淺論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作

◎ 李祺（徐州產(chǎn)權(quán)交易所，徐州221003）

淺論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作

◎ 李祺（徐州產(chǎn)權(quán)交易所，徐州221003）

2014年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕71號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”），明確指出引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，有利于保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，有利于提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率，有利于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

然而，要建立健康發(fā)展的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，除了市場(chǎng)本身內(nèi)練基本功以外，如何扎實(shí)有序推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，將是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)能否實(shí)現(xiàn)規(guī)范流轉(zhuǎn)等一切工作的基礎(chǔ)。

《意見(jiàn)》指出，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)。那么，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作，亦應(yīng)在政府指導(dǎo)下規(guī)范進(jìn)行，把承包土地確權(quán)頒證作為推進(jìn)建立健康發(fā)展的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的先導(dǎo)性工程，圍繞“確實(shí)地、賦真權(quán)、準(zhǔn)登記、頒鐵證”的目標(biāo)，規(guī)范組織實(shí)施。確權(quán)頒證確保農(nóng)民土地的收益，不僅為土地流轉(zhuǎn)提供依據(jù)，為家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、種植大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件、帶來(lái)了活力，也為農(nóng)民“離開(kāi)”土地進(jìn)行其他創(chuàng)收、增加財(cái)產(chǎn)性收入提供了保障，可以有效加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程。

1 完善舉措激發(fā)新型經(jīng)營(yíng)主體活力

首先，加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。為培育更多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，應(yīng)支持股份合作社、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，制訂培育扶持政策，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、落實(shí)用地用電政策、配套基礎(chǔ)設(shè)施、金融保險(xiǎn)支持、組織技能培訓(xùn)、維護(hù)合法權(quán)益等方面予以扶持。

其次，建立農(nóng)村土地銀行，統(tǒng)籌土地流轉(zhuǎn)抵押。探索成立農(nóng)村土地銀行，制訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款辦法，引導(dǎo)農(nóng)戶把承包的土地“存入”土地銀行，土地銀行根據(jù)土地的位置、等級(jí)、存地期限等因素確定土地利息，并發(fā)給農(nóng)戶存地權(quán)益證書(shū)，村民可以把土地通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)抵押到金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，破解農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸制約，推進(jìn)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本化和制度效益的最大化。同時(shí)，對(duì)抵押貸款逾期的土地通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)處置，彌補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)基金損失。

再次，設(shè)立政府補(bǔ)償基金，破解農(nóng)民抵押難題。建立貸款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金機(jī)制，實(shí)行貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，通過(guò)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)輔助抵押的方式，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放貸款，保障其合法權(quán)益。

2 堅(jiān)守底線推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)改革工作

確權(quán)工作頒證復(fù)雜，政府應(yīng)通過(guò)依法辦事、群眾參與、民主協(xié)商、規(guī)范操作，努力把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化。

首先，要守住依法依規(guī)的法律底線。嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》等法律法規(guī)，按照法定登記內(nèi)容和程序開(kāi)展工作，著力圍繞承包地塊面積、四至、權(quán)屬，完善提升承包關(guān)系和管理水平。

其次，守住群眾認(rèn)可的民意底線。摸清家底，按照一戶一簿原則，建立健全登記簿，作為今后不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)依據(jù)。充分尊重群眾意見(jiàn)，工作中每個(gè)步驟都應(yīng)反復(fù)醞釀?dòng)懻摚總€(gè)環(huán)節(jié)都邀請(qǐng)群眾參與，每項(xiàng)爭(zhēng)議都由村民協(xié)商解決，每項(xiàng)成果都經(jīng)群眾簽字確認(rèn)，做到內(nèi)容、程序、方法和結(jié)果“四公開(kāi)”，切實(shí)保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

再次，守住穩(wěn)步推進(jìn)的工作底線。堅(jiān)持先易后難、先室內(nèi)后室外、先定量再定性三項(xiàng)原則，嚴(yán)格把前期準(zhǔn)備、入戶調(diào)查、測(cè)量制圖、公示審核、登記頒證、建檔入庫(kù)每個(gè)環(huán)節(jié)的工作做細(xì)做實(shí)，嚴(yán)格按程序進(jìn)行，切實(shí)做到調(diào)查摸底全面化、確權(quán)頒證一體化、檔案整理規(guī)范化。

3 注重平臺(tái)建設(shè)完善改革保障體系

建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)體系，完善流轉(zhuǎn)手續(xù)法律保障，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、透明、公正、規(guī)范。

首先，打造土地流轉(zhuǎn)和登記兩大平臺(tái)。在推進(jìn)土地確權(quán)頒證工作的同時(shí)，充分依托產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，設(shè)立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)綜合交易平臺(tái)，積極打造土地流轉(zhuǎn)和登記兩大平臺(tái)，建立土地承包合同管理、權(quán)屬登記、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和糾紛調(diào)處等業(yè)務(wù)工作的信息化，與不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享。在這兩個(gè)平臺(tái)上，土地經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)獲得貸款，進(jìn)行其他形式的融資。

其次，保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)經(jīng)費(fèi)。政府應(yīng)明確將確權(quán)頒證工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算予以保障，建立工作進(jìn)度、質(zhì)量調(diào)度督查機(jī)制，定期考評(píng)工作完成情況。在確權(quán)過(guò)程中，建立三權(quán)分離的工作思路，尊重集體土地所有權(quán)，保留農(nóng)民承包權(quán)，僅將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為流轉(zhuǎn)對(duì)象。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證應(yīng)由縣級(jí)人民政府頒發(fā)，內(nèi)容包括受讓地塊情況、轉(zhuǎn)讓方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記情況、經(jīng)營(yíng)方土地地籍圖等。

再次，加強(qiáng)工作隊(duì)伍建設(shè)。著力用好熟悉情況，公平公正、善于調(diào)解處理基層矛盾和糾紛的群眾代表隊(duì)伍，熟悉政策、協(xié)調(diào)推進(jìn)工作的干部隊(duì)伍和擁有先進(jìn)技術(shù)的測(cè)繪企業(yè)隊(duì)伍。

最后，強(qiáng)化宣傳發(fā)動(dòng)工作。逐級(jí)培訓(xùn)，層層發(fā)動(dòng)，通過(guò)多種媒介多種形式廣泛宣傳相關(guān)政策和要求，確保相關(guān)政策家喻戶曉。廣泛宣傳通過(guò)確權(quán)化解矛盾糾紛、維護(hù)群眾利益和促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的積極作用，彰顯典型帶動(dòng)效應(yīng)，使農(nóng)民群眾思想從“要我確權(quán)”向“我要確權(quán)”轉(zhuǎn)化，有力助推工作深入開(kāi)展。■