基層飼料管理部門工作難點及對策

吳啟平 李宏貴 李澤華 熊斌超

湖北省枝江市畜牧獸醫局，湖北枝江 443200

基層飼料管理部門工作難點及對策

吳啟平 李宏貴 李澤華 熊斌超

湖北省枝江市畜牧獸醫局，湖北枝江 443200

新《飼料和飼料添加劑管理條例》實施以來，飼料管理工作取得了很大成效，也暴露了一些共性問題，如飼料生產企業管理水平低、飼料市場經營秩序不規范、飼料使用環節管理薄弱、執法監管力度不夠等，給食品安全留下了一定的隱患，筆者以枝江市為例對飼料管理工作進行了調研，并提出相應的對策和建議，為基層飼料管理工作提供參考。

飼料和飼料添加劑；管理現狀；存在問題；對策

2012年5月1日《飼料和飼料添加劑管理條例》（以下簡稱條例）實施以來，按照《條例》第三條規定：縣級以上地方人民政府負責飼料、飼料添加劑管理的部門（以下簡稱飼料管理部門），負責本行政區域飼料、飼料添加劑的監督管理工作。各縣級飼料管理部門做了不少工作，取得了很大的成效，也暴露出一些共性的問題。為此，筆者以枝江市為調研對象，對基層飼料管理工作狀況進行了調查研究，提出了一些建議和設想，以便為相關管理部門更好地做好飼料管理工作、保證農業投入品安全及食品安全提供參考。

1 基層飼料管理工作的現狀

1.1 枝江市養殖業基本概況

枝江市隸屬于湖北省宜昌市，地處長江中游北岸、江漢平原西緣，屬三峽之末、荊江之首。東南部平原，西北部丘崗，總面積1 310.4 km2。全市轄8個鎮、1個街道辦事處，198個行政村，總人口為49.61萬人。枝江是我國重要的生豬調出大縣（市）、生豬良種補貼大縣。2014年全市生豬出欄128.6萬頭，家禽出籠1 400萬羽，肉牛出欄5.12萬頭，肉羊出欄4.2萬只，畜牧業總產值46億元。水產面積0.84萬hm2，水產品總量8.2萬t，水產業總產值31億元。枝江市畜牧水產養殖總量大，畜牧水產總產值大，飼料投入量大。

2014年枝江市畜牧獸醫局組織6個工作專班對全市8個鄉鎮的飼料生產企業、經營門店、養殖大戶進行了調查摸底和監督檢查。

1.2 全市飼料生產及經營狀況

1）全市飼料生產企業發展狀況。

枝江辦理飼料生產許可證的飼料生產企業有11家，其中停產和搬遷2家，現正生產的9家飼料企業中有3家生產配合飼料，其余6家生產單一飼料。枝江市是糧棉油生產大市，菜粕、棉粕的產量很大，有4家從事菜粕、棉粕的生產加工，全部集中在七星臺鎮，1家用水產品加工的附屬料生產魚粉，1家化工企業生產礦物質單一飼料。

2）全市飼料經營狀況。

枝江共有飼料經營門店414家，年銷售飼料40 萬t，銷售的飼料品牌有80多個，主要來自于外省的北京、湖南、河南、重慶，省內的有武漢、荊州、宜昌等地。從市場占有率看，宜昌本地生產的飼料約占市場份額的20%，枝江市的3家配合飼料廠以生產魚飼料為主，畜禽飼料的市場占有量極少。所以，枝江市的飼料基本上是靠外地企業供給。為爭奪市場，多個飼料廠家采取了各種促銷活動。用積極發展的眼光來看，枝江市的飼料市場一片繁榮，生意興隆，為推動枝江市畜牧水產業的發展發揮了重要作用。但也暴露出了飼料品質良莠不齊、摻雜使假，有的甚至魚目混珠、坑農害農。如此大的市場給管理工作帶來了很大壓力。

1.3 飼料質量狀況

2014年按照年度計劃安排，枝江市共抽檢了32個品牌的飼料樣品，經過檢測，其中4個樣品的營養指標不達標，1個衛生指標不合格，執法部門分別對其進行了立案查處。從連續兩年的抽檢情況來看，不達標的產品占抽檢產品的20%以上，飼料的質量仍然不容樂觀。

1.4 管理工作重點

2014年上半年枝江市在廣大飼料生產、經營者、使用者中宣傳貫徹《條例》，并進行了飼料和飼料添加劑專項整治行動，目標是從源頭上解決動物產品違禁物質殘留問題，消除畜產品質量安全隱患，促進飼料行業和畜禽養殖業健康發展。把無證生產飼料、生產經營不符合產品質量標準的飼料和自配飼料銷往市場的行為納入整治的重點。通過一系列聲勢浩大的專項整治活動，收到了預期效果。

2 基層飼料管理工作的難點

2.1 飼料生產企業管理水平低

枝江市的3家配合飼料生產企業都是從小作坊開始經過多次改造升級達到當前的規模。目前枝江市最大的飼料生產企業年生產能力也僅有6萬t，和外地的大企業相比還有很大差距。管理水平也參差不齊，如果嚴格按照《飼料生產企業質量安全管理規范》要求，還有很多不達標的地方。加之近1年來養殖業進入養殖周期中最為低迷的1個階段，飼料企業的銷量下滑，利潤下降，有的甚至虧損嚴重，公司難以為繼。畜牧業的嚴冬帶來了飼料生產企業一系列不可預見的問題，加深了這個行業的動蕩和風險。

2.2 飼料市場經營秩序不規范

1）飼料經營門店數量多。枝江現有414家飼料經營門店，呈現規模小、分布散、非專營、供貨渠道比較混亂等特點。缺乏有效的質量控制措施，經營管理不規范。

2）購銷記錄不完整。經營者沒有記錄購銷臺賬的意識，難以進行流通追溯、查找假劣產品的源頭。

3）一些產品標簽和商品名不規范，隨意夸大營養或者治療作用，誤導消費者。比如酸化劑、防霉和抗氧化類制劑、微生態制劑和酶制劑等。

4）飼料經營上普遍存在著賒銷行為。被養殖戶視為“無息貸款”、“第二銀行”。一大弊病就是使養殖生產者盲目擴大生產規模，另一大弊病就是賒銷的飼料絕大多數質次價高，造成養殖動物營養缺乏、病害頻發，低質飼料不僅對養殖無益，而且有的廠家違規添加銅、砷等重金屬會成為新的污染源。

2.3 飼料使用環節管理比較薄弱

對于自配飼料的銷售，在其違法行為的認定上還存在法律上的不可操作性。現在縣、鄉鎮的飼料經銷商大部分都配備有飼料混合機，農戶拖來玉米小麥稻谷等農產品配合濃縮料、預混料加工攪拌成全價料，這種情況是《條例》所列的對外銷售自配飼料的行為。但是，長期形成的歷史習慣在短時間內還有市場，同時也方便了群眾。所以，這就形成了在執法過程中“法不責眾”與法律條款相悖的問題。

2.4 執法監督管理力度不夠

筆者通過調查，發現基層縣市飼料管理部門普遍存在人力不足、經費不足、執法裝備欠缺等問題。要想把飼料市場徹底管理好，還需全盤考慮，重點傾斜，拿出硬措施，徹底整治和規范飼料市場。

3 造成飼料行業困境的主要原因

3.1 農村養殖技術推廣體系不健全

2005年農村綜合配套改革實施以來，湖北省鄉鎮撤銷了原服務于基層農業的“七站八所”。把鄉鎮畜牧獸醫站改制為“畜牧獸醫服務中心”。“中心”屬于民辦非企業單位，“以錢養事”作為其工作內容及經費來源。“中心”工作人員長期把精力放在動物防疫和疫病診療上，養殖技術及動物營養等相關專業知識沒有得到重視。由于體制問題，“中心”在人才引進上不能輸入新鮮血液，這支技術服務與推廣隊伍呈現年齡老化的趨勢。因為人才、知識都得不到更新，養殖戶很難得到養殖技術以及飼料質量安全使用方面的指導和服務，這種情況與現代畜禽水產業的發展極不相適。飼料在使用過程中出現諸多問題也就在所難免。

3.2 生產企業對提高產品質量的認識不夠

20世紀末我國畜牧業進入了快速發展時期。飼料生產企業發展速度加快，但企業規模小，經濟成分復雜，技術和管理水平不高。21世紀初由于畜產品產量相對過剩，價格持續低迷，飼料行業進入了微利時代。為爭奪飼料市場，一些飼料企業摻雜使假降低成本，極大地擾亂了飼料市場秩序。一些飼料生產企業對提高產品質量、保障畜產品質量安全的責任認識不夠。

3.3 農村養殖水平不高

枝江市經過近10年的生豬標準化規模化建設，養殖水平在不斷提高，養殖大戶在逐年增多，但是農村散養戶還占一定的比重。低端的養殖模式往往是低端飼料爭奪的市場，也是一些非法飼料生產企業投放假冒偽劣產品的市場。

3.4 落實行業標準難度大

2012年以后出臺了一系列的行業標準，呈現井噴的現象，學習宣傳和執行有1個過程，并且各個地方的執行程度也不一致。同時在實際操作過程中也缺少通用性強、權威性高的飼料添加劑和違禁藥物的檢測方法，檢測手段相對落后。雖然行業標準化體系在不斷建立健全，但是落實起來難度大。

3.5 飼料監管體制不暢

我國對飼料的管理實行分級管理的體制，而不是垂直管理體制。即飼料管理部門是本級政府的一個職能部門，接受當地政府領導，上下級飼料管理部門之間存在業務上的指導關系，但沒有領導與被領導的關系。如宜昌市的飼料管理部門是宜昌市農業局，枝江市的飼料管理部門設在畜牧獸醫局，宜昌市畜牧獸醫局的年度工作計劃沒有飼料管理這個項目，宜昌市農業局下發的文件直達枝江市農業局，枝江市農業局和畜牧獸醫局又沒有業務指導關系，工作計劃和安排不能直接傳達到縣級飼料管理部門，上下級之間形成了夾心層，不能順利溝通。其次，部門間的工作協調難度大，也不能得到執法資源的共享。

4 搞好基層飼料管理工作的對策

4.1 理順飼料管理體制，實行垂直管理體制

在中央大部制改革的背景下，統一把地方人民政府飼料管理部門設在農業部門，畜牧、水產都在農業的大范圍里由大農業進行統籌，將改變上下不銜接、政令不通的問題。但要在短時間內改變這個體制不暢的問題，建議地區級的飼料管理部門設在畜牧獸醫局，飼料辦作為畜牧獸醫局下設的一個科室，加強對縣級飼料管理部門的指導與管理，縣級飼料管理辦公室仍然設在畜牧獸醫局。

4.2 強化飼料生產、經營、使用各個環節的監督管理

1）在飼料生產環節上，圍繞完善企業的檔案制度，強化飼料生產企業的原料購入、生產過程、質量控制、飼料包裝、標簽的執法檢查，依法查處違法行為和不合格產品。同時加大對無證生產、代加工、自配料銷售、非法添加等違法行為的查處力度。

2）在飼料經營環節上，一是加強飼料經營門店的監督檢查，堅決查扣銷售無生產許可證、無產品批準文號、無產品標簽的“三無”產品。二是實行飼料備案制度，飼料經營門店所銷售的飼料品牌必須每年到飼料管理部門進行備案。三是組織開展飼料經營門店大檢查。重點清查拆包分裝行為，督促建立健全購銷臺賬和各項制度。四是對于農村飼料經營門店對外提供自配料問題，要從實際出發研究制定操作性強的管理辦法。

3）在飼料使用環節上，加強養殖檔案監管，重點檢查養殖場（戶、小區）是否規范記錄養殖檔案，是否有規范的飼料及其飼料原料進貨使用記錄。

4.3 做好質量監測檢驗工作

飼料質量的好壞不是憑借肉眼能簡單判定的，必須在國家認定的具有法律效力的檢測機構進行化驗。要制定飼料長期檢測方案，納入年度工作計劃，把飼料監測檢驗作為飼料管理的一個重要手段和措施。對于檢測合格的要及時向社會公布信息，不合格的按照《條例》的要求進行行政處罰，保障使用者的合法權益。

4.4 部門配合，加大案件的查處力度

一般縣市區的“飼料辦”設在市畜牧獸醫局，市畜牧獸醫局將飼料的執法工作委托給市動物衛生監督局。市動物衛生監督局要加大飼料案件的查處力度，對飼料質量安全問題突出的鄉鎮要加大跟蹤督查力度。要建立大案、要案督辦以及案件查辦結果通報制度。在執法辦案的過程中必須要加強部門配合，整體聯動，統一協調，從重從嚴打擊違法行為。

4.5 加大執法投入

編委、財政部門應該在人、財、物方面給予充分保障，讓執法人員有充足的經費開展執法活動，確保執法力度，監管到位。

4.6 加大宣傳力度、提高從業人員的素質

采取多種形式開展法律法規的宣傳，發揮社會、輿論、媒體方面的監督作用、宣傳作用，增強人們的守法意識和辨別能力，增強經營者、使用者的自覺性，讓飼料質量安全警鐘長鳴，創造一個良好的社會氛圍。

2015-01-29

吳啟平，男，1972年生，獸醫師，枝江市畜牧獸醫局動物衛生監督局副局長。