新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度研究

楊　旭

中共重慶市沙坪壩區(qū)委黨校，重慶　400031

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新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度研究

楊旭

中共重慶市沙坪壩區(qū)委黨校，重慶400031

摘要：新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量農(nóng)村留守兒童層出不窮的社會(huì)問題的發(fā)生，引發(fā)社會(huì)各界對(duì)于農(nóng)村留守兒童身心關(guān)懷的重視以及對(duì)目前農(nóng)村留守兒童被監(jiān)護(hù)不力的反思。本文正視農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度在立法理念及法律制度體系上存在的不足，提出區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)權(quán)、完善委托監(jiān)護(hù)、國(guó)家監(jiān)護(hù)制度及監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村留守兒童；監(jiān)護(hù)

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大批農(nóng)村青壯年擁入城市務(wù)工，這些外來(lái)務(wù)工人員雖承擔(dān)著建設(shè)城市的重責(zé)，卻得不到城市居民的深度認(rèn)同，也不能真正融入城市生活。伴隨而來(lái)的另一個(gè)重要問題是由于政策支持、法律保障、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不到位，大部分農(nóng)民工的未成年子女并不能跟隨父母一起在城市生活，接受教育和享受社會(huì)保障，他們不得已在農(nóng)村成為留守兒童。近年來(lái)，發(fā)生在農(nóng)村留守兒童身上的拐賣、性侵、自殺、被虐等事件層出不窮，也引發(fā)社會(huì)各界對(duì)于農(nóng)村留守兒童身心關(guān)懷的重視以及對(duì)目前農(nóng)村留守兒童被監(jiān)護(hù)不力的反思。2013年3月17日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在答記者問時(shí)指出，我們強(qiáng)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。本文以農(nóng)村留守兒童為視點(diǎn)，從法治角度去探討如何完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度正是體現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的要求。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的必要性研究

2013年5月9日，中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)發(fā)布《全國(guó)農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》，根據(jù)《中國(guó)2010年第六次人口普查資料》中抽取的126萬(wàn)人口樣本推算出：全國(guó)有6102.55萬(wàn)農(nóng)村留守兒童，每五個(gè)孩子中，就有一個(gè)農(nóng)利留守兒童。①一般認(rèn)為，農(nóng)村留守兒童是指因父母一方或者雙方外出務(wù)工半年以上，被留在戶籍所在地，并由其他親人或者朋友照顧的未滿18周歲的兒童群體。如此多的兒童遠(yuǎn)離父親和(或)母親，他們?cè)诔砷L(zhǎng)過(guò)程中面臨一系列挑戰(zhàn)，其教育、健康和心理等各方面的發(fā)展引發(fā)了社會(huì)廣泛的憂思。保護(hù)他們的人身、財(cái)產(chǎn)和其他合法權(quán)益，從法治角度完善相關(guān)法律制度體系意義重大。

(一)進(jìn)一步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程

新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大不同，在于新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，注重保護(hù)農(nóng)民利益，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。不是簡(jiǎn)單的城市人口比例增加和規(guī)模擴(kuò)張，而是強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“人的無(wú)差別發(fā)展”。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可避免出現(xiàn)的群體，對(duì)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的完善正是從營(yíng)造更好的成長(zhǎng)環(huán)境的層面給他們更多的關(guān)愛，解決這些農(nóng)村留守兒童帶來(lái)的農(nóng)村家庭的困境，也才能真正體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化以人為核心的要求。

(二)進(jìn)一步體現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的法治化要求

黨的十八屆四中全會(huì)明確指出，依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。習(xí)近平同志指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要大力培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系和核心價(jià)值觀，加快構(gòu)建充分反映中國(guó)特色、民族特性、時(shí)代特征的價(jià)值體系。”法治不但是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的核心內(nèi)容之一，而且是優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和先進(jìn)時(shí)代精神的有機(jī)統(tǒng)一。作為近年來(lái)因缺少關(guān)愛而極易成為受侵害對(duì)象和少年犯罪事件主角的農(nóng)村留守兒童，亟待從法治層面得到更多的關(guān)愛和重視。完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度正是從法律制度體系方面為他們撐起安全的防護(hù)傘，以保障其合法權(quán)益。

(三)進(jìn)一步維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定

農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定事關(guān)整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的大局，也關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。而農(nóng)村留守兒童已經(jīng)成為一個(gè)龐大的社會(huì)弱勢(shì)群體，其學(xué)習(xí)、安全、心理和品行問題等日漸突出。一個(gè)農(nóng)村留守兒童的安危，牽涉到兩家甚至幾家人的和諧安寧，而幾個(gè)農(nóng)村留守兒童的違法犯罪，就會(huì)關(guān)系到一個(gè)村甚至整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度正是從兒童身心健康成長(zhǎng)的層面給予他們更多的關(guān)注，以預(yù)防影響穩(wěn)定的不和諧因素的發(fā)生。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的立法現(xiàn)狀及不足

(一)立法理念滯后

成文法律規(guī)范在具備固定性特征的同時(shí)，必然會(huì)有滯后性的弊端。1986年制定實(shí)施的我國(guó)《民法通則》從十六條到十九條對(duì)監(jiān)護(hù)制度作出了相應(yīng)了原則性規(guī)定，對(duì)監(jiān)護(hù)人資格、監(jiān)護(hù)變更、監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)以及民事責(zé)任都有所涉及。但這是基于改革開放初期的社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的壁壘、教育和醫(yī)療等地方政策的限制、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的制約等出現(xiàn)的大規(guī)模的農(nóng)村留守兒童問題是最初的立法者無(wú)法預(yù)見的。雖然《未成年人保護(hù)法》針對(duì)農(nóng)村留守兒童制定了相應(yīng)的監(jiān)護(hù)的條款，但又顯得籠統(tǒng)和缺乏可操作性，對(duì)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)缺失和不力的現(xiàn)象仍然無(wú)法找到可以直接適用的法律依據(jù)，所以必須制定行之有效的法律法規(guī)來(lái)適應(yīng)當(dāng)前的環(huán)境。

(二)監(jiān)護(hù)制度體系不完備

1.未區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)權(quán)。我國(guó)《民法通則》第十六條規(guī)定“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人”，這說(shuō)明我國(guó)的監(jiān)護(hù)制度沒有區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，親權(quán)只是作為監(jiān)護(hù)制度的一部分內(nèi)容而已。但第三人對(duì)未成年子女的監(jiān)護(hù)畢竟是父母對(duì)未成年子女親權(quán)的延伸和補(bǔ)充，實(shí)質(zhì)上是不能取代親權(quán)的。如果將二者合一，難以使父母明確自己對(duì)未成年子女的權(quán)利義務(wù)與第三人對(duì)未成年子女的監(jiān)護(hù)有何不同，既不利于履行自己應(yīng)盡的職責(zé)的，也不利于對(duì)未成年子女合法利益的保護(hù)。

2.委托監(jiān)護(hù)不完善。我國(guó)《民法通則》第十六條、十七條規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的相應(yīng)條款；我國(guó)《未成年人保護(hù)法》第十六條也規(guī)定了父母外出務(wù)工而不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)可以委托其他有監(jiān)護(hù)能力的人對(duì)其子女進(jìn)行監(jiān)護(hù)。但實(shí)際操作中效果不佳。(1)受托監(jiān)護(hù)人的資格確認(rèn)不明確。受托監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力如何認(rèn)定，由誰(shuí)來(lái)確認(rèn)？法定監(jiān)護(hù)人可以將哪些監(jiān)護(hù)職責(zé)進(jìn)行委托，哪些監(jiān)護(hù)職責(zé)是父母必須繼續(xù)承擔(dān)的？是否可以考慮年滿10周歲的未成年子女的意愿等等，法律對(duì)此基本沒有明確規(guī)定。(2)受托監(jiān)護(hù)人的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。我國(guó)《民法通則》第十八條規(guī)定了受托監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)履行的監(jiān)護(hù)職責(zé)，也有相應(yīng)的責(zé)任條款；雖然也規(guī)定了監(jiān)護(hù)人依法履行監(jiān)護(hù)的權(quán)利，但缺乏實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，比如有關(guān)監(jiān)護(hù)的勞動(dòng)報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)等。這種對(duì)受托人監(jiān)護(hù)權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等性規(guī)定，會(huì)影響受托人的積極性。

3.國(guó)家監(jiān)護(hù)缺乏可操作性。我國(guó)《民法通則》第十六條規(guī)定，未成年人的監(jiān)護(hù)人可由其父母所在單位、住所地的居委會(huì)(村委會(huì))或者當(dāng)?shù)孛裾块T來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。這是我國(guó)目前關(guān)于國(guó)家監(jiān)護(hù)的唯一法律依據(jù)。然而從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，有關(guān)的所在單位或居民委員會(huì)、村民委員會(huì)，本身并無(wú)專人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，不能承擔(dān)對(duì)被監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)。而民政部門也不是專門的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，雖然有對(duì)監(jiān)護(hù)的監(jiān)督和管理職能，但也無(wú)專人履行監(jiān)護(hù)義務(wù)。這一條款缺乏實(shí)際操作性。

4.缺乏有效的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)《民法通則》第十八條第三款規(guī)定，監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任；給被監(jiān)護(hù)人造成財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)賠償損失。人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請(qǐng)，撤銷監(jiān)護(hù)人的資格。但誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為，采取哪些相應(yīng)的監(jiān)督措施卻沒有明文規(guī)定。農(nóng)村留守兒童是無(wú)民事行為能力人或限制民事行為能力人，對(duì)監(jiān)護(hù)人的侵權(quán)行為，并沒有充分的識(shí)別和判斷能力，沒有形成完善的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制，是不能真正保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益的。

三、完善我國(guó)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的對(duì)策建議

作為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的特殊產(chǎn)物，對(duì)農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益的保護(hù)需要更新理念，有必要在當(dāng)前有關(guān)監(jiān)護(hù)制度的立法中專門設(shè)立有關(guān)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)的規(guī)定；也需要對(duì)當(dāng)前的監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行完善。

(一)區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)

親權(quán)是一種身份權(quán)，是屬于父母的權(quán)利和義務(wù)，不得隨意拋棄。而監(jiān)護(hù)則是親權(quán)的延伸。②親權(quán)和監(jiān)護(hù)在主體、客體和內(nèi)容上都有不同的要求。所以應(yīng)明確規(guī)定父母對(duì)未成年子女的親權(quán)，使父母明確自己對(duì)未成年子女的具體權(quán)利義務(wù)，強(qiáng)調(diào)父母對(duì)子女的照顧、教育、管束和保護(hù)的權(quán)利義務(wù)尤為必要。在農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度中，應(yīng)當(dāng)規(guī)定作為法定監(jiān)護(hù)人的父母應(yīng)盡的職責(zé)不僅有物質(zhì)上的，更應(yīng)當(dāng)有精神上的。外出的一方應(yīng)當(dāng)經(jīng)常回來(lái)探望、照顧以及管理教育孩子，保障農(nóng)村留守兒童的身心健康及合法權(quán)益。③在農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)立法中，應(yīng)當(dāng)規(guī)定父母定期回家看望和照顧子女。若父母嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，給農(nóng)村留守兒童造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)剝奪其親權(quán)；后果極其嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)追究其刑事責(zé)任。

(二)完善農(nóng)村留守兒童委托監(jiān)護(hù)制度

1.嚴(yán)格選定受托監(jiān)護(hù)人。應(yīng)明確規(guī)定受托監(jiān)護(hù)人應(yīng)具備的條件，由父母根據(jù)受托監(jiān)護(hù)人的身體健康狀況、經(jīng)濟(jì)條件以及品德修養(yǎng)等狀況來(lái)確定受托監(jiān)護(hù)人，不僅要求其能照顧好農(nóng)村留守兒童基本的衣、食、住、行，更重要的是對(duì)農(nóng)村留守兒童在教育、品德、價(jià)值觀等方面的培養(yǎng)。對(duì)于已經(jīng)年滿10周歲的農(nóng)村留守兒童，父母應(yīng)當(dāng)征求其本人意見來(lái)選定受托監(jiān)護(hù)人。同時(shí)列明不能擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的消極條件：無(wú)民事行為能力或限民事行為能力人、因?yàn)樯眢w或經(jīng)濟(jì)上的原因沒有監(jiān)護(hù)能力者、受刑事處罰被拘禁者、其他被免職的法定代理人以及具有明顯不利于被監(jiān)護(hù)人的因素者不得作為監(jiān)護(hù)人。④

2.明確受托監(jiān)護(hù)人的職責(zé)和權(quán)利。(1)明確受托監(jiān)護(hù)人的職責(zé)。應(yīng)規(guī)定受托監(jiān)護(hù)人的具體職責(zé)：包括人身方面、財(cái)產(chǎn)方面、法定代理權(quán)及不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的民事責(zé)任，同時(shí)應(yīng)規(guī)定在嚴(yán)重侵犯被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益時(shí)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。(2)明確受托監(jiān)護(hù)人的權(quán)利。受托監(jiān)護(hù)人依法履行自己的監(jiān)護(hù)職責(zé)、承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)護(hù)責(zé)任，根據(jù)補(bǔ)償原則，受托監(jiān)護(hù)人也同時(shí)有依法取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利。

(三)構(gòu)建農(nóng)村留守兒童國(guó)家監(jiān)護(hù)體系

在農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)缺失時(shí)，國(guó)家應(yīng)該對(duì)此擔(dān)負(fù)起監(jiān)護(hù)責(zé)任，并追究父母監(jiān)護(hù)不力的法律責(zé)任。在沒有法定監(jiān)護(hù)人、選任監(jiān)護(hù)人時(shí)，民政部門領(lǐng)導(dǎo)和管理的社會(huì)福利院、孤兒院等監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，有專人負(fù)責(zé)履行監(jiān)護(hù)事務(wù)。為了不使農(nóng)村留守兒童受到虐待或因無(wú)人監(jiān)管而四處流浪，立法中應(yīng)明確增設(shè)由未成年人住所地的社會(huì)福利院、孤兒院擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的具體情形。

(四)建立農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制

1.設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。我國(guó)應(yīng)當(dāng)立法設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，但監(jiān)護(hù)監(jiān)督人不能是監(jiān)護(hù)人的配偶、直系血親和其他近親屬，除此之外的與被監(jiān)護(hù)人親等最近的、有監(jiān)護(hù)能力的親屬可以成為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。

2.設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如果監(jiān)護(hù)人是孤兒院、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的，則可以在農(nóng)村留守兒童住所地所在的民政部門下設(shè)專門的監(jiān)護(hù)管理機(jī)構(gòu)，以監(jiān)督管理社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等對(duì)農(nóng)村留守兒童合法權(quán)益進(jìn)行監(jiān)護(hù)的職責(zé)履行情況。

[注釋]

①劉維濤.流動(dòng)兒童難融城市 留守兒童渴望團(tuán)聚[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-5-11.

②王乙竹，賀連成.中國(guó)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)權(quán)問題及立法建議[J].法制與社會(huì)，2015(17).

③甘銀輝.我國(guó)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度研究[D].湖南師范大學(xué)法學(xué)院，2014.

④陳葦.中國(guó)婚姻家庭法立法研究[M].北京：群眾出版社，2000.

作者簡(jiǎn)介：楊旭，女，四川達(dá)州人，碩士，中共重慶市沙坪壩區(qū)委黨校講師，主要從事法學(xué)研究。

中圖分類號(hào)：D922.183

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)31-0187-02