從單一到多元：政府績效評估主體體系的合理構建

李丹陽

南開大學，天津　300071

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從單一到多元：政府績效評估主體體系的合理構建

李丹陽

南開大學，天津300071

摘要：隨著“服務型政府”的提出和發展，績效評估已經成為政府創新的不竭動力，是促進政府公共服務水平提高的重要手段。然而政府在績效評估存在的主體單一問題，制約了績效評估作用的發揮，使得構建政府績效評估多元主體體系成為必須。因此，本文從中國現實國情出發，在分析政府單一主體績效評估的不足的基礎上，從政府績效評估的內生需求角度，提出權力主體、技術主體和信息主體三位一體的多元體系對改進中政府績效評估實效和改善政府工作的實踐邏輯。

關鍵詞：政府績效；績效評估；評估失效；多元主體

2012年后，根據十八大報告關于“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”的要求，作為衡量政府工作效率和實績的重要方式和手段，績效評估已經成為政府創新的重要動力來源，是實現創新社會管理和創新行政管理的重要手段，在全國范圍內得到廣泛的應用和發展。然而縱觀中國政府績效評估實踐歷程，評估效果不佳和評估反饋缺失等問題在各地方政府績效評估過程中頻現，使得績效評估應有的激勵作用無法充分發揮，其重要原因在于評估主體單一局限于行政體系內部。而政府績效評估主體選擇，直接關系到評估方法設定、指標體系建立和評估客體選擇等問題，關系到整個績效評估的全過程，對績效評估最終效果起到莫大影響。從這一層面講，構建多元的評估主體體系，理所應當成為政府創新行政管理的重要選擇。

一、主體單一化：政府績效評估失效的重要原因

從理論上講，政府績效評估主體可分為內部和外部兩部分。內部評估主體主要是指被評估的政府本身，主要是政府行政體系內部各個層級的政府組織。外部評估主體范圍則較廣，包含地方權力機關，地方審計機關，社會媒體，社會組織，公眾等。然而從實踐來看，由于行政主導理念根深蒂固、公民社會發展不健全等原因，各類資源在橫向上向行政體系內部集中，在縱向上向行政體系上級集中，外部主體參與政府績效評估的能力和條件有限，造成政府，尤其是較高層級的政府，壟斷了政府績效評估的過程，使得政府憑借這種高度集中的權力和資源，實現了自身在績效評估中的超然權威地位，成為政府績效評估惟一的主體角色構成，致使整個政府績效評估主體體系呈現單一性的特征。

根據利益相關者理論，政府績效評估是組織的利益相關者收集的政府績效信息，并據此做出價值判斷的過程，而當前中國政府績效評估主體單一化，將政府各類利益相關者排除在外，顯然是不合理的，其缺陷主要有以下幾點：

(一)致使評估過程封閉，評估結果合法性受質疑

由于評估主體決定了績效評估的目標選定、指標設置、客體選擇、數據分析和結果反饋等績效評估的全過程，以政府為單一評估主體的政府績效評估，實際上使績效評估成為行政體系內部“自導自演的把戲”，政府既是規則制定者，又是執行者，績效評估從發起，到指標設置，再到數據采集和分析，結果報告，全部由政府本身完成，評估過程封閉，無法被政府之外的其他主體和客體接觸和了解，這一方面加劇政府的道德風險，另一方面導致社會監督缺失，直接弱化了政府績效評估的效用，降低了評估的合法性，導致績效評估結果飽受社會質疑。

(二)削弱績效評估專業性

政府作為績效評估的單一主體，還體績效評估指標設置部分。從20世紀90年代地方政府績效評估興起之后，中國政府部門開發了大量的績效評估指標體系，如由國家統計局農調總隊發布的《農村全面小康標準》及《全國縣域社會經濟綜合發展指數》，中央文明辦和國家統計局城市調查司制定的《全國文明城市測評體系試行》等。然而，相較于專門從事績效評估指標研究的組織而言，政府在績效評估指標設置方面存在不專業、技術性不強的問題。簡單來說，無論是《農村全面小康標準》，還是《全國文明城市測評體系試行》，更多的是一種導向標準，而非完整而詳細的政府績效測評指標。雖然2003年以后，隨著中央政府“構建科學的政府績效評價體系”的提出和推進，中國各地方政府開始尋求與高校研究機構合作，嘗試開發更具專業性的指標體系，但由于這些高校研究機構始終沒有明確的地方政府績效評估主體地位，其開發進程緩慢，成果不顯著。指標體系的不完善，造成地方政府績效評估在指標框架設計，數據采集等方面都存在不專業的問題。

(三)績效信息采集不完全，致使評估結果存在偏差

政府績效評估的主要目標在于通過績效評價激勵政府不斷提高公共服務水平和質量，從而提高公眾對政府的滿意度，進而提高政府合法性，因此績效評估的數據應該來源于公眾。而在以政府為單一主體的政府績效評估主體體系構建下，政府既是評估數據的收集者，又是數據的提供者，公眾對政府的意見很可能被扭曲、修改，甚至是忽視。這就造成績效信息不完全，不能真實反映民意，造成評估結果偏差。

以政府為單一評估主體，嚴重地扭曲了中國政府績效評估過程，使得績效評估應有的作用很難發揮出來，評估效用和效率都難以與預期目標保持一致。因此，建立多元化的政府績效評估主體體系，已經成為提高政府績效評估水平，實現政府有效管理的關鍵所在。

二、多元主體構建：政府績效評估的內生需求

政府績效評估必須由多個主體共同完成，從根本上講，是由政府績效評估的內生需求決定的。

從內生角度講，政府績效評估一般具備三個基本屬性，即評估的技術性、信息性和權力性。所謂技術性，是指績效評估過程本身需要一定的專業技術和知識；而信息性，是指績效評估僅依賴于所采集到的績效信息；所謂權力性，是指由于政府是公權力的集中體，對政府的績效評估，就是對高度集中的政治和行政權力的績效評估，因而需要評估主體具備相當的權力和權威。

從權力性來講，對政府的績效評估，實際上最有權威的評估主體就是政府本身，尤其在中國，政治權力和行政權力高度集中于政府部門，因此對政府部門的績效評估的主體體系中必須包含政府本身。

從技術性來講，顯然具備專業評估知識和技術的組織是最佳的主體選擇。在西方發達國家，技術主體往往是獨立于政府的第三方組織，這類組織以績效指標設計、績效信息有效收集處理等問題為研究對象，以盈利或非盈利方式向其他社會組織提供績效評估的技術支持。

從信息性來講，為保障信息的完整性和真實性，以360度績效評估方法為準繩，對政府績效信息的收集，既要包含行政體系內部對政府工作的實際過程信息的采集，又要包含政府工作服務對象——公眾對政府績效的評價信息。其中公眾作為政府公共服務的接受者，對政府工作績效有真實感知，因而也構成政府績效評估的一個重要主體。

本質而言，政府績效評估的內生需求就是其實現的必需條件，只有同時具備這些條件，才能保證績效評估工作順利開展。就此而言，實現政府績效評估的應有作用，其首要在于構建包含權力主體、技術主體和信息主體三方的多元主體體系。

三、多元主體優勢互補：改善政府績效評估實效的邏輯

由權力主體、技術主體和信息主體共同構建的多元評估主體體系，可以最大限度的將政府工作的利益相關者納入績效評價的過程中，保障政府績效評估的實際效用，更好地促進政府改善工作實效，提高公眾滿意度和政府合法性。這是因為相較于單一主體，多元主體的績效評估有以下三點相對優勢：

(一)實現了更開放的評估過程，減輕了地方政府的行政壓力

評估主體的多元化，實際上是將政府績效評估的具體工作，交給其他的主體去做，避免了政府在評估過程中的“自導自演”，這一方面減少了政府的工作量，政府工作壓力的實質性減輕，另一方面也使得評估過程不再是政府內部的“暗箱操作”、道德風險和尋租行為，減弱了公共服務對象對政府的質疑，從而維護了政府在績效評估過程中的權威性和合法性，減輕了政府官員在心理方面的壓力。

(二)實現了更專業的評估指標設置，保證績效評估結果的科學性

政府績效評估是一項專業性極高的工作，要求評估人員具備極高的政治、法學、管理學、統計學、計量經濟學、計量政治學等方面的技術條件和專業知識結構，而多數政府及其官員，都不具備這樣的技術和知識條件。多元化的主體構建中，則可以通過將專業性的評估組織納入主體體系中，讓更專業的人員去構建指標和收集評估信息，從而實現整體政府績效評估的專業化和科學性，進而為地方政府未來的工作改進，提供最科學合理的意見和建議。

(三)實現了更廣泛的信息收集，保障績效評估結果的真實性和完整性

顯然，單一主體下，地方政府績效評估的數據來自于政府內部，而中國目前的國情下，政府內部上下級之間有著強有力的資源傳道鏈條，如此采集的評估數據，其真實性難以保證。而通過主體多元化設置，實現外部評估與內部評估的相互配合，使更多的利益相關者可以為地方政府績效評估提供數據，從不同角度關注政府工作和公共服務的實際效果，從而最大限度地保證了評估結果的真實性和完整性。

上述三個優勢同時發揮，可以彌補當前中國政府績效評估的實際缺陷，有利于科學合理地發揮績效評估的激勵作用。為保障上述三個優勢的發揮，需要多元主體之間保持基礎性聯系和相對獨立的關系。所謂基礎性聯系，是指三個主體之間必須以“利益相關者”為基礎，在政府績效方面有一定的聯系，從而保證三者主體地位平等。所謂相對獨立，是指三個主體在制度性聯系的基礎上，在具體的績效評估工作細節方面互不干涉。在此基礎上，政府績效評估流程將呈現一種自發循環和有效反饋的完整鏈條：政府或權力主體確定績效評估的目標意向后，權力主體授權技術主體進行績效評估的具體權限，技術主體根據評估目標確定信息主體范圍，并由權力主體賦予被確定的信息主體績效信息供給的義務，由技術主體獨立開展信息搜集、分析、評估和反饋工作，權力主體接到技術主體的評估反饋，根據反饋結果推進政府工作改進，信息主體則對政府工作改進狀況與其供給信息的匹配度進行監督，在匹配度不高的情況下要求權力主體進行再次評估，從而實現了政府績效評估的不斷循環，保證了三個主體的相互制衡，實現對政府績效評估過程的權力主體掌控、技術主體支撐和信息主體監督分化型共建，持續推進政府工作的改進。

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作者簡介：李丹陽(1991-)，女，蒙古族，內蒙古呼和浩特人，南開大學行政管理碩士在讀，研究方向：行政管理。

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)15-0288-02