新常態下創新驅動發展戰略中的政府職能定位

吳春雷

習近平總書記在2014年APEC工商領導人峰會開幕式上深刻闡釋了新常態的新變化、新特點：“一是從高速增長轉為中高速增長。二是經濟結構不斷優化升級，第三產業、消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾。三是從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。”*習近平：《謀求持久發展，共筑亞太夢想——在亞太經合組織工商領導人峰會開幕式上的演講》，《人民日報》2014年11月10日，第2版。創新驅動是新常態的重要特征之一，實現創新驅動發展是實現新常態的必然要求。“當前，第三次工業革命正迎面走來，主要發達國家紛紛加快發展戰略新興產業，力圖搶占未來科技創新和產業發展的制高點，這些新挑戰倒逼著我國的經濟發展方式要加快向創新驅動型轉換?！?國家行政學院經濟學教研部：《中國經濟新常態》，北京：人民出版社，2015年，第4頁。創新驅動發展戰略是一個基于市場進行資源配置的復雜工程，市場自身運行的內在規律決定了關于創新的內容、時間、方式以及信息獲取等因素都具有不確定性，尤其是在我國現階段市場體系不完善、市場機制不健全，且市場主體創新能力較低的條件下，這種不確定性表現得就更為明顯，并在一定程度上不利于創新要素在市場上的有機結合。在這種情況下，政府主導作用的發揮對創新驅動戰略的實施就顯得十分必要。

一、創新驅動發展戰略中發揮政府主導作用的必要性分析

所謂政府的主導作用是指政府通過制度創新、政策激勵及環境創設等手段對國家創新戰略的推動、支持和引導作用。“建立國家創新體系不能脫離我國國情，在中國特色國家創新體系中，必須充分發揮政府的主導作用。”*陳勁、張學文編著：《創新型國家建設——理論讀本與實踐發展》，北京：科學出版社，2010年，第228頁。這里之所以特別強調政府在創新驅動發展戰略中的主導地位和作用，是因為在市場經濟體制發育尚不完善階段，企業創新主體地位還未真正確立，充分發揮政府主導作用，可以大幅減少企業交易費用，可以通過政府行為助推企業發育成為真正的創新主體。經濟新常態下，實施創新驅動發展戰略必須堅持政府主導的原因主要有以下幾個方面：

1.政府主導作用的發揮可以為創新驅動發展提供合理的制度安排和有效的政策支持

制度經濟學認為，制度的好壞直接影響到一個國家和地區市場資源配置的效率和市場要素流動與組合的科學性，同樣的生產要素，在不同的制度安排和制度環境下，其運行效率和產出效益會產生不同的結果，甚至差距巨大，“因為制度是作為前提條件規定了經濟運行與社會交互關系特征的，較技術而言，制度所決定的社會基本結構與選擇取向對經濟人所追求的穩定的均衡更能產生實質性的影響”*汪洪濤：《制度經濟學：制度及制度變遷性質解釋》，上海：復旦大學出版社，2009年，第19頁。。從我國經濟發展的實踐經驗來看，每一次社會生產力的顯著飛躍，無不伴隨著思想理念的解放和社會體制機制的創新。當前我國仍處于社會主義市場經濟初級階段，經濟發展所需的體制機制建設尚不完善甚至缺失，一些改革開放初期建立起來的制度設計，隨著改革的不斷深化發展，需要根據新的情況適時作出調整，因此制度建設在經濟發展和創新型國家建設過程中所起的作用尤其重要。在實施創新驅動發展戰略的過程中，需要政府為其提供制度保障和扶持?！耙虼耍瑸榱藢崿F創新型國家的戰略目標，需要政府建立和完善一整套支持創新的制度體系?！?辜勝阻：《創新驅動戰略與經濟轉型》，北京：人民出版社，2013年，第10頁。除制度供給外，政府在創新所需的政策供給方面更是發揮著不可替代的重要作用。

政府，尤其是中央政府作為政策的主體，對社會各項創新政策的制定、執行、監督和解釋起到了決定性的作用。“所謂政府政策就是指政府作為主體在某種特定的社會秩序與社會結構的基礎上，采用某種社會的、經濟的等政策手段，去實現某種社會目標的行動或行動方針。政府政策在更多的時候，對于社會游戲規則的具體內容和社會的行為規范的性質具有具體的影響?！?汪洪濤：《制度經濟學：制度及制度變遷性質解釋》，第161頁。政策設計是對制度層面的長效保障機制的細化和延伸，較制度而言，政策對社會發展的引導和輔助作用更具可操作性、直接性和靈活性。事實表明，政策在我國經濟社會發展的過程中起到了至關重要的引導和推動作用，比起西方一些純粹的市場經濟國家而言，科學規范的政策指導使我國的社會主義市場經濟建設更具效率。

在創新驅動發展的過程中，我們同樣需要合理發揮政府在財政、稅收、獎勵、補貼等方面的政策激勵作用。政府可以通過制定相應的投資及項目、財政、稅收等方面的政策優惠，來引導帶動社會各方面對技術創新的投入，給企業技術創新創造各種合作機會，以增強企業技術創新能力。此外，政府還可以通過制定企業技術創新能力的評價指標體系，使技術創新工作系統化、規范化，從而保證技術創新工作健康有序地向前發展。在堅持科學論證的前提下，靈活運用不同政策推動經濟發展是我們在長期社會主義建設過程中積累起來的一條成功經驗。當然，在這個過程中，我們要避免用政策取代制度的隨意性傾向。

2.政府主導作用的發揮可以為創新驅動發展戰略的實施提供良好的環境

首先，我國創新所需的法治環境建設需要在政府主導下進一步加強?！皩崿F經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，實現我國和平發展的戰略目標，必須更好發揮法治的引領和規范作用。”*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014年，第8頁。在實施創新驅動發展戰略的過程中，需要政府加強行政執法機構的功能和服務的配套協調，形成合力，構建完善的創新法律保障體系。“加強法治建設是創新驅動、轉型發展的基本保障。”*鄭輝、郝晨宇：《“創新驅動、轉型發展”需要法治保障——“創新驅動、轉型發展與上海法治建設”理論研討會綜述》，《上海人大月刊》2013年第1期。依法嚴格保護各項知識產權，嚴厲打擊盜版等侵犯知識產權的行為，不斷強化對知識產權的法律保護和制度建設，最大限度地保障科技創新者的合法利益，將極大地激發全社會科技創新的活力，從而為創新驅動發展戰略的實施提供力量之源和法治保障。

其次，強化創新所需的社會服務體系建設需要發揮政府的主導作用。當前，我國政府在創新所需的社會服務體系建設方面仍存在明顯不足，這主要表現在：政府在工商、稅務等方面的行政管理服務的理念有待更新、效率有待加強；政府在創新過程中對公眾信息獲取的渠道有待拓寬，內容有待豐富，對信息的披露需要更加及時和透明；政府對創新中介服務機構的建立和發展仍需給予更多的扶持和關注，要培育和完善包括技術、資金、人才等在內的要素市場。這些問題都只有在以政府為主導、社會各管理與服務部門廣泛參與的前提下才可能得到順利解決。

最后，形成鼓勵創新、尊重創新、崇尚創新的社會文化氛圍需要政府的引導。“一個國家的文化，同科技創新有著相互促進、相互激蕩的密切關系。創新文化孕育創新事業，創新事業激勵創新文化?！?胡錦濤：《堅持走中國特色自主創新道路 為建設創新型國家而努力奮斗》，北京：人民出版社，2006年，第18頁。良好的創新環境和社會氛圍是實施創新驅動發展戰略和構建創新型國家的重要保障和推進劑。新常態下，創新文化不僅應成為全體科技創新人員的基本價值追求，還應成為全體社會成員的普遍社會認知。有利于創新的良好社會文化氛圍的形成，需要政府引導、學校教育以及企業自身理念等多方面的配合與協同，這其中，政府的引導作用至關重要。政府關于創新文化的宣傳引導可以形成有利于創新的社會輿論環境和信息傳遞，使企業、學校、科研機構及社會中介組織等創新參與者形成創新共識；政府通過制定各種支持創新的政策、規劃，可以為創新文化氛圍的形成提供體制機制保障，有利于創新文化的培育及可持續發展；政府自身在國家治理領域的創新行為則更可以在全社會范圍內起到鼓勵創新、支持創新的良好示范效應。

3.政府主導作用的發揮可以防范創新驅動發展戰略實施過程中的市場失靈

我國社會主義市場經濟機制仍然不十分健全，這在客觀上就要求政府要在創新驅動發展戰略實施過程中給予充分的宏觀引導和政策投入，利用政府在經濟運行最終信息獲取上的優勢，根據宏觀經濟運行的總體需求整合社會資源，引導企業創新的正確發展方向。

首先，市場機制在配置資源的過程中存在著不確定性、隨機性和局域性。作為創新主體的企業，其創新的直接目的是在市場競爭中達到效益最大化，在這一內在動因驅動下，企業創新的內容、形式和方向必然受到市場需求的牽引和市場競爭的推動，企業選擇和評價某一項創新項目有無價值的主要依據就是創新有無商業利潤以及利潤的大小，對單個企業來說，根據理性經濟人假說，這一選擇本無可厚非，但對于創新驅動發展戰略建設而言，就往往會造成創新在某種程度上的缺失或扭曲。

其次，在創新驅動發展進程中，一些具有長遠性、公益性、基礎性和戰略性的創新領域由于投資周期長、見效慢或者效益外部性，使以盈利為目的的企業并不愿意涉足其中，由此造成市場在這些領域資源配置的失效。在這種情況下，通過政府行為和制度化形式，從社會發展的長遠和全局出發，集成各種創新資源以保證各要素主體創新行為與國家創新戰略的統一就成為必要。

4.發揮政府主導作用是對世界主要創新型國家建設的國際經驗借鑒

在我國正處在由要素驅動轉變為創新驅動的經濟發展新常態下，西方主要創新型國家建設的發展歷程及經驗啟發對于我國具有重要的現實意義?！爱斀袷澜绻J的創新型國家，無不走過了政府主導下的技術創新歷程?！?辜勝阻：《創新驅動戰略與經濟轉型》，第4頁。盡管各國具體國情各不相同，政府在創新驅動發展中所采取的具體扶持政策也有很大差異性，但主要創新型國家在政府主導創新過程中所體現出的共性特征，卻可以為我國創新驅動發展戰略的實施提供以下有益的借鑒和參考。

一是通過政府制定各類創新發展長期規劃及相應的法律法規，將創新意識上升為國家戰略，形成國家意志。以美日為例，美國在20世紀60年代就提出了“工業技術計劃”和“國家技術服務計劃”，其后國會又通過了“國家1979年技術創新法”。21世紀初期美國提出了一系列反映創新戰略和政策的報告或綱領性文件，如2004年的《創新美國》、2005年的《國家創新法》、2006年的《美國競爭力計劃》以及2007年的《美國創新宣言》，等等。二戰后的日本，采取了一系列旨在迅速趕超歐美等發達國家的“追趕型”“傾斜型”技術發展戰略，20世紀60～80年代，日本政府又先后制定了建立在對引進技術消化吸收基礎上的“模仿創新”戰略以及“二次創新”戰略，20世紀90年代中期，日本國會通過了《科學技術基本法》，確立了“科技創新立國”的基本國策，2007年日本內閣通過《創新25戰略》，標志著日本創新立國戰略的正式確立。

二是政府在企業創新所需的科研經費投入方面要給予大力支持。“20世紀60年代處于工業化中期的美國，全社會科研經費中政府投入占65%，70年代占55%，2000年美國政府的科技經費中還有33%投向企業。相比之下，2006年我國政府研發資金占全社會研究開發投入的比重不到30%，是遠遠不夠的。我國目前總體上處于工業化中期階段，政府仍然需要在技術創新中發揮積極作用?！?辜勝阻：《創新驅動戰略與經濟轉型》，第4頁。日本政府在創新活動中的財政支持力度更大、更直接，渠道更為多樣化。例如，日本政府為完善尖端創新基地的建設，僅2009年第一次補充預算就提供了151億日元的財政支持，補貼率為 2/3；日本政府為推動本國汽車廠商完成固體高分子型燃料電池的使用技術開發，僅2010年度就向產業技術綜合開發機構( NEDO)提供了約106.82億日元的相關技術研發的財政支持。除此之外，日本政府還制定了對重點扶持產業的直接財政補貼制度，如經濟產業省規定：“產業技術實用化開發技術補貼”補貼率為1/2，補貼上限為每年度5000萬日元，特別申請可達1億日元。“研究開發型風險技術開發補貼”補貼率為2/3，補貼上限為每年度5000萬日元，特別申請可達1億日元。“下一代戰略技術實用化開發補貼”補貼率為 2/3( 大企業為1/2) ，補貼上限一般為每年度1 億日元。*平力群：《日本政府支持新興產業發展的政策措施——以降低企業技術創新成本為視角》，《東北亞學刊》2013年第3期。

三是政府在重大技術創新領域應給予產業政策的扶持和引導。雖然美國是典型的市場經濟國家，企業在創新驅動發展中起到了絕對的主體作用，但是美國聯邦政府還是實施了一系列措施對重點技術開發項目進行支持和干預。例如美國商務部在1992年提出了12項重大新技術*主要包括：新材料、先進半導體器件、人工智能、生物工程，數字成像技術、柔性計算機一體化制造技術、高密度數據儲存、高速計算機、醫療器械和診斷技術、光電子、遙感技術和超導技術等。作為技術開發的重點領域，由政府出面集中必要的資金和人員對這些領域的關鍵技術進行攻關和支持，極大地推動了企業的技術創新，提高了本國創新競爭力。較美國而言，日本則是在企業技術創新過程中實施了強力的政府干預政策。“在50年代，日本政府重點扶持了鋼鐵產業；在60年代和70年代，又轉而扶持汽車和石化產業；接著又轉向知識密集型產業，重點發展信息技術。這些關鍵技術的選擇，有力地促進了日本企業技術結構的升級，對日本國內創新活動的開展，起到了重要的促進作用?！?陳勁、張學文編著：《創新型國家建設——理論讀本與實踐發展》，第223頁。

二、創新驅動發展戰略中政府職能定位面臨的困境

黨的十八大明確提出創新驅動發展戰略，對于這一過程中的政府角色定位還需要一個學習和認識的過程。在經濟新常態背景下，政府職能的發揮還存在著以下與創新驅動發展戰略不相適應的方面：

1.政府主導與企業主體界限模糊

在創新驅動發展的過程中，無論政府如何發揮對創新的引導作用，都不應該取代企業的創新主體地位，這是由企業的性質、技術創新的特點及市場經濟的要求等因素決定的。一方面，價值規律優勝劣汰的外在作用和企業最大限度獲取利潤的內在需求都使企業的技術創新成為必要。企業為了在激烈市場競爭中取勝，必須不斷地提高生產效率，降低生產成本，在科技進步日新月異的今天，就要求企業必須不斷進行技術創新，改造生產工藝。另一方面，企業作為創新主體具備內在的可能性。企業對各種資源的市場需求反應最為靈敏，因此在創新活動中能夠更直接地感受到市場需要何種創新，并能更有效地將創新成果轉化為商品推向市場。

然而，在現實的國家創新戰略實施過程中，政府利用控制大量社會資源的優勢，習慣于通過各種方式左右甚至直接插手企業尤其是國有企業的技術創新活動，忽視市場手段在引領企業技術創新中的決定性作用?！敖陙?，政府對企業科技投入不斷增大，但計劃經濟思維下的資源配置方式導致企業、大學、科研機構圍著政府項目轉的現象日趨嚴重，往往使政府成了事實上的技術創新主體?！?李新男：《當前促進企業成為科技創新主體的關鍵在政府》，《科學學研究》2012年第12期。由于權責不明，企業創新的主體動力不足，創新過程效率偏低；另外政府在創新過程中的大包大攬使企業形成創新路徑依賴，自主創新能力得不到鍛煉，不利于創新戰略的可持續發展。

2.政府在創新體制建設中的越位、錯位與缺位

有利于企業創新的體制建設的不完善主要表現為經濟體制和科技體制兩個方面。經濟體制建設的不完善表現為政府對經濟活動干預的越位、錯位和缺位。政府對市場經濟主體的活動干預過于強勢，缺少對市場內在運行規律的尊重。政府過多地參與了本應該由市場完成的微觀經濟活動，要么把自身當做追求市場效益的經營主體，要么利用公共權力尋租，從而一方面導致市場失靈加劇，另一方面又會由于政府失靈損失社會整體效率。與此相反，在政府應該發揮作用的領域，如知識產權保護、公共安全維護、公用事業管理等方面，又存在著政府監督缺位、執法不嚴或選擇性失語的情況，沒有很好地履行自己的職責。由于沒有明確的政府公司治理部門，導致政府與市場的關系一定程度上的扭曲；由于缺少市場秩序，導致市場在資源的配置過程中產生缺陷。

3.創新型國家建設過程中存在政府“自利性”

所謂政府的自利性，簡言之，就是政府追求自身利益的最大化的屬性?，F代西方經濟學認為，政府在很大程度上也是一個經濟人，也會追逐自身利益的最大化，也就是說，政府本身也存在自利性，并非只有階級性和社會性。對此，公共選擇學派曾進行過詳細的考量與分析，他們認為政府一旦形成，其內部的官僚集團也會有自己的利益，也會追求自身利益的最大化，由此甚至會導致政府的變異，如大量滋生尋租與腐敗現象等。

政府的自利性會對創新型國家建設過程中政府行為產生很大的影響，“合理的政府自利是政府行為的有效激勵因素，超出一定限度的過度擴張的政府自利將會導致一系列問題，逐漸侵蝕政府合法性的基礎”*王桂云、李濤：《鞏固和加強政府合法性基礎的路徑選擇》，《蘭州大學學報(社會科學版)》2011年第1 期。。創新驅動發展過程中政府的自利性往往表現為政府為了實現某種既定的創新目標或完成創新計劃而忽略市場創新的內在規律，為了創新而創新，從而扭曲了政府引導創新的行為，偏離了政府引導社會創新的正常途徑。特別是當政府在創新活動中的自利性膨脹到出現腐敗的情況下，最終將削弱整個社會的創新熱情和創新能力。

三、新常態下實施創新驅動發展戰略中政府職能科學定位的路徑選擇

政府部門在創新驅動發展中的作用在于從國民經濟發展全局的角度處理好市場與政府的關系，創造良好的創新環境，通過為創新活動提供良好的政策、法律保障和公共服務，實現職能轉變新常態，以促成技術創新的形成，實現國民經濟持續穩定發展。

1.正確處理好創新驅動發展過程中政府與市場的關系

在我國創新驅動發展的過程中，一個很重要的問題就是如何界定企業主體與政府主導的邊界問題，而這一問題實質上就是政府與市場關系問題在實施創新驅動發展戰略中的具體體現。自從市場經濟誕生以來，市場和政府就形成了對立統一關系。從歷史角度來看，歷史上沒有哪一個國家的政府不對市場經濟有所干預，只是干預的程度、范圍、方式不同而已。在創新驅動發展進程中，市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用這一問題同樣具有核心意義。“在經濟轉型國家和新興市場國家，政府和市場的關系，歷來是直接影響著乃至決定著經濟結構能否優化、資源能否合理配置的核心問題。”*包心鑒：《抓住核心問題全面深化改革》，《理論視野》2013年第12期。

在市場決定資源配置的條件下，企業創新的行為選擇主要是依靠市場進行的，各種協同創新主體的經濟活動也都是處于一定的市場關系中并受到市場機制制約。各種創新產品和資源是否稀缺、稀缺程度如何，通過市場供求所決定的價格走勢直接反映出來，然后對資源進行有效的調整和分配。市場經濟主體要根據市場供需來決定創新的領域和路徑，資源配置市場化要求企業為提高自身的經濟利益的最大化根據市場需求信息調整和改變創新策略選擇。讓市場在資源配置中發揮決定性作用，既是社會主義市場經濟發展到一定階段的內在要求，也是政府職能主動適應經濟新常態進行必要職能轉變的必然選擇?！霸诮洕鲁B下，政府職能轉變的核心仍然是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，實現政府職能轉變新常態，這對于實現國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的現實意義?！?國家行政學院經濟學教研部編著：《中國經濟新常態》，北京：人民出版社，2015年，第134頁。

實施創新型國家戰略必須肯定并充分發揮企業在自主創新中的主體地位和主體作用，但是破除體制性障礙，為企業自主創新提供必須的法律保障、政策支持、經費投入和社會環境支撐，需要更好地發揮政府的作用。創新驅動發展過程中充分發揮政府主導作用是建設中國特色社會主義創新型國家的內在優勢，可以保證國家創新戰略按照既定計劃進行，有利于資源整合，便于在短時期內集中大量的人力，物力等創新資源，能夠有效地促進創新的迅速擴散。

2.營造有利于創新的社會環境

良好的創新環境和社會氛圍是實施創新驅動發展戰略的重要保障和推進劑。當前我國尚處于創新驅動戰略的啟動階段，崇尚創新的社會氛圍尚不濃厚，企業創新所需的法治、制度和文化環境，尤其需要政府的引導和培育。

(1)形成有利于創新的法治環境。市場經濟的本質特征是法治經濟，政府的職責是作為法律法規和法律框架的制定者和維護者為參與競爭的市場經濟主體創設一種公開、公平、公正的法治環境，保護企業主體合法生產過程和創新成果不受侵犯。

政府需要為市場經濟的順利運行提供健全的法律法規和制度安排以實現資源的優化配置。要逐步改變政府機關習慣用政策代替制度，用命令代替法律的做法，減少行政、執法的隨意性，增強行政行為的法制化和原則性。政府支持創新行為的法治化就是要求政府要以公正的立場制定、執行和維護各種法律法規，平等對待一切市場創新主體，為市場創新參與者提供公平競爭的平臺和良好的投資、生產與發展環境。要改變以企業所謂不同“身份”而采取的厚此薄彼、橫加干涉、扶持一方發展、打壓或限制另一方發展的政策，放棄種種暗箱操作或幕后協商的違規機制，以公開透明的法律措施監管市場。這樣才能最大限度維護合法企業利益，鼓勵企業自主創新的自信心和積極性。要讓依法支持創新行為、依法保護創新成果、依法懲處侵權行為成為創新行為法治化的新常態。

(2)形成有利于創新的制度環境。制度創新是國家創新體系的重要構成要素，它為整個社會的創新活動提供了基本的制度框架和運行環境，同時，制度創新也是實現政府職能科學定位的關鍵和主要推動力量。政府關于創新驅動發展戰略的各項決策、議程、規劃的制定及執行都應該在科學、嚴謹、規范的制度框架內進行，政府有責任和義務為社會運轉提供具體的制度安排。在政府提供的產權制度、專利制度、金融制度、保障制度、激勵制度等一系列制度安排中，尤其重要的是產權制度的建立和完善。在徹底的市場經濟中，只有產權清晰、權責分明，才能夠給經濟主體以理性判斷的基礎和保障，才能使經濟主體基于效益最大化原則選擇出各自的交易內容和方式，從而使企業主體在“無形的手”的作用下以最小的交易成本從事創新活動。

建設創新型國家，需要建立一個各種生產要素都能夠平等進入、公平競爭、自由流動的全國統一的大市場，需要通過政府行為整頓市場秩序、規范市場行為、建立社會信用體制，不斷改革創新市場機制。市場經濟是一個完整的經濟體系，不是單一的商品市場，是各類市場的組合。主要包括生產資料市場、金融市場、消費資料市場、勞動力市場、信息市場等。黨的十八屆三中全會指出，必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。只有各要素之間通過供需關系相互作用、相互制約、相互依賴，才能實現創新體系自我組織的功能，提高創新的整體效率。

(3)形成有利于創新的文化環境。創新驅動發展戰略是一項綜合工程，它的建設和完善需要全社會形成一種崇尚創新的整體文化氛圍，政府應該在創新文化氛圍的創設中起到關鍵作用。政府要根據時代特征和具體國情，制定出具體“文化制度”，如精神文明制度、道德建設制度、學術研究制度、創新獎勵制度等。政府在營造創新文化氛圍的過程中，要注意從實際出發，充分發揮主觀能動性，導入競爭激勵機制，倡導自主創新、協同創新與引進消化吸收再創新相結合。

3.轉變政府職能，形成與創新驅動發展相適應的政府職能新常態

習近平總書記在十八屆二中全會第二次全體會議上明確指出：“轉變政府職能是深化行政體制改革的核心，實質上要解決的是政府應該做什么、不應該做什么，重點是政府、市場、社會的關系，即哪些事由市場、社會、政府各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔?！?中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年，第52頁。事實表明，市場經濟從誕生到發展都離不開政府，但是這決不意味著政府應該干預一切。在創新驅動發展過程中，政府不應該無所不為，而應該遵循創新發展的內在運行規則，實現政府職能定位新常態。

(1)大力推進服務型政府建設，切實轉變傳統的政府管制、統治和人治思維，使依法行政、服務合作的現代社會治理理念成為每一位政府工作人員行政履職的內在價值訴求和行為準則，實現政府由“統”“管”到“服務”理念的轉變。政府要適應職能轉變新常態，盡早實現真正的簡政放權，盡快結束政府作為創新主體的局面，將主要精力用于政府該做的事。就當前創新型國家建設而言，政府介入經濟活動仍然過深，超出了維護市場機制正常運行的合理需要，這必然造成創新活動不是市場機制作用的結果，而是政府行為的結果，很容易形成計劃經濟的路徑依賴。創新驅動發展背景下的政府職能定位新常態，歸結起來主要是政府要改變對企業創新主體經濟活動的監管框架，退出微觀經濟領域，集中精力加強與改善宏觀經濟調控和創造良好的創新環境，建立和完善公平競爭、規范有序的市場體系，打破行業壟斷和地區封鎖，提高公共服務水平，體現和突出企業在構建創新型國家中的主體地位。

(2)切實提高政府機構的行政效率。創新型國家戰略的順利實施，需要有一個高效的政府服務體系與之配合。提高政府機構效率的關鍵，是在各級政府機構內部建立競爭機制，把市場競爭原則引入到非市場組織的政府機構之內，真正實現“擇優上崗”，并在一定程度上把決策者的決策權限與個人對決策后果承擔的政治、經濟責任聯系起來，通過這種聯系增強其在創新戰略和創新政策制定中的責任感。規范政府主導創新的行為，最為關鍵的是加強政府依法行政，將政府行為納入法制軌道，建立起對政府官員違規、違法干預經濟的糾錯與懲處機制，以提高政府官員違法、違規行為的私人成本和風險，最大限度地降低引導創新過程中政府失靈的發生率。

(3)提高政府在創新驅動發展戰略中的宏觀調控水平。不斷提高政府在經濟發展中的宏觀調控水平，既是十八屆三中全會關于發揮市場在資源配置中決定作用和更好發揮政府作用的內在要求，也是新常態下推進創新驅動發展戰略的必然要求。市場經濟條件下，市場在優化資源配置、加強市場行為主體的信息傳導和激勵生產者開拓創新等方面無疑發揮了不可替代的決定性作用。但是由于市場自身一些無法克服的缺陷，在現實的經濟運行過程中，常常導致市場失靈。在現代市場經濟中，彌補市場失靈的最主要方式便是運用政府的宏觀調控功能對市場進行干預。有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。但政府對經濟的干預應限于運用各種財政政策、貨幣政策及公開市場業務等方法對宏觀經濟運行進行間接調控，不應直接插手微觀經濟領域。在經濟新常態下，即使是運用過去政府調控頗為得心應手的財政政策和貨幣政策，也要不斷創新調控手段，改變舊有的不適應新常態的調控思維，使宏觀調控政策真正發揮淘汰落后和過剩產能，鼓勵創新驅動發展的引導和保障功能。