，依法治國建設社會主義法治國家已經成為我國法治建設的總目標，但是整體尚處于較低水平，尤其是公眾滿意度較低，人治思維及其領導方式在某些官員身上仍根深蒂固，逆法治型思維及領導方式是其突出表現，其嚴重損害黨和國家以及公民的利益，影響社會和諧穩定。強化領導干部運用法治思維和法治方式能力固然需要領導干部要帶頭遵守法律、依法辦事，但還必須強化倒逼機制建設。

一、強化領導干部運用法治思維和法治方式能力的必要性

（一）貫徹依法治國基本方略的必由之路

1993年3月，國務院第一次明確提出：“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事。”1997年9月，黨的十五大第一次將“依法治國”確立為治國基本方略，提出了建設中國特色社會主義法律體系的重大任務。1999年3月，“中華人民共和國實行依法治國、建設社會主義法治國家”的表述被載入憲法。十六大、十七大、十八大反復強調并進一步提升依法治國的地位、作出戰略部署。十八大提出：“法治是治國理政的基本方式。”［1］“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。”［2］之后習近平總書記在主持中共中央政治局第四次集體學習、十八屆三中和四中全會等多個場合就法治中國建設的總體布局、目標任務、工作方針、實施措施、行動進程、總目標、原則、基本任務等方面全面豐富和發展了依法治國的理論與實踐，對依憲治國、依憲執政作出具體部署，從而也對領導干部提高運用法治思維和法治方式能力做出具體的規定。

理論和人類政治文明發展的歷史經驗表明，權力行使人自覺和善于運用法治思維和法治方式，自然會促進相應國家、地區的法治實踐。領導干部以身作則帶頭具備和運用法治思維和法治方式是貫徹落實依法治國基本方略的關鍵。

（二）提升領導干部執政能力的必由之路

在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中法治具有基礎性的地位和作用，是我們國家進行深化改革和推動發展的強有力保障和堅實支撐，應該成為我們黨的基本執政方式，更應該轉化為領導干部的基本執政能力。十八大報告將領導干部的基本執政能力集中概括為深化改革、推動發展、化解矛盾和維護穩定的能力。而強化領導干部運用法治思維和法治方式正是提升這四種執政能力的基本要求和基本前提。復雜多變的國內外形勢下，我國的改革發展需要動力與和諧穩定，迫切要求領導干部要強化運用法治思維和法治方式能力以深化改革、推動發展、化解矛盾和維護穩定，在法治的邏輯和價值判斷的指導下，在法治的框架內依法執政、依法行政。

（三）創新社會管理的必然要求

創新社會管理、提高社會管理科學化水平成為當前理論界和各級政府關注的熱點問題之一。社會管理創新的核心點，應當是在現有社會治理模式的基礎上，轉變思維模式，尋求方法、手段的創新。目前社會管理領域存在種種問題的重要原因之一在于法治缺失導致社會矛盾凸現和激化，以致形成“社會管理越加強，社會問題越增多”的怪圈。［3］因此我們的思維模式要由過分依賴行政手段管制社會轉變為主要依靠法律手段，把法治思維確立為基本的思維模式。確立法治思維模式是一個復雜的系統工程，但基本的路徑之一是重視具體法治。先進的觀念是科學行為的先導。創新社會管理，首先應是創新管理觀念和轉變思維方式，其核心就是思維模式由以行政管理為中心轉變為以實現國家各項工作法治化為中心，重視具體法治的功能和作用，這就需要強化領導干部運用法治思維和法治方式的能力。

從社會管理創新的視角來看，確立法治思維模式才能把宏觀法治目標落實為具體法治，轉化為法治的實踐和法治的實現，其路徑選擇主要體現在觀念確立、制度構建、法律運行機制、人們的行為方式等方面。［4］轉變社會管理的觀念，確立正確的維穩理念，學會把法律手段作為解決各種社會矛盾的主要手段；重視具體制度的完善和構建，宏觀法治原則具體化，立法具體化，完善法律解釋體系，關注法治建設中的具體問題；完善法律運行機制，規范、監督政府權力的行使，有效實施法律，切實保護公民合法權益，增強司法的社會公信力。這一切都需要強化領導干部運用法治思維和法治方式的能力。

二、逆法治型思維和領導方式的主要表現及其危害

（一）特權意識和行為

領導干部的特權意識在社會中廣泛存在，官本位思想仍然根深蒂固。某些掌握權力的領導干部為獲取或獲得某些特殊利益，常常超脫、逾越甚至是違反破壞現行法律法規、規章制度、原則規則，使嚴肅的法律法規、規章制度、原則規則失去公信力、約束力和執行力。個別干部濫用職權、知法犯法、帶頭鬧事、向基層群眾“擺譜”等，在社會上造成極為惡劣的影響，嚴重破壞了黨和政府在人民群眾中的形象，助長權力崇拜，危害社會公正，破壞社會信任，加劇制度惰性。

（二）法律只是手段

表現為：制定法律時，各方都在為自己的利益不斷博弈；執行法律時，執法者、司法者遇到大局考量時，有選擇地適用法律，有利于自己的就辦，不利于自己的就不執行，將法律犧牲掉，這種犧牲或主動為之或被動為之，總之法律是可以選擇性適用的。在某些領導干部的觀念和行為中，法律僅僅是作為手段而已，既可以依照，也可以不依照，依照法律僅僅是為達到特定的政治經濟等目的，并非為實現法律的公正性。當法律只是當作手段需要時，都在為法律搖旗吶喊，不需要時，將法律視為眼中釘。法律被人們捧起，又摔下，如此反復踐踏著。整個國家、民族乃至個人都成為受害者。

（三）權大于法

當前，在某些干部特別是領導干部中，權大于法的人治觀念和做法尚未消除，在實踐中表現為多種形式。例如，以權壓法，以言代法，個人意志凌駕于法律、制度和組織之上；崇尚官本位，搞特權、裙帶關系，甚至無法無天、濫用職權，以權謀私、徇私枉法，貪污腐敗；崇尚個人專斷、長官意志和行政命令方式，個人說了算，忽視民主集中制，否定法治原則、法治思維、法治方式和法律程序，等等。由于權大于法，在現實生活和實際運用中，“一把手”的批示、指示最管用，人們都習慣于找關系、求熟人、走后門，認人不認法，求人不求法。長此以往，社會風氣日趨惡化，有法不依、執法不嚴、違法不究現象屢屢出現，關系人民群眾切身利益的執法司法問題比較突出，一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權威，阻礙了群眾正常的利益訴求，損害了群眾的合法權益，成為引發群體性事件、影響社會穩定的部分誘因。

三、構建強化領導干部運用法治思維與法治方式能力的倒逼機制

（一）加強培訓機制建設

法治思維首先表現為一種法治理念，其次表現為一種法律意識，一種有關法律規則的意識，這種意識要求堅持憲法法律至上，堅持對法律規則的運用，堅持公平、公正、公開等法治精神和原則。在法治思維指導下的行動方式，即為法治方式。所謂法治方式是指公權力執掌者在法治理念和法律精神的指導下，通過制定、執行法律、法規、規章，運用法律、法規、規章創制的制度、機制、設施、程序處理各種經濟、社會問題，解決各種社會矛盾、爭議，促進經濟、社會發展的措施、方法、手段。［5］

只有強化和提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力，法治才能真正成為治國理政的基本方式。“法律形式可以在短期內進行移植，而法律思想卻很難移植，它是在反復的反思中發展變化的。”因此要通過更多的法律知識的普及培訓來讓領導干部了解和理解憲法法律，逐步確立法律意識、法律信仰、法律理念，進而形成法治思維，按法治方式開展工作。為此，一要在黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院及高校舉辦培育和強化領導干部法治思維和法治方式的培訓班。特別是各級黨校、行政學院作為培養黨政領導干部的主渠道和主陣地，要引入和增加法治思維、法治方式培訓的相關內容，把憲法法律的學習作為必修課，強化培訓效果。二要堅持對領導干部法治思維、法治方式培訓的制度化。改變以前對領導干部進行法律知識培訓碎片化的做法，制定長期的、具有整體性的法治培訓規劃。［6］要形成領導干部法治教育工作制度體系，實現領導干部學法用法的長期性和常態化，并將這一過程擴展至領導干部選拔、初任培訓、升職轉任調任等各環節。在制度的設計上，要拓展法治教育工作內涵，從注重事前教育向決策執行后的效果評價、法理闡釋延伸，促進領導干部法治思維的形成。

（二）健全依法決策機制

長期以來，由于我國一方面缺乏有效的權力運行監督和制約機制，另一方面某些領導干部在做決策和執行時沒有依照法律法規規章規定的程序辦事，沒有認真聽取社會公眾和專家的意見，并向社會公開，導致決策缺乏法律基礎和群眾基礎，決策失誤給國家利益、社會公共利益和公民權益造成重大損失，嚴重侵犯公民人身權財產權，引發大量重大環保群體性事件。為此黨的十八屆四中全會報告指出：“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論。積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。”［7］這就為我們健全依法決策機制指明了方向。今后，我們要進一步細化，建立健全國家或地方中長期經濟社會發展規劃、重點公共工程項目、公共事業建設舉債與擔保、黨群與權力機關、行政機關、司法機關、經濟管理部門樓堂館所建設以及其他行政重大決策聽證制度；建立健全重大政策、重大項目等決策事項的合法性審查和風險評估機制等等。

（三）強化決策問責和糾錯機制

現實中，隨意盲目、追求政績、以權謀私的決策等現象時有發生，嚴重損害了政府形象，造成了巨大的公共資源損失。2009年，中辦、國辦出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，但一些地方并沒有真正落實問責制。為此，應盡快建立健全決策問責和糾錯機制，倒逼領導干部強化運用法治思維和法治方式能力。當前我國決策問責與糾錯制度雖已建立，但并不能有效約束政府權力。結合我國現行體制和工作實際，構建決策問責和糾錯機制須從以下幾個方面來著力：一是必須遵循一定的原則。問責法治原則、決策權和決策責任相統一原則、公眾參與原則、問責與糾錯相結合原則、責任追究與防范相結合原則等。二是不斷健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，以確保高效嚴密有力的監督。三是應引入多元問責主體，包括黨的紀律檢查機構、人民代表大會、社會問責。四是加強政府自身建設，建立以行政首長為重點的行政問責制度。對行政首長及相關人員有令不行、有禁不止、行政不作為或亂作為等，按照“誰決策、誰負責”的原則，嚴肅追究責任。五是加大對問責對象的懲罰力度，提高政府決策效率。懲罰既包括離職、罰款等，也包括通過媒體向社會道歉，接受社會的監督，堅決制止不符合程序的復出。同時要建立對上級黨政領導部門的問責制度，對事件官員和官員日常工作均要問責。如此，才能真正實現庸者下、能者上，形成良好的政治生態環境。

（四）完善考核評價機制

目前，一些干部為謀求地方的經濟發展往往無視法治甚至踐踏法治。因此，必須把依法執政、依法行政、依法決策納入對領導干部的政績考核內容，完善考核評價機制，促使領導干部在工作中自覺運用法治思維和法治方式。

進一步完善領導干部績效考核和評價機制，應做到：重視提拔使用法治思維意識強、善于用法治方式解決問題、推動發展的優秀干部。通過鼓勵、獎勵、晉職、晉級等形式，引導領導干部自覺運用法治思維、法治方式去思考和解決問題。按照有權就有責、濫權應擔責、侵權要賠償的要求，強化領導干部的責任意識和擔當意識。嚴肅批評教育不依法辦事的領導干部，嚴格追究給國家利益、社會公共利益和公民權益帶來重大損失并造成嚴重社會影響的領導干部的行政責任，依法追究構成犯罪者的刑事責任。

要完善考核評價機制，當務之急是要建立法治建設指標體系的考核標準和程序。考核標準是度量法治建設指標體系的標尺，其設計應注重依據性，即以“法治中國”建設指標體系為依據。考核標準設計要講求可操作性：明確界定組織協調考核的主體；考核方式以職能考核為主并結合社會公眾評價；實行條塊結合的層級考核方式，既有統一組織又有分級考核；考核基本分按照法治建設指標體系一級、二級、三級指標設定，并形成分值體系；考核評價體系包括全面加強組織領導與社會公眾總體評價；明確考核加分和扣分事項；定期發布法治指數。考核標準設計要注重實效性：考核標準應當分解為一、二、三級指標，并設定具體分值，使考核具有針對性、可測性、實效性。同時，應明晰考核主體組織、指導、協調職責任務，使考核工作形成縱到底橫到邊的運行機制。考核標準設計要注重銜接性：考核標準應關照與法治建設相關內容的考核、評比、檢查項目，應與其他涉及法治建設考核內容的規范相銜接，避免重復考核評比檢查。凡涉及法治建設考核評比檢查的事項應統一納入法治建設指標體系，實現考核結果資源共享。考核方式可以采用定性分析與定量評分相結合、屬地考核與上級考核相結合、職能部門負責與公眾參與相結合、主管部門評價與行業評價相結合等方式進行。還可以探索邀請人大代表、政協委員、專家學者、新聞媒體和其他有關方面的代表參加。

［1］［2］堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［N］.人民日報，2012-11-18.

［3］蔡輝明.警惕社會管理中的“內卷化”現象［N］.學習時報，2011-08-22.

［4］蔣傳光.法治思維與社會管理創新的路徑［J］.東方法學，2012（5）.

［5］姜明安.法治是法治思維與法律手段的良性互動［N］.北京日報，2012-10-15.

［6］徐光超.強化領導干部法治思維與法治方式的倒逼機制建設［J］.四川行政學院學報，2013（2）.

［7］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014-10-28.

責任編輯：李彥

D920.0

A

1673-5706（2015）01-0033-04

2014-12-31

吳玉英，廣東湛江市委黨校政治教研室主任、教授。