檢察機關提起環境行政公益訴訟制度研究

肖 強

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檢察機關提起環境行政公益訴訟制度研究

肖 強*肖強，四川省社會科學院法學研究所憲法學與行政法學專業2014級碩士研究生(610071)。

隨著環境民事公益訴訟機制的初步建立，環保法、行政訴訟法修改施行，以及《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》(以下簡稱改革試點方案)的通過，這為我國建立環境行政公益訴訟制度提供了有利契機。盡管，改革試點方案規定了檢察機關可以提起行政公益訴訟，行政公益訴訟的范圍，行政公益訴訟的參加人，以及訴訟前置程序等內容。但是，改革試點方案畢竟只是一個指導方案，對具體的行政公益訴訟所遇見的難題還有待司法實踐進一步解決。如，環境行政公益訴訟原告資格問題，尤其是檢察機關在環境行政公益訴訟的法律定位問題，是建立和有效運行該制度的前提。同時，構建以檢察機關為首的環境行政公益訴訟必須解決檢察機關的法律性質、訴訟法律依據、范圍、時效等方面的問題。

公益 環境行政公益訴訟 檢察機關 制度構建

一、問題的提出

我國改革開放將近40年，國民經濟發展十分迅速，人民物質水平也得到明顯改善，但是經濟發展的背后卻是環境問題的日益嚴峻，環境公益受損事件頻發。*筆者僅以2015年上半年我國水污染情況為例，具體不完全統計，2015年3月9日，泉州50多頭死豬被拋尸溪面水體污染；2015年4月27日，宜昌長陽蒙特錳業排污致水體污染；2015年5月31日，張家口宣化縣一中飲用水污染事件；2015年6月14日，安徽巢湖大片藍藻集聚；2015年6月15日，廣東練江水污染；2015年6月17，河水被污染，安徽池州千畝田變荒地；2015年6月17，河水被污染安徽池州千畝田變荒地，等等。為此，國家一方面在努力轉變經濟發展方式，將生態文明建設納入到“五位一體”的戰略布局中；另一方面，國家政府加大環境立法、執法、司法力度。如2012年《民事訴訟法》首次規定了環境民事公益訴訟，2015年1月1日《環境保護法》正式實施，2015年1月7日出臺《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等。這些法律及司法解釋的出臺，為我國環境公益訴訟提供有力的法律保障。

然而，自新《環境保護法》實施以來，據相關數據顯示，2015年1月至9月全國僅有24起由環保組織發起的環境公益訴訟進入司法程序，并未出現井噴之勢，而環境公益受損事件卻頻繁發生，對環境公益的保障作用亦未顯現。究其原因，一方面是我國法律規定的不完善，不管是民事訴訟法及其司法解釋，還是環保法，只是對環境民事公益訴訟做了簡單的規定，對法定機關起訴主體并未明確規定；另一方面，環境公益受損事件一定程度上體現了環保部門職能的缺失，與政府在環境監管、治理中存在的不足密切相關。

但是對政府而引起的環境公益破壞事件，由于現有法律的失靈，同時作為在權力面前處于弱勢的公民、環保組織無法對政府部門提起環境行政公益訴訟。為此，2015年十八屆四中全會提出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正，同時提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了《全國人大常委會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。這些為建立檢察機關提起環境行政公益訴訟制度提供了有力的保障，但是如何建立有中國特色的環境行政公益訴訟制度，是理論界和實務界所面臨的一大難題。

二、環境行政公益訴訟的邏輯內涵

我國現行立法和司法實踐都沒有給環境行政公益訴訟一個明確的法律地位，也沒有構建環境行政公益訴訟的基本制度。而構建環境行政公益訴訟的基礎性工作就是必須解決何謂環境行政公益訴訟。

“從哲學上講，概念是認識事物而形成的思維模式，是認識之網上的扭結。”*張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社、北京大學出版社2007版，第114頁。因此概念可以引導我們認識與研究某種事物的淵源。然而，不同的概念主張往往服務于不同的目標，因此，有必要根據法律的立法目的，明確環境行政公益訴訟的相關法律術語的概念。*參見易花萍：《行政審判理論與實務探索》，法律出版社2012年版，第29頁。環境行政公益訴訟是一個比較抽象的概念，其中又包含了若干抽象的而且具有爭議的概念。因此，對于環境行政公益訴訟概念的界定，筆者認為，可以有這樣一個基本思路——公益，公益訴訟，行政公益訴訟，環境公益訴訟，環境行政公益訴訟。當然，基于本文所要研究的對象及其篇幅限度，因此對這些概念不做一一詳細的論述。

“公益”這個概念在學界仍是一個“燙手的山芋”，不過從字面上可以簡單地理解為公共利益。那何謂公共利益呢？盡管我國《憲法》(2004年修正)條款中出現了公共利益*《憲法》第10條第3款，第13條第3款，都出現了“公共利益”一詞，同時第50條還規定了“國家的利益”、“集體的利益”、“社會的利益”，這說明公共利益還是有別于國家利益、社會利益、集體利益。，但并未對公共利益做個界定，即使是概括式的列舉也沒有。也正如學者所言，公共利益這一概念最特別之處在于其不確定性,是為典型的不確定法律概念。這種不確定性,可以表現在其利益內容的不確定性及受益對象的不確定性兩個方面。*參見陳新民:《德國公法學基礎理論》(上)，山東人民出版社2001年版，第182頁。胡錦光教授認為，“公共利益”的不確定主要體現在“公共”的不確定和“利益”的不確定，為此對“公共”和“利益”進行了闡述，最后認為，公共利益是針對某一共同體內的少數人而言的。共同體的規模大到整個國家、社會,小到某一個集體。其實,公共利益的關鍵并不在于共同體的不確定性,而在于誰來主張公共利益。*參見胡錦光、王鍇：“論我國憲法中‘公共利益’的界定”，載《中國法學》2005年第1期，第18～20頁。也有學者將公共利益分類討論，如德國學者Neumann將公益分為主觀的公益,此種公益是基于文化關系之下,一個不確定之多數(成員)所涉及的利益。另一個是客觀的公益,這種公益,是基于國家、社會所需要的重要之目的及目標,因此,這種客觀公益多以信賴國家機關或地方自治團體之方式,藉著彼等機構,以合乎目的性考慮(即本于職權,斟酌事務情況而行為)即可達成公益之需求。*參見[德]漢斯·J·沃爾夫等：《行政法》(第1卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版，第185頁。沃爾夫也認為,事實性的公共利益是指(國家)主體的事實性利益,有時以決議或者公眾意見的形式直接表達出來,但通常由共同體的機構公職人員闡明。客觀的公共利益是指經正確認識的共同體利益,例如和平的社會秩序的維護,人類尊嚴和名譽的保護,占有權、財產權和從事法律行為的權利,教育和文化、經濟和環境的條件和促進等。這種公共利益是作為法律發現和立法行為基礎的抽象原則。*參見[德]漢斯·J·沃爾夫等：《行政法》(第1卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版，第326頁。社會功利主義學派代表邊沁認為,公共利益并不是獨立于個人利益的特殊利益,而是“組成共同體的若干成員的利益的總和”,國家的目的就是最大程度地促進公共利益,實現社會“最大多數人的最大幸福”。*參見[英]邊沁：《道德與立法原理導論》，時殷弘譯，商務印書館2000版，第58頁。

依此,公共利益與個人利益之間存在這樣一個邏輯,即“公共”是“私人”之和。將公共利益簡化為個人利益的某種組合,而現代的民主制度則成為溝通兩者之間的最佳紐帶，對“公共利益”這一復雜概念的認定問題從而便置換為代議制度下的民主問題。*唐忠民、溫澤彬：“關于‘公共利益’的界定模式”，載《現代法學》2006年第5期，第98頁。

從訴訟角度而言，傳統的訴訟構造不能較好地起到維護公共利益的作用，因此有必要建立公益訴訟制度。有學者認為，“公益訴訟制度是指國家、社會組織或者公民個人以原告的訴訟主體資格，對侵犯社會公共利益的行為，向法院提起民事或者行政訴訟，通過法院依法審理，追究違法者法律責任、恢復社會公共利益的訴訟制度。”*趙許明：“公益訴訟模式比較與選擇”，載《比較法研究》2003年第2期，第69～70頁。根據公益訴訟的范圍種類不同，傳統觀點認為，公益訴訟包括刑事公益訴訟、民事公益訴訟、行政公益訴訟等。這種劃分是根據我國傳統訴訟的構造進行的劃分，至于是否合理還有待進一步商榷。而行政公益訴訟作為行政訴訟的范疇，是指行政機關違法行使職權侵犯國家利益、社會公共利益或不特定的他人利益時，由特定的國家機關或者有關組織、個人提起訴訟，由法院對違法行為進行審查并作出裁判的活動。*參見陳陽：《檢察機關環境行政公益訴訟原告資格及其限制》，山東人民出版社2009年版，第135頁。基于對于環境的保護，我國在刑事訴訟、民事訴訟領域對此都有規定，唯獨行政訴訟領域闕如。*我國《刑法》專門有一節規定“破壞環境資源保護罪”，具體體現在第338條至第346條。《民事訴訟法》(2012年修正)第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”而《行政訴訟法》(2015年修正)卻沒有對環境公益訴訟的規定。但實踐中，卻較早的出現了環境行政公益訴訟，如2014年10月20日，貴州省金沙縣環保局因“怠于處罰逾期不繳納排污費的企業”被金沙縣檢察院告上了法庭。這起首例由檢察機關提起、以行政機關為被告的環境公益訴訟案受到了社會各界的廣泛關注，這是我國環境公益訴訟的重要里程碑。但我國理論界對此早已研究，而且成果豐富。例如，有學者認為，“環境公益訴訟制度，是指特定的國家機關、相關團體和個人,對有關民事主體或行政機關侵犯環境公共利益的行為向法院提起訴訟,由法院依法追究行為人法律責任的制度。”*轉引自呂忠梅：“環境公益訴訟辨析”，載《法商研究》2008年第6期，第132頁。由于在我國并不存在與刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟并列的環境公益訴訟，因此環境行政公益訴訟屬于行政訴訟的范疇，具體而言是指當行政主體的行政行為侵犯或可能侵犯公眾的環境權益時，法律允許無直接利害關系的特定主體依法向法院提起行政訴訟，由法院依照法定程序對行政行為進行審查并做出裁判的制度。*參見周實、裴燚：“論檢察機關提起環境行政公益訴訟制度的構建——以司法體制改革,行政訴訟法修正案的通過為契機”，載《遼寧公安司法管理干部學院學報》2015年第1期，第46頁。基于對上述概念的邏輯分析，為了更好地把握這些概念，筆者做了一個簡單的概念邏輯示意圖*這些概念在理論界本身還存在爭議，尚無統一的定義。例如，詹建紅學者將環境公益訴訟形態劃分為三種：環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟、環境憲法公益訴訟。其中所謂“環境憲法公益訴訟”是指憲法規定的環境公共利益因立法機構、司法機構、國家領導人、社團的行為或機關的權限的爭執等而受到嚴重侵害時，任何人在窮盡其他救濟(如上訪、媒體監督、批評、建議等)后仍不能得到保護或適當的保護，可以依法定規則啟動憲法訴訟程序。具體參見詹建紅：《論環境公益訴訟形態的類型化演進》，載《河北法學》2006年第8期，第106頁。至于環境刑事公益訴訟，由于刑事訴訟的本質乃是維護社會公共利益,環境刑事訴訟實際上就是為了保護環境公益而進行的刑事訴訟,“環境刑事公益訴訟”實乃無意義的語義重復。具體參見劉衛先：《對我國環境公益訴訟可訴范圍的立法構想》，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》，2009年第2期，第120頁。因此該概念邏輯圖所劃分的這幾種公益訴訟存在一定交叉，筆者只是根據我國現有理論和實踐中幾種重要的公益訴訟所進行了簡單的列舉。但是就理解“環境行政公益訴訟”而言，這是一個漸進的過程，即理解“公益”、“公益訴訟”、“環境訴訟”、“行政公益訴訟”等這些概念是理解“環境行政公益訴訟”的基礎和前提。：

上述邏輯內涵就理論而言如此，但是根據我國現有法律的規定*我國現有法律對公益訴訟的規定，主要有《環境保護法》《民事訴訟法》《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《檢察機關提起公益訴訟試點方案》等。，我國的公益訴訟主要是民事公益訴訟與行政公益訴訟，而民事公益訴訟受案范圍主要是消費、環境保護等領域，而行政公益訴訟受案范圍主要是生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域。*民事公益訴訟與行政公益訴訟受案范圍有一定交叉的，如二者都涉及環境、消費，二者的主要區別在于起訴的對象不一樣，前者是民事主體，后者是行政主體。具體的法律規定有《民事訴訟法》第55條，《環境保護法》第58條，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，《全國人大常委會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》等。就現有法律層面而言，筆者認為，環境行政公益訴訟是指檢察機關在履行職責中發現負有生態環境和資源保護監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，可以向人民法院提起環境行政公益訴訟。

三、檢察機關提起環境行政公益訴訟的法律性質

盡管理論界對于檢察機關提起訴訟的法律性質具有爭議性，但厘清檢察機關在環境行政公益訴訟方面的法律性質“事關檢察機關在訴訟三角結構中與法院和其他主體之間的關系和具體訴權范圍的問題。”*參見易花萍：《行政審判理論與實務探索》，法律出版社2012年版，第29頁。其中比較有代表性的：一是法律監督者說。這種觀點認為，無論檢察機關采取何種方式參與訴訟，它所處的地位只能是法律監督者，起訴權是由法律監督權轉化而來。二是原告人說。檢察機關是在國家利益和公共利益遭受損害的情況下提起訴訟的，其身份代表的是國家，檢察機關享有原告的訴訟權利，承擔相應的訴訟義務，應有地位是行政訴訟的原告。*參見陳麗玲、諸葛旸：“檢察機關提起行政公益訴訟之探討——從現實和法理的角度考察”，載《行政法學研究》2005年第3期，第93頁。三是行政公訴人說。確立行政公訴制度旨在將損害公共利益的案件納入司法審查的范圍，加強對行政的監督。因此在程序的設計上，和刑事公訴人角色類似，應當以法定的公共利益代表充當起訴人，這個起訴人可以稱其為行政公訴人。*參見楊立新、張步洪：“行政公訴制度初探”，載《行政法學研究》1999年第4期，第66頁。

筆者認為，上述觀點是從不同的角度來分析檢察機關的法律性質，都具有一定的合理性。法律賦予檢察機關的法律監督權和提起公訴的權力，代表國家提起公益訴訟。檢察機關公訴權的行使在本質上是以公益為基礎的，因而公訴權并不局限于刑事訴訟。相反，公訴權理應包括刑事公訴權、民事公訴權和行政公訴權。*參見孫謙主編：《檢察論叢》，法律出版社2004版，第98頁。因此，在環境行政公益訴訟中，檢察機關所扮演的角色具有綜合性，即檢察機關之所以能夠對環境行政公益案件提起訴訟，是法律所賦予的權力，而在訴訟的過程中，檢察機關享有類似原告人的權利，同時肩負起法律監督的職責。因此，不能把檢察機關提起環境行政公益訴訟的權力完全定義為某一種法律性質。在司法實踐中，不少地方檢察院開始探索建立公益訴訟制度，如2004年12月，四川省檢察院民事行政檢察部設立“公益訴訟人”制度，規定為“保護國家和集體公共利益，除當事人處分權范圍內的案件和純家庭成員之間糾紛的案件外，檢察機關均可以支持起訴。”*徐祥民等：《環境公益訴訟研究——以制度建設為中心》，中國法制出版社2009年版，第271頁。在環境民事公益訴訟中，檢察機關在原告席上是環境公益訴訟人。2015年7月2日，最高人民檢察院出臺的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》明確規定檢察機關的身份是公益訴訟人。因此，筆者認為，把檢察機關提起環境行政公益訴訟的法律性質界定為環境行政公益訴訟人是比較科學合理的。正如有學者所言，這“既體現出中國檢察機關的法律定位，又是其在刑事訴訟中承擔公訴人角色的自然延伸，同時又按照現行行政訴訟法進行訴訟，不破壞傳統的行政訴訟結構。”*田凱：“行政公益訴訟啟動模式與檢察機關的定位選擇”，載《人民檢察》2009年第17期，第20頁。

四、檢察機關提起環境行政公益訴訟的法律考察及其動力

(一)法律考察

檢察機關提起公訴最早體現在刑事領域，而在環境公益領域則是比較晚，而且在我國還處于探索階段，為了更好地構建檢察機關環境行政公益訴訟的制度，則必須找到檢察機關能夠作為環境行政公益訴訟原告資格的法律依據。

從我國憲法、法律規定來看，我國檢察機關的主要職責是法律監督，為維護國家和社會公共利益提起公訴。我國《憲法》、《人民檢察院組織法》將檢察機關的性質定為法律監督機關。*《憲法》第129 條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”《人民檢察院組織法》第1條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”這表明我國憲法賦予檢察機關獨立的檢察權，以維護國家和社會公共利益，行使其監督職能。這種職能是由其性質和地位決定的，主要包括監督法院的法律適用情況，監督行政機關的執法狀況，監督公民、法人以及其他組織守法情況等三方面。如果行政機在執法過程中不作為或者亂作為而導致環境公益的損害或者有損害之虞的，則檢察機關應當依法履行其法律監督職能，其可以向法院提起環境行政公益訴訟，以維護環境公益。2015年5月1日開始施行的《行政訴訟法》第1條規定：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”這表明檢察機關還負有監督行政機關職權的行使，如果行政機關的不作為或者亂作為導致環境公益的破環，那么檢察機關應當提起訴訟監督行政行為。盡管新行政訴訟法沒有明確賦予檢察機關提起環境行政公益訴訟的權力，但《人民檢察院組織法》第1條為檢察機關作為環境行政公益訴訟人提供了組織法上的依據，同時也為以后的行政訴訟法的修改奠定了基礎。2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，試點地區確定為北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅十三個省、自治區、直轄市。2015年7月2日，最高人民檢察院發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，明確了檢察機關在行政公益訴訟的法律地位。但是，檢察機關提起環境行政公益訴訟的制度還尚未建立起來。

(二)動力因素

雖然環境行政公益訴訟本質目的是維護“環境公益”，但是不容否認這種訴訟也可以起到維護公民、法人或其他社會組織的利益，因為“公益”一般是由不特定的大多數人的利益表現出來。現實的環境事件告訴我們，很少有私人利益不受到侵害而存在的“環境公益”。但也正是基于公益訴訟的特有性質，環境公益訴訟司法解釋規定私人利益受到侵害的，應當另行起訴。*最高人民法院發布并于2015年1月7日施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10條第三款規定：“公民、法人和其他組織以人身、財產受到損害為由申請參加訴訟的，告知其另行起訴。”這說明我國司法實踐中對于環境公益訴訟是不允許夾帶“私貨”的，當然這種規定是否合理，還有待商榷。環境行政公益訴訟同樣面臨著不同于傳統行政訴訟所面臨的“三難”問題，即“立案難”、“取證難”、“執行難”新“三難”問題。例如，在“執行難”方面，盡管新環保法規定，面對重大的環境違法事件，地方政府分管領導、環保部門等監管部門主要負責人將“引咎辭職。”*《中華人民共和國環境保護法》(2014年修訂)第68條：“地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職：(一)不符合行政許可條件準予行政許可的；(二)對環境違法行為進行包庇的；(三)依法應當作出責令停業、關閉的決定而未作出的；(四)對超標排放污染物、采用逃避監管的方式排放污染物、造成環境事故以及不落實生態保護措施造成生態破壞等行為，發現或者接到舉報未及時查處的；(五)違反本法規定，查封、扣押企業事業單位和其他生產經營者的設施、設備的；(六)篡改、偽造或者指使篡改、偽造監測數據的；(七)應當依法公開環境信息而未公開的；(八)將征收的排污費截留、擠占或者挪作他用的；(九)法律法規規定的其他違法行為。”但這只是行政處分，不能很好地追究行政主體的其它責任，而且僅僅依靠黨紀處分或者行政處分是遠遠不夠的。原因在于：

各部門都有一定的權力及利益，環境保護并不是它們關心的唯一對象，環境法規的執行過程就常常表現為執法機關的利益衡量過程。政府在執行環境法中的不作為，在決策中忽視決策對環境的影響，其背后一般都有經濟利益考慮。在這種情況下，整個執法過程容易演變為權力的交易，而且政府只有在已經造成重大的人員傷亡和財產損失，并引起社會的廣泛關注以及民眾抗議時，政府才會真正把注意力集中到與環境有關的事務的處理上。*徐祥民等:《環境公益訴訟研究——以制度建設為中心》，中國法制出版社2009年版，第37頁。

“人民是權力的惟一合法源泉，政府各部門據以掌權的憲法來自人民。”*[美]漢密爾頓等：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館1980年版，第113、114、257頁。這種權力的行使顯然違背了權力具有公共性特性以及為人民服務的本質屬性，必須依法規制。公民在權力面前往往處于弱勢，他們不敢告政府，對監督政府權力在陽光下行使的作用較小。而司法權是監督和制約行政權力的有效措施，同時“中國的法治現狀、訴訟結構以及社會主體力量的平衡與發展，決定了檢察機關是行政公益訴訟起訴、追訴的最佳主體。”*馬平：“行政公益訴訟制度構建中檢察機關的法律定位”，載《學理論》2013年第24期，第113頁。然而檢察機關的追訴卻往往集中在刑事領域，但“公訴職能從來就不應當只是狹隘的放置在刑事法律的范疇，而是放置在國家利益與公共利益訴求實現的范疇內”。*趙繪宇：“檢察機關：民事行政公益訴訟的適格主體”，載《公民與法》2010年第2期，第4頁。

檢察機關是環境行政公益訴訟制度的重要因素，無論是基于檢察機關的職責，還是對于行政權力的制約來說，缺少檢察機關的環境行政公益訴訟制度是不完整的。現代公共利益理論認為，維持公共秩序、公共安全和公共福利是國家的重要職能，也是國家得以存在的合理性依據和長治久安的必要條件。*參見金艷：“檢察機關提起行政公益訴訟所面臨的問題及其解決”，載《湖北民族學院學報(哲學社會科學版)》2009年第1期，第113～114頁。環境公益是國家利益的重要組成部分，無論是誰(包括行政機關)侵犯了國家利益，檢察機關應當提起公訴。考察域外的規定，即使普遍承認任何公民都具有行政公益訴訟原告資格，都會同時承認檢察機關提起行政公益訴訟的合法性，以此來補強“私權起訴”帶來的不平衡，同時防止濫訴和處理“法官自由裁量權”過大導致的潛在危險問題。*參見易花萍：《行政審判理論與實務探索》，法律出版社2012年版，第115頁。

五、內外交困:檢察機關提起環境行政公益訴訟現狀

盡管司法實踐中有檢察機關提起環境行政公益訴訟的先例。但是由于缺乏法律的明確規定，使得檢察機關在環境行政公益訴訟方面的優勢很難發揮出來。相反，檢察機關正面臨著環境行政公益訴訟檢察機關內外交困。一方面行政機關的作為或者不作為導致環境問題日益凸顯，使得環境問題更加復雜，2015年8月天津塘沽爆炸事件就是個典型例子；另一方面，環境行政公益訴訟的司法解決機制還尚未構建。據新華社報道，從2000年到2013年，全國環境公益訴訟案件總計不足60起，而環境行政公益訴訟案件則更少，法院往往以起訴主體資格不符而不予受理。這就導致了檢察機關在環境行政公益訴訟方面陷于本可以作為，但又很難作為的尷尬境地。

(一)環境行政公益訴訟檢察機關之外在壓力

有統計顯示，僅2006年到2010年，我國環境信訪就達30多萬件，行政復議2600余件。*人民網轉載新京報：《檢方提起公益訴訟應有“操作指南”》，http://politics.people.com.cn/n/2014/1222/c70731-26248274.html，最后訪問時間：2015年8月12日。而相比之下，進入訴訟程序不足1000件。近些年來環境事件的每年逐年增多，其中一部分原因是行政機關的不作為或者亂作為導致的。環境權益受害主體更不愿意選擇行政救濟(主要是指行政復議)，而司法救濟又遙遙無期，他們往往是選擇上訪。筆者在環保部官網收集了我國近些年突發環境次數以及信訪的情況相關數據*環保部官網，http://www.zhb.gov.cn/，最后訪問時間：2015年12月2日。，統計如下：

表一 2009—2014年我國突發環境次數情況 *數據資料來源于環保部發布的2009—2013年的全國環境統計公報。但，2010年根據官網環境統計年報顯示其中包括水污染事件135次，大氣污染157次，海洋污染3次，固體廢物污染35次。2009年水污染116次，大氣污染130次，海洋污染2次，固體廢物污染55次。這與2011—2013年的統計方式不一樣，所以表格的相關數據也不一樣，讀者閱讀時注意分辨。

表二 2009—2014年我國環境事件信訪情況*數據來源于環保部2009—2014年的全國環境統計公報或者環境統計年報。

從上述數據來看，盡管我國2014年突發環境事件比2013年減少，但近幾年突發環境事件整體而言依然呈現多發態勢，尤其是2014年較大環境次數卻出現上升趨勢，這說明我國環境問題整體依然不容樂觀，政府需要面對巨大的減排壓力以及嚴峻的環境治理形勢，環境改善任重而道遠。環境問題矛盾突出，需要多元化解決機制，然而，更多的環境受害者通過寫信、電話、網絡等方式進行上訪而不是訴訟，而且上訪的次數或者人數都呈現遞增趨勢。由于沒有權威部門對于我國環境行政公益訴訟案件進行統計公布，因此筆者暫時無法知道每年有多少環境行政公益訴訟案件。但根據我國的環境狀況、環境信訪以及環境訴訟的規定來看，環境行政公益訴訟案件非常之少。這從另一個側面也反映出我國環境問題的嚴峻性與復雜性，同時反映出我國的環境訴訟機制和程序還存在一定的問題，至少一定程度上反映出我國的司法救濟在解決環境公益案件中所扮演的角色的缺位，環境公共利益的損害無法得到及時有效的司法救濟。當然這與我國的立法的不完善、司法體制本身有關，因此，有必要完善對環境行政公益訴訟的法律規定，明確檢察機關在環境公益訴訟的地位，建立以檢察機關為首的環境行政公益訴訟制度。

(二)環境行政公益訴訟檢察機關之內在乏力

檢察機關之所以難以提起環境行政公益訴訟，其內在原因在于沒有法律的明確授權，正如上文所述的那樣，我國民事訴訟法及其司法解釋等法律規定了環境民事公益訴訟，對環境行政公益訴訟以及檢察機關是否有資格提起環境公益訴訟沒有明確規定。*2012年8月31日修訂的《民事訴訟法》第55條規定了環境民事公益訴訟，但該條卻并未明確規定哪些機關和組織可以向人民法院提起訴訟。2014年新修訂的《環境保護法》第58條也只是規定了專門從事環境保護公益活動的社會組織的環境公益訴訟原告資格。2015年1月施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》也只解釋了《環境保護法》第58條規定的“社會組織”包括在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等，而沒有解釋《民事訴訟法》第55條關于“法律規定的機關”包括哪些。盡管司法實踐中有檢察機關提起環境民事公益訴訟或者環境行政公益訴訟案例，但是由于沒有法律的規定，檢察機關很難真正發揮其環境行政公益訴訟的職能優勢。誠如有學者所言，“環境行政公益訴訟制度的原告資格問題直接關系到法院司法審查權對行政權力制約的力度,所以原告資格的界定直接影響到環境行政公益訴訟制度設立目標的實現。”*曹和平、尚永昕：“中國構建環境行政公益訴訟制度的障礙與對策”，載《南京社會科學》2009年第9期，第121頁。法律規定檢察機關提起環境行政公益訴訟只是解決了基礎性問題，而對哪些行政行為*為了解決立案難的問題，2015年5月1日實施的《行政訴訟法》用“行政行為”取代了“具體行政行為”，這說明我國立法上不再區分抽象行政行為與具體行政行為，這有利于擴大行政訴訟受案范圍。但是《行政訴訟法》第13條、14條采取肯定式和否定式的列舉模式來規定行政訴訟的受案范圍，依然沿用了舊《行政訴訟法》的規定，這說明在一定程度上還是會區分具體行政行為和抽象行政行為，并不是所有的行政行為都可納入行政訴訟范圍的。例如，某一部門制定一份“紅頭文件”，這種行為是一種典型的抽象行政行為，但如果環境公益受損與該規范性文件有關聯性，是否可以對該抽象行政行為提起環境行政公益訴訟？這是有爭議的。可以提起環境行政公益訴訟，同樣需要法律或者司法解釋予以明確，因為這關系到環境行政公益訴訟的受案范圍的問題。

我國環境保護法律體系包括了憲法、環境保護基本法、訴訟法、行政法規、地方性法規等。我國《憲法》第26條第1款規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”該規定表明國家有責任制定環境行政公益訴訟制度保護環境。筆者針對環境保護基本法中涉及環境保護的條款做一個簡單的列舉：

表三 環境基本保護法關于環境公益或者訴訟的相關法條規定 *由于環境保護的法律眾多，筆者只是列舉了主要的法律且有針對性的條款，其他涉及的法律法規及其條款并未一一列出。讀者注意辨析。

盡管有很多法律規定了環保，但沒有規定環境行政公益訴訟。新《行政訴訟法》以及司法解釋也沒有規定環境行政公益訴訟，同樣沒有賦予檢察機關環境行政公益訴訟人的地位。盡管如此，有學者認為，新《環境保護法》第58條規定，對污染環境、破壞生態，損害公共利益的行為，符合法定條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。而在實際之中，直接污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，主要還是環境民事行為，其次才是環境行政行為。對于《環境保護法》第58條規定的“行為”是否包括環境行政行為，筆者認為，從新《行政訴訟法》的修訂立法目的來看，答案是肯定的。地方司法實踐也表明了這一點，如據新華社報道2014年10月，貴州省金沙縣檢察院將該縣環保局告上了法院，訴由是環保局不處罰逾期繳納排污費企業，集中管轄赤水河流域環境案件的遵義仁懷市法院受理了該案。根據檢方的解釋，這是考慮到一些涉污企業拖欠排污費現象較普遍，損害了公益，由檢察機關采取訴訟方式督促行政部門依法履職社會效果好，遂將此案作為探索行政公益訴訟的試點。但是，目前，環保部、最高人民法院、全國人大法工委、全國人大環資委的部分人士在研討中對環境公益訴訟是否包括環境抽象行政行為尚未形成統一意見。因此，在以后的環境公益訴訟的司法解釋的制定工作中，有必要針對此問題予以明確。不然的話，這會使得檢察機關在環境行政公益訴訟方面陷于“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地。

綜上，要解決檢察機關提起環境行政公益訴訟內在乏力問題，需要在環境保護基本法中明確規定檢察機關提起環境行政公益訴訟的資格，同時在行政訴訟法及其司法解釋中規定環境行政公益訴訟程序，對環境行政公益訴訟的受案范圍也予以明確規定。

六、檢察機關提起環境行政公益訴訟的路徑選擇：完善立法與能動司法雙驅動

2015年5月5日，中央全面深化改革領導小組第12次會議審議通過了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。同年7月2日，最高檢發布了改革試點方案，該方案規定了檢察機關行政公益訴訟的范圍，訴訟參加人，訴前程序，訴訟費用等，這說明我國在逐步探索建立以檢察機關為首的公益訴訟制度。但是，在我國，不管是實體法還是程序法都沒有明確規定檢察機關的環境行政公益訴訟人的地位以及如何行使環境行政公益訴訟的權力。本文主要從立法和司法兩個方面來構建我國檢察機關環境行政公益訴訟相關制度。

(一)完善立法，明確檢察機關環境行政公益訴訟人的法律地位

檢察機關與其他的原告資格主體相比，不管是從其辦案人員，還是辦案經驗以及辦案成本的角度而言，都具有天然優勢。這種優勢可以監督行政權力的行使，從而更好地保護社會主體的環境利益。然而在實踐中，這種優勢并沒有發揮出來，檢察機關提起環境行政公益訴訟的案件屈指可數。之所以出現這種現象，根本原因在于行政訴訟法沒有明確把這類案件列入到受案范圍，因此法院以此為理由不予受理或者駁回起訴。民事訴訟法以及司法解釋也沒有明確檢察機關的訴訟地位。所以，我國憲法與法律必須明確賦予檢察機關環境行政公益訴訟人的法律地位。

第一，實體法方面。筆者認為，我國實體法對檢察機關的訴訟資格問題予以明確規定，我國《憲法》第129條規定了檢察機關具有法定監督職責，因此，筆者認為，可以將《憲法》第129條修改為：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關，為了維護國家利益、社會公共利益，有權提起訴訟、支持起訴和訴訟監督。”這樣，從憲法上就規定了檢察機關的訴訟主體資格。而在環境保護基本法中，也予以明確規定檢察機關的環境公益起訴資格。如對《環境保護法》第58條修改為：

對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，檢察機關及符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；

(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。

符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。

如果環境損害是由行政機關的行政行為而導致的，檢察機關可以向該部門機關或者其上級機關提出檢察建議書，要求糾正違法行政行為或者依法履行職責。環境監管部門在收到檢察建議書之后超過一定期限仍不作為的，則檢方可以向法院提起環境行政公益訴訟。

這樣，從憲法到環境基本法全面的賦予檢察機關提起環境公益訴訟的法律地位，有利于解決檢察機關提起環境行政公益訴訟內在乏力的局面。

第二，程序法方面。筆者認為，可以借鑒《民事訴訟法》及其司法解釋在環保公益訴訟中的規定，在《行政訴訟法》中設置行政公益訴訟程序，具體包括生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等公益領域。明確檢察機關屬于提起環境行政公益訴訟的機關，例如學者建議，《行政訴訟法》應明確規定：“對污染環境等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟；前款所稱法律規定的機關，包括檢察機關。”這樣，檢察機關提起環境行政公益訴訟的權力就得到了法律的保障，有利于保護公民的環境權益。*參見劉衛先：“對我國環境公益訴訟可訴范圍的立法構想”，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2009年第2期，第48頁。同時在行政訴訟法中對檢察機關提起的受案范圍、證據收集、舉證責任、啟動程序、訴訟時效、訴訟費用、訴訟執行等方面做些特殊的規定。如訴訟前置程序的設置完善、訴訟費用的免除、判決環境修復賠償的基金管理等。

(二)能動司法，檢察機關環境行政公益訴訟的程序性分析

檢察機關提起環境行政公益訴訟，這不僅體現了法律權威，也是依法治國的重要體現。當前，我國經濟發展進入“新常態”，如何運用司法機制來平衡環境公益、經濟發展以及公民環境權益三者之間的關系，如何更好地把生態文明建設納入法治化、制度化軌道，這是我國司法工作所面臨的新課題，也是新常態。本文側重于檢察機關的程序性要件分析，并且主要在于可訴范圍，訴訟啟動程序，案件舉證責任，訴訟時效、判決執行等方面。

1. 可訴范圍

可訴范圍是指法律主體為了解決某種糾紛保護某種利益而請求法院進行司法救濟的法定范圍，其解決的是法律主體“對什么可以提起訴訟”*參見左衛民等：《訴訟權研究》，法律出版社2003年版，第53頁。的問題。*參見徐祥民等：《環境公益訴訟研究——以制度建設為中心》，中國法制出版社2009年版，第283頁。最高人民檢察院檢察長曹建明在2015年5月份召開的公益訴訟改革試點工作上指出，要牢牢抓住公益訴訟這個核心，以生態環境和資源保護領域為重點，準確把握公益訴訟的范圍。清晰的可訴范圍是環境公益訴訟順利進行的前提之一。由于環境公益訴訟以保護“環境公益”這一特殊對象為目的,為了達到這一目的,從理論上我們可以說,任何法律主體的對環境造成損害或有損害之虞的行為都可以納入環境公益訴訟的可訴范圍。對于行政機關的非自由裁量行為,如果其違反了有關法律、法規的規定,無論是否已經造成環境損害后果,都可以成為環境行政公益訴訟的對象,也不論其是具體行政行為還是抽象行政行為。*參見劉衛先：“對我國環境公益訴訟可訴范圍的立法構想”，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2009年第2期，第122頁。就環境行政公益訴訟而言，必須厘清行政主體、企業、環境損害受害者三者之間的關系，企業一般是環境直接破壞者，而行政機關如果在環境遭到破壞后或者有明顯破壞之虞時，對污染企業卻不予監管查處，顯然這種具體行政行為與企業的環境破壞行為具有牽連性。同時，對于行政機關擅長制定“紅頭文件”等規范性文件，也有可能對環境造成不可彌補的破壞，此時，行政機關需要履行相應的程序，如報批、聽證、論證、環評等程序，如果沒有履行這些環境程序，則可以對行政機關提出司法建議，甚至提起環境行政公益訴訟。因為等到環境遭到破壞之后，我們才提起所謂的環境訴訟，則為時已晚，環境的代價我們誰都承受不起。

因此，不管是行政機關的具體行政行為還是抽象行政行為，都可納入可訴范圍之內。新《行政訴訟法》第2條把“具體行政行為”改為“行政行為”，這也擴大了行政訴訟受案范圍。該法的第12條規定的受案范圍由原來的8項擴展到了12項，同時第13條又作了限制性規定。傳統的行政法理論認定抽象行政行為是不可訴行為，理由是“抽象行政行為針對的對象是不特定的，能夠反復使用，具有普遍約束力的特點”*參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2011年版，第427～428頁。。筆者認為，傳統的行政訴訟法是“民告官”的法，其所要解決的是利害關系人*根據新行政訴訟法第25條的規定，有權提起訴訟的主體是以“利害關系”為標準的，盡管這一標準的設定還有爭議，但是擴大了傳統的“行政相對人”這一概念范疇。與行政主體之間的行政法律糾紛問題，但是對于環境行政公益訴訟而言，檢察機關是無直接利害關系的。有學者認為，檢察機關是對行政抽象行為的監督而不是訴訟。最高人民檢察院認為行政法規等同憲法和法律相抵觸時，可以要求全國人大常委會對該行政法規的合憲性或合法性進行審查。同時該學者認為，如果賦予檢察機關就抽象行政行為向法院提起公訴，勢必會在事實上構成行政機關和檢察機關權力關系和作用的不平等，不利于我國的法治建設。*參見郭振清：“起訴抽象行政行為：行政相對人和人民檢察院誰更適合—關于行政訴訟法修改建議的一點探討”，載《北京行政學院學報》2007年第1期，第73～75頁。也有學者認為，“以預防環境損害為中心的環境公益訴訟的可訴范圍應該是所有造成明顯環境損害或將要造成環境損害的行為，不論這種行為是否合法，也不論其實施者是誰；如果是行政行為，也不考慮具體行政行為與抽象行政行為之別，只要造成了明顯環境損害或將要造成明顯環境損害，都應當屬于環境公益訴訟的可訴范圍。”*徐祥民：《環境公益訴訟研究——以制度建設為中心》，中國法制出版社2009年版，第299頁。

筆者認為，應當對抽象行政行為區別具體分析，對于政府或者部門制定的規章的抽象行政行為可以不納入可訴范圍，這可以根據《立法法》的規定備案審查來改變或者撤銷。但是對于政府的其它抽象行政行為，如“紅頭文件”，可能嚴重損害公益環境，盡管有時候導致環境損害后果的抽象行政行為需要通過一定的行政相對人才能實現，這種環境損害后果尚未實際發生，并且最終可能造成環境損害者具有不確定性和隨機性，因此暫時還無法提起環境民事公益訴訟，但是檢察機關可以對特定政府部門提起環境行政公益訴訟，要求其撤銷或變更其抽象行政行為。

不過值得注意的是，由于環境行政公益訴訟是對行政主體提起的訴訟，顯示出司法權對行政權的監督制約作用，一定程度上促進了行政執法的合法性和有效性。但是，司法權和行政權還是有區別的，司法權不能過多的干預行政權的正常行使，更不能替代行政權。按照傳統的行政訴訟理論，合法的或者根本不違法的行政行為是不受司法的監督干預的。但是由于環境公益的特殊性，合法的行政行為或者根本不違法的行政行為也有可能造成生態環境的明顯破壞，基于環境公益的有效保護，必須擴大司法權對此類環境行政行為的審查范圍。但這并不意味著要走向另一個極端,即把全部行政行為都納入司法審查的范圍，在確定環境公益訴訟的可訴范圍時,既要擴大司法權的審查范圍,又要防止盲目的擴張,使司法權和行政權在保護環境公益的目的下保持適度的平衡。*參見劉衛先：“對我國環境公益訴訟可訴范圍的立法構想”，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2009年第2期，第121頁。

2.啟動程序

理論界對于檢察機關環境行政公益訴訟的啟動程序模式主要有兩種，即一元啟動模式和多元啟動模式。一元啟動模式，即檢察機關代表國家單獨享有對行政機關侵害環境公益的行為進行起訴的權力。多元啟動模式，即環境行政公益訴訟的原告資格是多元的。筆者認為，借鑒域外環境行政公益訴訟的經驗以及結合我國司法訴訟的國情，多元啟動模式更加合理。一是可以減輕檢察機關環境訴訟的壓力，同時起到監督檢察機關訴權的行使；一是保障社會主體的環境訴權，也可以提高社會主體的環境意識和責任意識。

當然，多元啟動模式也有其弊端，需要加以完善。例如，我們可以構建并完善檢察機關環境行政公益訴訟前置程序。行政公訴的前置程序是指在檢察機關提起行政公訴前督促有關行政主體依法履行職責的程序，檢察機關根據公民、法人或其他組織的控告、舉報，以及檢察機關自行發現的行政公益訴訟案件線索，依法立案，調查取證，查明行政主體的違法事實后，要求行政主體在規定的期限內做出一定的作為或不作為，以維護公共利益。*參見傅國云:“行政公訴的法理與制度建構—一個法律監督的視角”，載《浙江大學學報(人文社會科學版)》2007年第2期，第47頁。自然人、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵害了環境公益時，一方面可以向該行政機關的上級機關申請行政復議，由復議機關進行審查，責令行政機關立即改正或者采取補救措施。環境行政公益訴訟的目的在于“督促執法而非執意與主管機關競賽或令污染者難堪”*參見葉俊榮：《環境政策與法律》，中國政法大學出版社2001年版，第249頁。；另一方面可以向檢察機關提出建議，檢察機關可以根據該建議進行調查。如果環境損害是由行政機關的行政行為而導致的，檢察機關可以向該部門機關提出檢察建議書，要求糾正違法行政行為或者依法履行職責。環境監管部門在收到檢察建議書之后超過一定期限仍不作為的，則檢方可以向法院提起環境行政公益訴訟。不過值得注意的是，公民或者社會組織向檢察機關提出建議是“可以”而不是“應當”。2005年的《行政訴訟法修改建議稿》第29條規定：“(公益行政訴訟)人民檢察院認為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以向作出行政行為的行政機關提出要求予以糾正的法律意見或建議，行政機關應當在一個月內予以糾正或予以書面答復。逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復的，人民檢察院可以提起公益行政訴訟。公民、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，可以申請人民檢察院提起公益行政訴訟。人民檢察院在接到申請之日起二個月內不提起訴訟的，公民、法人或其他組織可以以自己的名義提起公益行政訴訟。”因為，“這一方面涉及到公民起訴權的法律保護問題，另一方面也不能排除公權力相互庇護和某些情況下公民提起環境公益訴訟更有效率的可能性。”*徐祥民等：《環境公益訴訟研究——以制度建設為中心》，中國法制出版社2009年版，第354頁。

而在2015年5月21日全國檢察機關行政檢察工作座談會上，曹建明檢察長也同樣指出公益訴訟需要嚴格落實訴前程序，把提起公益訴訟作為法律監督的最后手段，“為促進依法行政，更好督促和支持行政機關依法履行職責，有效節約司法資源，檢察機關不宜簡單直接提起公益訴訟，應當先通過訴前程序”。這里的訴前程序是指，提起民事公益訴訟之前，檢察機關應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織向人民法院提起民事公益訴訟；提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責。如果經過訴前程序，法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起民事公益訴訟；行政機關拒不糾正違法或不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起行政公益訴訟。[*具體參見《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，但是方案中的前置程序依然存在有些問題，因為現實中，生態環境、國有資產、國土資源往往是遭到侵害后檢察機關才會發現，此時再要求行政機關糾正違法行為或者依法履行職責已經是于事無補了。檢察機關能做的是直接向法院提起公益訴訟，所謂“前置程序”已無實際必要了。

筆者認為，基于本文中對環境行政公益訴訟可訴范圍的論述以及實踐來看，并不是所有的環境行政公益訴訟都必須進行訴訟前置程序。理由在于，環境行政公益訴訟前置程序目的之一在于督促行政機關及時履行職責以減少環境損害的進一步擴大，同時更好地治理環境。但是，有些行政主體本身就是環境破壞的直接者，并負主要責任。基于環境公益的特殊性，并不能因檢察機關僅僅通過事前的司法建議來要求行政機關糾正其違法的行政行為而免于起訴，因為公益環境已經造成了破壞，此時的司法建議只是彌補措施之一，并不能真正解決環境問題，更無法追究行政機關及其工作人員的行政責任甚至刑事責任。而此時，有大量的環境受害者除了提起民事訴訟之外，還有可能提起行政訴訟，甚至環保組織還會提起環境行政公益訴訟。如何協調者三者起訴利益關系，是未來行政訴訟法司法解釋需要解決的重點。例如，檢察機關可以將直接起訴與支持起訴相結合，可以根據案件的具體情況，根據有效、效益、效率等原則選擇不同路徑，同時作為檢察機關維護環境行政公共利益的兩種路徑。

3.舉證責任

作為司法證明的基本構成要素，證明責任是指提出訴訟主張的一方提出證據證明本方所主張的待證事實的義務。在證明責任的性質問題上，我國證據法理論有多種觀點，存在諸如“權利說”、“義務說”、“責任說”等不同的學說。*參見陳瑞華：《刑事證據法學》，北京大學出版社2014年版，第273頁。行政訴訟的舉證責任是指由法律預先規定，在行政案件的真實情況下難以確定的情況下，由一方當事人提供證據予以證明，其提供不出證明相應事實情況的證據則承擔敗訴風險及不利的法律后果的制度。*參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2011年版，第463頁。該作者還認為，雖然1989年的《行政訴訟法》明確了“舉證責任”一詞，但法律本身以及立法機關、司法機關都未對“舉證責任”這一概念進行界定。理論界對于行政訴訟的舉證責任概念和性質也莫衷一是。行政訴訟舉證責任包括推進責任和說服責任，這兩種責任相輔相成，但說服責任是用于確定行政訴訟后果的程序規則，更具有實質意義，而推進責任則是用于確定行政訴訟審理方式和方法的程序規則。*參見高家偉：“論行政訴訟舉證責任”，載《行政法論叢》(第1卷)，法律出版社1998年版，第446～450頁。《行政訴訟法》第34條規定了被告的說服責任，第49條規定了原告的推進責任。

行政訴訟法是“民告官”的法，且一般實行舉證責任倒置原則。環境行政公益訴訟不同于一般的訴訟，其具有很強的政策性和復雜性。例如，環境行政公益訴訟經常會遇到一些技術性、專業性的問題，由于檢察機關缺乏相應的專業知識和技術設備，而要想證明環境污染與行政機關的行政行為有因果關系比較困難。盡管可以考慮委托專業的鑒定機構來鑒定，但就我國而言，一方面鑒定機構本身缺乏權威信，其鑒定意見很難令人信服，另一方面鑒定費用太高了，時間較久。而檢察機關需要注重提高行政訴訟監督的質量和效率，在確保辦案質量的前提下，盡量縮短審查時間，盡快作出決定，減少當事人的訟累。環境行政公益訴訟的舉證責任應當符合行政訴訟法的舉證責任分配規定，同時要考慮檢察機關在收集證據等方面優勢地位。因此，檢察機關的舉證責任依然可以遵循舉證責任倒置和“事實推定”原則，但在一些有關程序或民事事實等方面，遵循“誰主張，誰舉證”的原則，按照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第 27 條承擔舉證責任，即檢察機關對行政行為已造成環境公益的損害或者損害之虞承擔舉證責任。同時規定檢察機關基于檢察訴權可以向被告或者其他組織以及自然人收集證據，也可以向法院申請調取、保全證據。至于在舉證期限方面，應當充分考慮環境行政公益訴訟案件的特點，應當適當延長檢察機關的舉證期限。*參見馬懷德：《司法改革與行政訴訟制度的完善：行政訴訟法修改建議稿及理由說明書》，中國政法大學出版社2004版，第223頁；胡建淼：《行政訴訟法修改研究》，浙江大學出版社2007版，第227～270頁。

4.訴訟時效

訴訟時效是指權利受到侵害的權利人在法定的時效期間內不行使權利，當時效期間屆滿時，人民法院對權利人的權利不再進行保護的制度。新《行政訴訟法》規定一般時效為6個月，特殊時效5年或者20年。*《行政訴訟法》第46條：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”關于環境訴訟時效的規定，新《環境保護法》第66條規定：“提起環境損害賠償訴訟的時效期間為三年，從當事人知道或者應當知道其受到損害時起計算。”這一規定是環境損害賠償之訴，與環境行政公益之訴是不同的。由于環境行政公益事件所造成的后果很難在短時間估計，其具有復雜性、長期性、潛伏性等特點，因此，很多學者建議將最長時效延長為30年至50年。甚至有學者認為，“理應不受訴訟時效的限制，以達到從根本上保護環境公共利益不受非法侵害的目的。”*參見劉衛先：“對我國環境公益訴訟可訴范圍的立法構想”，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2009年第2期，第48頁。筆者認為，環境行政公益訴訟主要包括兩大類，一是行政機關的行政行為已經導致了環境公益事件的發生；一是行政行為有導致環境公益事件發生之虞。對于前一種情況，檢察機關提起公訴時效從知道或者應當知道環境公益事件發生之日起開始計算，時效為3年。后一種情況，檢察機關可以結合環境評估機構的評估結果、社會調查等綜合情況進行是否起訴，訴訟時效為5年，可以自知道或者應當知道該行政行為作出之日起計算。同時也可以考慮訴訟時效中斷，即從行政機關接收到檢察機關向其發出司法建議書之日起，訴訟時效發生中斷，新的訴訟時效重新開始計算。

余論：一種從未有但急需的新制度

我國環境行政公益訴訟依然還處于探索階段，但卻面臨兩大考驗，一是外部環境問題的日益嚴峻，一是環境解決機制的失靈，尤其是司法救濟的困乏。不管是基于人權保障還是社會公益的維護，環境行政公益訴訟制度的建立已經是一種世界趨勢。為此，可以結合本國國情和域外法制經驗，來構建我國特色的環境行政公益訴訟，發揮檢察機關在環境行政公益訴訟的獨特優勢。這需要在環境保護基本法、行政訴訟法加以特別規定，尤其是在行政訴訟法專門設定行政公益訴訟程序。通過環境行政公益訴訟來約束行政行為對環境所帶來的損害將是新常態，用法制化的方式去推動環境公益保護也將是未來一個重要發展方向，構建環境行政公益訴訟制度也將極大地釋放社會紅利。當然，環境行政公益訴訟制度是一項系統工程，艱難繁瑣，不能操之過急。我們要做的是在環境民事公益訴訟的基礎上，建立起以檢察機關為首的環境行政公益訴訟新制度，這是一種在我國還未發生過而現有制度不存在但又十分迫切需要的新制度。

(實習編輯：王超)