關于環境公益訴訟制度的若干思考:以江蘇泰州“天價環境公益訴訟案”為例

劉曉群

南京師范大學法學院，江蘇 南京 210000

十八屆四中全會決議《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定》提出要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，使得環境公益訴訟成為熱點話題，我國2012年修訂的民事訴訟法第五十五條增加了公益訴訟的條款，為環境公益訴訟的發展作了鋪墊。2014年4月24日全國人大常委會審議通過的新《環境保護法》于2015年1月1日正式施行，其中一大亮點便是關于環境公益訴訟，該法第五十八條規定了可以提起公益訴訟的相關組織，與新修訂的民訴法第五十五條相銜接。此外最高法院發布的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，于2015年1月7日施行，對環境公益訴訟的社會組織、審判程序、管轄法院、執行等做出了相關規定，為推動環境公益訴訟制度的建立，推進環境司法制度的改革奠定基礎，將對實現依法治國產生深遠影響。

一、環境公益訴訟的特點

日本學者小島武司曾說:“與少數人相關的私益受到了大部分的保護，國益是依據法律受到保護，但公共利益卻往往被人們忽視。為了糾正這一不平衡現象，很有必要站在公共立場，大力倡導公共利益。”[1]隨著公共利益越來越受到人們的重視，公益訴訟制度開始萌芽，環境公益訴訟也于20世紀70年代產生于美國并逐漸在全世界得到創新和發展。關于環境公益訴訟的定義，我國環境法學界并沒有一個明確的規定。目前為大家接受的說法是“法律規定的機關或相關組織，對污染環境這種損害社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，請求法院通過判決責令加害人停止實施違法行為，并承擔相應責任的訴訟。”[2]作為一種新型的權益救濟方式，環境公益訴訟與傳統的合同、侵權等私益訴訟相比，有其獨特之處。

第一，環境公益訴訟具有公益性，顏運秋教授認為，“公益”應該有兩層含義，第一層是社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益;第二層為國家利益。[3]環境公益訴訟的目的不在于維護某個人或某些人的利益，而在于保護環境，維護社會公共利益。

第二，環境公益訴訟主體特殊。根據我國民訴法第五十五條的規定，提起公益訴訟的主體是法律規定的機關和相關組織，并非是環境侵權的受害人，與一般的環境侵權糾紛的原告不同。此外，環境公益訴訟原告的范圍比普通的民事訴訟或者行政訴訟的主體范圍要大。

第三，環境公益訴訟專業性較強。原告在收集證據、證明損害后果、因果關系時需要用到專門的知識，污染物鑒定、損失計算等甚至可能要請專家幫忙，對專業性和技術性要求如此之高，非專業團體難挑公益訴訟的大梁。

二、環境公益訴訟原告主體資格的探索

我國民訴法第55條規定，法律規定的機關和有關組織可以提起公益訴訟。然而我國法律規定的機關只有2000年4月1日施行的《海洋環境保護法》第90條規定的海洋環境監督管理部門。至于有關組織，我國新《環境保護法》第58條明確了是“專門從事環境保護工作公益活動連續五年以上，并且沒有違法記錄的組織”。

(一)本案中原告主體資格概述

江蘇泰州“天價環境公益訴訟案”中，以原告的身份，泰州市環保聯合會提起了訴訟，然而由于泰州市環保聯合會成立時間不滿一年，被告常隆農化等六家公司以新《環境保護法》第58條對其進行抗辯，認為其不具有原告主體資格。此外，本案中，檢察院作為支持起訴方也引起了雙方爭議。

本案發生之前法院還審理了一起與本案相關的刑事案件，被告低價購買常隆農化等六家公司處置的廢鹽酸并將其傾倒至泰州古馬干運河和如泰運河。由于其帶來了嚴重的環境污染，檢察院以環境污染罪對其提起公訴。但是，由于刑事案件中的被告經濟困難，且刑事案件被告與常隆農化等六家公司存在惡意串通污染環境的可能。為保護環境，懲罰環境污染者，泰州市環保聯合會對常隆農化等六家公司提起了公益訴訟。筆者認為，泰州市環保聯合會是可以提起公益訴訟的。首先，對嚴重污染環境的行為，如果無人提起訴訟，使得環境污染者逃避應當承擔的法律責任，則將縱容更多的侵權人繼續破壞本已非常脆弱的生態環境。其次，泰州市環保聯合會作為在民政部門依法登記成立的環保組織，業務范圍包括維護環境公共利益，與本案所涉的環境保護事業具有關聯性。最后，案件審判的時間是2014年12月29日，新《環境保護法》的施行時間是2015年1月1日，泰州市環保聯合會提起公益訴訟并沒有違反法律。故泰州市環保聯合會有權作為原告依法提起環境公益訴訟。檢察機關支持泰州市環保聯合會起訴也是有法可依的。根據2012年修訂的民訴法第十五條的規定，檢察院作為我國的法律監督機關，對污染環境損害社會公共利益的行為，有權支持相關組織提起訴訟。

(二)我國環境公益訴訟原告資格的探索

當今各國的環境公益訴訟制度都放寬了對原告主體資格的限制，從而使得更多的主體參與到環境公益訴訟中，為保護環境、維護社會公共利益貢獻力量。我國也可以借鑒各國的先例，擴大環境公益訴訟的原告資格，建立三元制的訴訟主體模式，包括普通訴訟主體、環保公益團體和特定國家機關[4]。

1.公民個人可以提起環境公益訴訟

我國民訴法和新《環境保護法》均沒有規定公民個人可以成為環境公益訴訟的原告，但新《環境保護法》中卻專門規定了“信息公家與公眾參與”這一章節，強調了公民參與的重要性。然而，保障公民參與環保的重要措施之一就是賦予公民參與訴訟的權利也即賦予公民環境公益訴訟的原告資格。公民個人作為受環境影響最為廣泛、利害關系最為直接的群體，理應有權利在環境受到污染、自身利益遭到損失的時候提起公益訴訟。意大利羅馬法學者彼得羅·彭梵得是羅馬法的集大成者，他認為:“為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民都有權提起它。”此外，公民個人提起公益訴不僅能夠提高公眾參與公益訴訟的積極性，還能增強公民的環境保護意識和維權意識。

2.檢察機關可以提起公益訴訟

正如有關學者所說，根據我國法律的規定，環境保護行政部門在污染嚴重的企業實施“限期治理”的措施時，還要依賴有關政府的最后決定，其自身并沒有對有關企業關、停、轉、并的權利。而政府的利益目標往往都是多元的，它不僅要保護環境還要發展經濟，但是政府對發展經濟的重視往往會導致環境保護的架空。在這樣一個背景下，由檢察院提起環境公益訴訟，能夠把政府從困境中解救出來，從而及時有效的維護社會公共利益。

2012年新民訴法生效后，檢察機關依然是以督促起訴的方式參與公益訴訟[4]我國目前的法律并沒有賦予檢察機關提起環境公益訴訟的權利，筆者認為賦予檢察機關環境公益訴訟的原告資格，建立檢察機關提起公益訴訟制度，是我國公益訴訟未來的發展方向。

三、環境公益訴訟受害人的賠償問題

泰州“天價環境公益訴訟案”中，二審法院維持原判，判決常隆公司等六家被告賠償環境修復費用1.6億余元。依判決所述，1.6億余元用于泰興地區的環境修復包括水體修復、土壤修復，卻忽略了環境污染重受害人的損害情況。環境污染不僅僅會對環境造成損害，人體也會在一定程度上遭受損害。筆者前往泰州調研時發現，被污染的兩條運河古馬干運河和如泰運河，其周圍有居民居住，也有農田，運河不僅用來航運還有漁民捕魚。農民使用運河里的水灌溉，在運河上航運捕魚的時候，帶的水不夠也要用運河里的水來洗菜之類的。運河沒有被污染的時候，使用運河里的水自然沒有什么大礙，但運河被污染后，必然會給周圍的農田、漁民等帶來損害。用污染的水源灌溉，不利于農作物的生長，影響農作物的產量，給農民帶來經濟損失。而被污染的運河水對長期在運河上航行、工作的漁民來說也有不利之處，甚至會對其身體健康埋下隱患。如果不給予受害人以相關的賠償，對受害人來說大不公平。

環境污染的受害人在遭受實際損害的早期，損害結果并不是明顯，但隨著時間的推移，這種損害會逐漸顯露，自污染起至受害人發現損害歷時可能較長，但并不能因為時間的原因就剝奪受害人接受賠償的權利。因此，筆者認為，環境公益訴訟的賠償范圍除了環境的修復費用外也應該包括對受害人的賠償，還該賠償不應該受到時效的限制。筆者甚至認為，對環境污染者，除了要求其賠償環境修復費用、受害人損失外，還可以要求懲罰性賠償。只有加大懲罰力度，才會令環境和污染者感到害怕，從而減少環境污染，為百姓、為國家撐起一片蔚藍的天空。

四、環境公益訴訟賠償金的管理

江蘇泰州“天價環境公益訴訟案”中，一審法院判決“因泰州環保公益基金尚未設立，該款項先行支付至江蘇省泰州市中級人民法院執行款賬戶”，二審法院則判處“將款項支付至泰州市環保公益金專用賬戶”。首先，賠償金究竟給誰這是一個問題。筆者認為，設立環保公益基金將賠償金支付至環保公益基金是比較好的選擇。但是，隨之而來的問題是被告上交賠償金進入環保公益金后，該筆款項如何使用?是否最終都將用到環境修復、污染治理中去?是否有專門的機關或者組織對賠償金的使用進行監督?賠償金的使用是否應該公開?受害人可否就其損害向從環保公益基金中要求給予賠償?筆者認為，被告人、法院、檢察院、社會組織等都有權監督賠償金的使用，而監督的前提是要公開，賠償金的使用應該公開透明，并且勇于環境修復污染治理，對其中受害人要求給予的賠償金，環保公益基金委員會查證屬實后也應該支付。

綜上所述，我國環境公益訴訟制度還有許多不足之處，不僅立法機關要加快立法，完善環境公益訴訟制度，相關社會團體以及公民個人也應該對環境公益訴訟制度提出自己的一些見解，為建立法治國家貢獻自己的力量。

[1]小島武司.訴訟制度改革的法理與實證[M].陳剛，郭美松等譯.北京:法律出版社，2001:40-41.

[2]李浩.民事訴訟法[M].北京:法制出版社，2014.97.

[3]顏運秋.公益訴訟法律制度研究[M].北京:法律出版社，2008:26-27.

[4]李勁.國外環境公益訴訟主體資格的確定及其借鑒[J].法學雜志，2011(10).