國有金融企業違反財經紀律的主要表現及治理對策

●陳 瑤

國有金融企業違反財經紀律的主要表現及治理對策

●陳 瑤

嚴肅財經紀律，是深入推進黨風廉政建設和反腐敗工作的重要內容，也是促進國民經濟持續健康發展的重要保障。黨中央和國務院一直十分重視財經紀律，在當前全面深化改革的關鍵時期更加強調維護財經紀律的重要性。國有金融企業是中國特色社會主義市場經濟的骨干力量，理應成為模范遵守財經紀律的表率，但近年來國有金融企業違反財經紀律的問題仍時有發生，不僅擾亂了財務管理秩序，造成國家財富的流失，而且容易誘發和滋生腐敗現象，敗壞黨風和社會風氣。本文結合近年來財政金融監管工作情況，分析了國有金融企業違反黨的財經紀律的主要問題及其成因，并初步提出了一些治理對策。

一、當前國有金融企業違反黨的財經紀律的主要表現形式

近年來，隨著國有金融企業改革的逐步深入以及多部門、多層次的金融監管體系的建立完善，國有金融企業資產、財務、業務管理水平有了明顯提升，但是通過金融企業會計信息質量檢查、“小金庫”治理重點檢查以及財政補貼資金審核等工作，發現一些單位仍存在違反財經紀律的問題。本文對照《中國共產黨紀律處分條例》第十一章“違反財經紀律行為”的規定，對國有金融企業違反黨的財經紀律的行為進行了以下總結歸納。

（一）“小金庫”問題屢禁不絕

“小金庫”是滋生腐敗的溫床，雖然屢經檢查治理，但仍然有一些單位和個人無視國家財經法規，有令不行，有禁不止，采用多種手段設立“小金庫”。一是隱匿收入設立“小金庫”。包括用利息收入、手續費收入、保費收入等主營業務收入，用傭金、代辦手續費、財政性資金等其他業務收入，用資產清理、抵債資產變現等營業外收入設立“小金庫”，以及以拆借、咨詢、代客理財等形式設立“小金庫”。例如，某財產保險A市中心支公司通過打印“陰陽”保單、核心業務系統外打印單證、批量錄入等形式，截留保費收入101.52萬元設立 “小金庫”，全部用于日常業務中違規支付手續費、退保費。二是虛列支出設立“小金庫”。包括以假發票、假合同、假票據等手段騙取資金，以虛列利息支出、傭金手續費、業務及管理費、賠付退保支出等套取資金設立“小金庫”。例如，某國有控股商業銀行B市分行通過虛列會議費、招待費等支出套取資金132.5萬元，形成的“小金庫”主要用于支付營業廳超標準裝修費、內部發放加班和出差補助、支付客戶結算款手續費、請客送禮、個人私分等事項。三是轉移資產設立“小金庫”。包括轉移對外投資，轉移固定資產、抵債資產，轉移清收的不良資產設立“小金庫”。

（二）薪酬及職務消費不規范問題較為突出

一是薪酬費用化現象較為普遍。對國有金融企業開展的會計信息質量檢查等情況顯示，當前國有金融企業在“應付職工薪酬”科目外、以費用報銷形式支付職工工資性支出的問題仍較為普遍。員工報銷的費用項目有的是總行或總公司制定的，有的是分支機構自行制定的，賬務處理上主要在公雜費、業務招待費、差旅費等費用科目列支。例如，某國有銀行C分行內部規定各級別員工每年報銷費用額度，員工拿火車票、汽車票、過路過橋費、加油票等多種票據在額度內報銷，該分行在 “差旅費”、“車船使用費”等科目中列支。二是在職工福利費、工會經費中亂支亂列。一些國有金融企業通過“職工福利費”、“工會經費”等科目違規發放實物或現金福利。三是職務消費有待進一步規范。個別國有金融企業領導人員違反廉潔從業規定，存在鋪張浪費、將履行工作職責以外的費用列入職務消費以及不按照規定公開職務消費情況等問題。

（三）違反國有資產管理規定的問題不容忽視

部分國有金融企業對信貸資產和非信貸資產管理粗放，甚至違規處置資產，造成國有資產流失。一是違規發放貸款。貸前調查流于形式、貸中審查把關不嚴、貸后管理不到位，使得企業騙貸、銀行違規放貸的問題仍未杜絕。二是違規核銷呆賬。有些國有金融企業在未滿足國家規定的呆賬核銷條件的情況下，放松申報及審核要求，甚至編制虛假材料核銷呆賬；有些國有金融企業呆賬責任認定和追究工作相脫節，責任追究不到位。三是抵債資產管理不規范。在抵債資產收取、保管和處置過程中，部分國有金融企業違反“嚴格控制、合理定價、妥善保管、及時處置”的原則，存在抵債資產超期限未處置、違規自用等問題，有的甚至采用不當評估方法，高估入賬價值、低估處置價值，造成國有金融資產的流失。

（四）違規申報財政補貼現象時有發生

為推進“三農”等工作的順利開展，國家實施了農業保險保費補貼、農村金融機構定向費用補貼、縣域金融機構涉農貸款增量獎勵等財政補貼政策。部分金融機構未嚴格按規定開展農險承保、涉農貸款發放等工作，申報補貼過程存在數據統計不規范、未達到申報條件卻申報以及多申報財政補貼等問題，有的甚至編制虛假資料騙取財政補貼資金。例如，某財產保險公司D市營銷服務部承保奶牛保險過程中，放松驗標管控，未嚴格核實投保標的數量，虛增保費收入82.1萬元，涉及各級財政補貼資金共計65.7萬元。

二、原因分析

當前國有金融企業違反黨的財經紀律行為的產生，有歷史因素、主觀因素、體制因素等多方面原因，但究其根源在于相關制度不完善，內控制度執行不到位，外部監督機制不健全。

（一）國有金融企業薪酬制度和激勵機制不完善

1、工資總額與職工福利費規定不夠明確。近年來，國有金融企業薪酬制度改革取得一定成效，但工資福利政策不統一、不完善的問題依然存在。一是工資總額的構成不盡相同?？傂谢蚩偣靖髯砸幎ū鞠到y“工資總額”的構成內容，但國有金融企業之間差異較大。例如某企業規定2012年起將交通補貼、通訊補貼、午餐費補貼、節日補貼、住房補貼等項目支出納入工資總額管理，而有些企業按員工等級發放或報銷的交通費、通訊費等支出，直接在費用科目列支未納入工資總額管理。二是職工福利費規定不夠細化。加強職工福利費核算管理是嚴肅財經紀律的重點工作，《金融企業財務規則》及其實施指南對金融企業“職工福利費”的規定較為籠統，一方面容易導致企業各行其是，另一方面也使外部監管缺乏明確依據。

2、費用指標激勵機制不盡合理。國有金融企業普遍將分支機構費用指標與經營業績考核相掛鉤，雖然具有一定的激勵作用，但由于相關政策還不完善，重規模輕效益、重速度輕質量、重增長輕規則的弊端仍較為明顯。一些企業更是通過薪酬費用化，達到規避工資總額控制、偷逃個人所得稅的目的。

（二）內控制度不夠健全，執行不夠嚴格

1、缺少有效的權力制衡機制。我國近年來積極完善公司治理結構，國有金融企業基本建立健全了董事會、監事會和股東大會，但在一些國有金融企業經營管理過程中，管理層實際控制現象依然較為嚴重，董事會、監事會、股東大會的職能未能充分發揮。分支機構“一把手”權力過大，缺乏有效監督制約的問題尤為突出。國有金融企業內控制度實際上主要是約束和控制基層業務部門的，對高級管理人員特別是主要領導的約束力有限。分支機構領導在承擔上級部門業績考核壓力的同時，在內部經費使用、人員安排等方面有較大的話語權。受部門利益、小團體利益的驅使，一些分支機構領導組織或默許員工通過隱匿收入、虛列支出等方式設立“小金庫”，用于開展不正當競爭、濫發補貼、甚至私分，嚴重違反了黨的財經紀律。

2、資產財務管理有薄弱之處。一是銀行賬戶未實行嚴格歸口管理。一些金融企業對內部設立的賬戶疏于管理，不利于資金的全面管控。二是物資采購與管理不夠規范。上級機構實施集中采購的物資種類較少，一般性物資主要由各分支機構分散采購，在財務部門審核票據不嚴格，物資采購、入庫、出庫管理缺乏監督制約的情況下，使得虛列采購支出套取資金成為違反財經紀律的主要表現形式。三是資產管理不夠完善。為完成上級考核任務，謀求自身利益，一些分支機構利用審查不嚴格等內控制度的漏洞違規發放貸款，處置抵債資產，核銷呆賬，造成國有資產的極大流失。

3、內部審計和責任追究不夠到位。一是內部審計部門獨立性不強。沒有充分發揮內部審計對管理層應有的控制和監督制約作用，出現“控下不控上”的局面，使部分高級管理人員游離于內部控制范圍之外。二是責任追究機制流于形式。特別是呆賬核銷責任認定和追究方面，雖然各家銀行制定了相關辦法，但由于是銀行內部人員實際操作，往往因為內部人員共享違規利益、礙于情面等原因，普遍存在側重強調呆賬形成的客觀原因，呆賬核銷責任追究過輕、追究不到位的問題。

（三）外部監管力度不夠

其一，發票治理不力是“小金庫”屢禁不止的重要原因。雖然近年來國家有關部門不斷完善發票管理制度，但由于印制普通發票的技術含量相對較低，部分基層稅務機關對發票領購、繳銷管控不嚴，各地發票查詢系統不統一、不完善，以及相關部門對發票違規行為的檢查懲處力度不夠等原因，使得一些單位利用發票管理漏洞，將非法獲取發票套取資金、不開或開具“大頭小尾”發票隱瞞收入、虛列支出，作為設立“小金庫”的主要手段，這不僅造成國家稅收的大量流失，更為腐敗提供了溫床，嚴重擾亂了財經秩序。其二，各部門未形成監管合力。目前財政、審計、人行、三會、稅務、紀檢等部門分別根據各自職能對國有金融企業進行監管，但各負其責，缺乏信息溝通機制，存在一定的監管盲區，未形成有效監管合力。特別是在審核發放財政補貼資金過程中，由于相關職能部門缺乏協同有效的事先審核、事中監控、事后檢查機制，致使個別金融企業虛報冒領的行為有機可乘。

三、治理對策

嚴肅財經紀律要從制度建設入手，從“源頭”抓起，建立有效管用的長效機制。

（一）規范管理制度，完善財務會計政策

一是規范“工資總額”管理制度。建議相關部門對“工資總額”的具體構成項目、發放的人員范圍等事項作出統一、明確的規定。二是細化國有金融企業職工福利費政策。建議進一步加強對國有金融企業職工福利費的管理，細化核算內容、核算要求。三是修訂完善企業的財務會計管理辦法。財政金融監管中發現，國有金融企業自行制定的一些財務會計核算管理辦法，由于長期不修訂，存在與現行會計法規制度不一致的現象。建議開展國有金融企業財務會計管理辦法清理報備工作，要求企業自行梳理完善相關辦法，向財政部門定期報備，財政部門適時開展重點抽查工作。

（二）加強公司治理，完善激勵機制

建立以國有金融資本保值增值為核心的國有金融企業經營績效考評體系，堅持薪酬與風險、責任相一致，短期激勵與中長期激勵相結合的原則，推進國有金融企業薪酬收入體系的市場化、貨幣化和規范化，避免激勵有余，約束不足。此外，還應將績效評價結果和引導金融企業健康發展相結合，促進國有金融企業改善公司治理，使企業不僅重視當期利潤目標和薪酬，也關注持續發展能力和市場競爭力的培養，提高投資決策的有效性。

（三）強化內部控制，完善監督制衡機制

一是建立健全權力制衡機制。國有金融企業應進一步細化業務審批、資產管理、物資采購、經費支出等方面的分級授權制度。建立健全決策責任制和簽字背書制，防止權力濫用、敷衍塞責。上級機構要加強對下屬機構的合規性監管，在關鍵業務、財務環節采取直線管理、定期核查、不定期抽查等方式加強管控，防止落實規章制度不嚴，流于形式。國有金融企業還應進一步落實黨風廉政建設主體責任和監督責任。二是切實加強財務管理。其一，提高財務管理的規范性和科學性。在費用總額控制的前提下，對經營性費用和管理性費用進行差別化管理，合理分配費用支出，并確保對各項收支業務的流程控制達到全面覆蓋。其二，改進國有金融企業核心管理系統設計。突出財務會計對業務條線的監督、制約和控制功能，發揮財務會計橫向跟蹤監控作用。其三，加強銀行賬戶管理，推進財務公開制度。財務部門統一管理賬戶，定期公布財務收支，避免“暗箱”操作，從制度上有效防范發生違規違紀問題的風險。三是加大內部審計和責任追究力度。國有金融企業要增加內部稽核力量，開展經常性的監督檢查，做到發現問題及時處理、及時整改，對分支機構和員工的違法違規行為堅決實行“零容忍”。

（四）加強外部監督，加大執紀執法力度

一是完善監督機制。進一步加強人行、三會、財政、審計、稅務、紀檢監察等執法監督部門的溝通協調，通過定期座談、文件抄送、案件移送等方式，加強信息傳遞和成果利用，重點推進發票治理、補貼資金審核、資產財務監管等工作，發揮各自優勢，形成監管合力。二是加強社會監督和輿論監督。利用電視、報紙、網絡等媒體，加大政策宣傳力度，完善群眾舉報制度，拓展查處“小金庫”等違紀線索的渠道和來源。三是加大處罰力度。要實行“一案雙查”制度，既要依紀依法追究當事人的法紀責任，還要依照黨風廉政建設責任制要求，區分不同情形，嚴肅追究相關領導乃至“一把手”的監管責任，切實防止只對單位處罰、不對個人處罰，只重經濟處罰、不重人事處理的傾向。通過加大處罰力度，有效遏制違法違紀行為的發生?！?/p>

（作者單位：財政部駐河北專員辦）