行政法視角下大氣污染防治的實證研究

吳月月 董亞男 查 戎

東南大學，江蘇 南京211102

一、我國大氣污染現(xiàn)狀

(一)我國大氣質(zhì)量現(xiàn)狀

最新的2014年的環(huán)境狀況公報顯示，161個按新標準進行監(jiān)測的地級及以上城市中，145個城市空氣質(zhì)量不同程度超標，占90．1%。從各污染物指標看，SO2年均濃度為35微克/立方米，同比下14．6%;NO2年均濃度38微克/立方米，總體持平;PM10年均濃度105微克/立方米，同比下降3．7%;PM2．5年均濃度62微克/立方米。①從達標城市比例看，SO2年均濃度達標城市比例為88．2%，同比上升3．1%;NO2年均濃度達標率為62．7%，同比上升5．6%;PM10年均濃度達標率為21．7%，同比上升2．4%;PM2．5年均濃度達標率為11．2%由此可見，我國環(huán)境空氣質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，但環(huán)境污染嚴峻的現(xiàn)狀仍未根本改變。②

我國城市大氣污染還具有總懸浮顆粒物(TSP)和可吸入顆粒物含量高、煤煙型污染占主要地位、北方比南方嚴重、冬季嚴重于夏季、產(chǎn)煤區(qū)重于非產(chǎn)煤區(qū)、部分城市污染轉(zhuǎn)型等特點。③

(二)我國大氣污染控制現(xiàn)狀

我國大氣污染控制工作在不同時期經(jīng)歷了很大發(fā)展。1973年開始，我國開展了以工業(yè)點源治理為主的大氣污染防治工作;上世紀80年代國家正式頒布《中華人民共和國大氣污染防治法》，我國將大氣污染防治從點源治理進入了綜合防治階段;上個世紀90年代至2000年，我國大氣污染防治工作開始從濃度控制向總量控制轉(zhuǎn)變，從城市環(huán)境綜合整治向區(qū)域污染控制轉(zhuǎn)變;進入21世紀，大氣污染控制全面進入了主要大氣污染物排放總量控制的新時期。

二、行政法視角下大氣污染防治之立法層面

(一)大氣污染防治法的修改及其背景

1987年我國第一部《大氣污染防治法》頒布，之后1995以及2000年兩次修改，在整個的大氣污染防治法的施行過程中，其對整個期間的大氣污染的防治尤其是煤煙型大氣污染的治理起到了卓著的作用，但是隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國大氣污染的種類也日益增加，我國的大氣污染已經(jīng)由煤煙型轉(zhuǎn)變?yōu)閺碗s型，為了對霧霾的有效治理，改善人們的生活環(huán)境空氣質(zhì)量，2015年8月新的大氣污染防治法應(yīng)運而生。

(二)大氣污染防治法修改的幾大方面

1．明確提出了大氣污染防治的目標——改善大氣環(huán)境質(zhì)量，保障公民健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，該法通篇圍繞大氣質(zhì)量改善目標這個主線展開的，明確提及“大氣環(huán)境質(zhì)量”達36次之多，接近全部條文的1/3，體現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量要與老百姓切身感受相符的立法思路，為大氣污染防治工作全面轉(zhuǎn)向以質(zhì)量改善為核心提供了法律保障。

2．提出聯(lián)防聯(lián)控，避免各自為戰(zhàn)，各行業(yè)各區(qū)域共同控制。根據(jù)大氣污染防治法第五章的最新規(guī)定，大氣污染重點區(qū)域內(nèi)的相關(guān)的省、直轄市、自治區(qū)的人民政府共同協(xié)商配合，定期召開聯(lián)系會議共同進行規(guī)劃，落實大氣污染防治的目標責任，由國務(wù)院環(huán)保部門以及其他相關(guān)部門監(jiān)督督促。設(shè)立了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治專章，規(guī)定了由國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作，對大氣污染防治工作實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準，明確協(xié)同控制目標。

3．明確責任主體，強化對政府的職責要求，取消了公安、交通、鐵道、雨夜管理部門的職責要求。新的大氣污染防治法進一步明確了政府的職責要求，從中央來說，國務(wù)院環(huán)保部門對地方政府部門的環(huán)保部門起到指導、監(jiān)督的作用，未達標城市政府應(yīng)當編制限期達標規(guī)劃、上級環(huán)保部門對未完成任務(wù)的下級政府負責人實行約談和區(qū)域限批等一系列制度措施;從地方來說，地方政府實行區(qū)域負責制，地方政府對轄區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量負責。

4．新增防治標準和限期達標規(guī)劃，加強標準控制。新法專門對大氣污染的防治標準以及限期達標計劃進行了規(guī)定，詳細的規(guī)定了標準的制定、公布、修訂的條件及要求，另外明確了限期達標規(guī)劃的執(zhí)行、公示、備案、修訂的要求，使得大氣污染防治的標準落到實處和細節(jié)，使得大氣污染的防治有法可依，有標準可依。

5．堅持源頭控制治理霧霾。明確了污染的類型及源頭，確立了具體的控污方向及措施。另外，新增了大量的篇幅和章節(jié)重點強調(diào)對工業(yè)污染、機動車船、揚塵以及農(nóng)業(yè)和其他污染的防治，確立了具體的標準和措施，進一步加強了大氣污染防治的監(jiān)督管理。

6．加大處罰力度及責任強度。新發(fā)規(guī)定了大量的具體的有針對性和操作性的措施，并有相應(yīng)的處罰責任，細化了相關(guān)處罰措施，明確了各種行為的處罰單位，確立了責任主體，實行處罰上不封頂?shù)恼撸沟么髿馕廴镜姆乐握嬲木哂胁僮餍院涂蓪嵤┬浴?/p>

7．充分體現(xiàn)了行政公開與公眾參與。秉承了新《環(huán)保法》強化信息公開和公眾參與的立法思路，新的大氣污染防治法更加強調(diào)了群眾對于企業(yè)關(guān)于大氣污染防治責任的監(jiān)督檢舉，新法中涉及到信息公開就達11處之多，使得大氣污染防治為民、利民，真正使得大氣污染防治的目標——改善大氣環(huán)境質(zhì)量，保障公民健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展得以有力實現(xiàn)。

總體來說，新大氣污染防治法強化了政府責任，理順了防治思路，實行精細管理，多污染物協(xié)同控制，提高了違法成本，督促了企業(yè)責任承擔，使得完善法律銜接，上下達成統(tǒng)一。

三、行政法視角下大氣污染防治之實踐層面

(一)歐美國家大氣污染防治機制的構(gòu)建

歐洲國家曾是工業(yè)革命之重鎮(zhèn)，也因此引發(fā)了嚴重的大氣污染，但是經(jīng)過長期的努力，歐洲的大氣污染治理已經(jīng)取得顯著成效。歐洲的大氣污染治理過程主要可分為立法保障、制定戰(zhàn)略和計劃、分階段治理這三個具體步驟。④

1．立法保障大氣污染治理

1956年英國頒布了世界上首部空氣污染防治法《清潔空氣法》，在立法上嚴格限定了以煙煤為主的污染物排放。美國于1963年和1967年先后通過了《清潔空氣法》和《空氣質(zhì)量法》，并于1971年頒布《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準》，對6種污染物進行管制。法國于2010年頒布空氣質(zhì)量法令，對PM2．5和PM10值濃度上限進行限定

2．大氣污染防治的戰(zhàn)略和計劃

英國于1997年開始實施《國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》，逐步形成了英國空氣質(zhì)量政策的基本戰(zhàn)略框架。法國于2011年出臺“顆粒減排計劃”，旨在減少可吸入顆粒物對公眾健康的影響和對環(huán)境的污染。2013年又出臺“空氣質(zhì)量緊急計劃”，又增加了一系列的緊急措施。

3．分階段、跨區(qū)域的大氣污染治理措施

大氣污染治理具有長期性和跨區(qū)域的特點，英國政府的國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略經(jīng)歷了煙煤治理、機動車尾氣治理以及PM2．5檢測這三個階段。美國南加州于1977年成立了南海岸空氣質(zhì)量管理局(SCAQMD)，統(tǒng)一負責南加州地區(qū)的空氣污染治理。歐洲多個國家在1979年簽署了長距離跨國界空氣污染條約(LRTAP)。2001年，歐盟通過了國家排放限額指令，限定了各成員國在2010年幾種重要空氣污染物排放的限額。

至今，歐美國家已經(jīng)形成了包括總量控制、許可證管理、環(huán)境標準體系、環(huán)境監(jiān)測、煤炭總量控制、預警及應(yīng)急管理等制度的完善的大氣污染防治體制。⑤國外大氣污染治理的成功經(jīng)驗，概括起來莫過于“政府下定決心，尋找科學方法”。只有保障充足的政府投入，廣泛吸納社會資源，調(diào)動各方面積極因素，從中國的實際出發(fā)，尋找科學辦法才能解決具體問題。

(二)蘭州大氣污染治理模式

蘭州曾是全球十大大氣污染最嚴重的城市之一，近幾年，蘭州市通過不斷探索和努力，摘掉了大氣污染的“黑帽子”，創(chuàng)造了蘭州大氣污染治理新模式。國家環(huán)保部將“蘭州模式”作為治污經(jīng)驗在全國推廣供其他城市借鑒。

在2013年的全國環(huán)保局長會議上，蘭州市長袁占亭介紹了“蘭州模式”治理經(jīng)驗。主要可概括為以下十個方面:(1)省市聯(lián)動，建立區(qū)域統(tǒng)籌、群防群治的工作格局;(2)規(guī)劃先行，科學治污;(3)減煤為主，全面治理;(4)工業(yè)減排，疏堵結(jié)合;(5)五位一體，除塵抑塵;(6)限車控車，發(fā)展多樣化公共交通;(7)鼓勵全民參與;(8)鐵腕治霾，督查問效;(9)立法先行，依法治污;(10)生態(tài)增容，治本之策。⑥

大氣污染治理是一個長期的、復雜的過程，在這個過程中需要政府積極承擔責任，堅持立法先行，做到治污工作有法可依，以強硬的態(tài)度厲行政策措施;貫徹鐵腕治霾，切實執(zhí)行我國的《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》等法律法規(guī)，完成建設(shè)節(jié)約資源型、環(huán)境友好型社會的必須要完成的階段性目標。

四、行政法視角下我國大氣污染防治制度的建議與完善

(一)堅持立法先行

大氣污染防治必須要堅持立法先行，逐步完善大氣污染防治制度建構(gòu)與法律體系，發(fā)揮立法主導作用，為大氣污染治理提供制度基礎(chǔ)和法律保障。在依法治國戰(zhàn)略的指導下，貫徹實行新修訂的《環(huán)境保護法》以及《大氣污染防治法》，加強地方立法，實事求是，從實際出發(fā)，制定地方大氣污染防治實施條例和實施細則以解決區(qū)域和地方的大氣污染的具體問題。

(二)完善大氣污染公益訴訟制度

我國民事訴訟法第五十五條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟”，同時新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》的第五十八條也對環(huán)境公益訴訟做出了具體規(guī)定，符合條件的社會組織對環(huán)境污染、破壞生態(tài)以及損害社會公共利益的行為可以向人民法院提起訴訟。由此可見，大氣污染公益訴訟制度的確立是必然趨勢，在立法中應(yīng)當完善大氣污染公益訴訟制度，加強大氣污染監(jiān)督，拓寬受害者的救濟渠道。

(三)鐵腕治理，厲行執(zhí)法

我國近年大氣污染治理成功的案例很少，其中最典型的的成功案例莫過于“蘭州模式”。究其根本，在于能夠貫徹執(zhí)行國家政策方針及具體的法律制度。近年來的努力使得我國在大氣污染防治方面取得了較多的的制度以及理論成果，而大氣污染防治成功的關(guān)鍵就是各個地區(qū)從具體問題出發(fā)，嚴格落實法律法律以及各項制度，治理工程的領(lǐng)導人、帶頭人必須堅定決心，以人為本，聯(lián)系群眾，以謹慎的態(tài)度厲行各項措施。

［ 注 釋 ］

①環(huán)境保護部．2014年中國環(huán)境狀況公報［M］．北京:環(huán)境科學出版社，2015．

②李培，王新等．我國城市大氣污染控制綜合管理對策［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011．05．

③平措．我國城市大氣污染現(xiàn)狀及綜合防治對策［J］．環(huán)境科學管理，2006．01．

④＜公關(guān)世界＞2014(04)．

⑤環(huán)境保護部．借鑒歐洲經(jīng)驗加快我國大氣污染防治工作步伐——環(huán)境保護部大氣污染防治歐洲考察報告之一［J］．環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展，2013(5)．

⑥許玉嬌．簡述大氣污染防治模式［J］．環(huán)境科學，2015，44(9)．