環境民事公益訴訟中檢察機關定位研究

郝仲敏

天津市東麗區人民檢察院職務犯罪偵查局，天津 300000

一、現行民事訴訟法關于檢察機關在環境民事公益訴訟中的定位分析

在進入二十一世紀的時候，我國民訴法上沒有關于環境民事公益訴訟的規定，理論上和實踐中對能否及如何提起公益訴訟均存在一定困惑。2012年8月31日，全國人大常委會第十一屆二十八次會議表決通過關于修改《民事訴訟法》的決定。至此，環境民事公益訴訟正式納入法律規定，修改后的法律增加一條，作為民事訴訟法第五十五條規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！蔽覀儚倪@里看不出明確的可以提起環境民事公益訴訟的主體，更看不出來檢察機關在環境民事公益訴訟中的定位。但是在2015年1月6日，最高人民法院發布的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》里面明確了提起環境民事公益訴訟的主體，主要包括在設區的市級以上人民政府部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等。①對于檢察機關在環境公益訴訟中的地位，則在其第十一條進行了規定，即檢察機關、負有環境保護監督管理職責的部門及其他機關、社會組織、企事業單位依據民事訴訟法第十五條的規定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式支持社會組織依法提起環境民事公益訴訟。從這里可以看出來，檢察機關在環境民事公益訴訟中可以輔助相關社會組織，但尚未賦予檢察機關直接提起民事公益訴訟的原告資格。

二、檢察機關未成為環境民事公益訴訟的主體的緣由

從上文的分析中可以看出來，現行的法律沒有賦予檢察機關直接提起環境民事公益訴訟的原告資格，筆者認為，原因大致有以下三個方面:第一個方面，也是最為主要的原因就是現行法律法規對于我國檢察機關提起環境民事公益訴訟缺乏明確規定。我國現行法律法規只規定了檢察機關在環境民事公益訴訟中可以輔助相關社會組織。對于檢察機關能否作為民事環境公益訴訟的原告沒有任何的規定。第二個方面，就是我國憲法對于檢察機關的定性②。我國憲法規定我國的檢察機關是國家法律監督機關，代表國家監督法律的實施和遵守。憲法和法律并未授予檢察機關其他的權力。也就是說檢察機關出現在訴訟中，不管是在民事訴訟、刑事訴訟還是行政訴訟中，檢察機關都是以法律監督的角色出現在這些訴訟程序中的，而不是一個訴訟的原告。所以看待檢察機關參與民事訴訟，應該以檢察機關在整個國家權力體系中的定位來看，也就是說檢察機關在整個國家權力體系中是一個法律的監督者，而不可以成為一個訴訟的原告。第三個方面，是我國檢察機關在環境民事公益訴訟中的地位是不確定的，是模糊的。如果檢察機關可以提起環境民事公益訴訟。那么檢察機關在環境民事公益訴訟中既可以提起環境民事公益訴訟，又可以以抗訴的方式行使民事檢察監督權，對民事審判活動實行法律監督。根據現行民事訴訟法第十五條的規定，檢察機關還可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。顯然，對檢察機關在環境民事公益訴訟中“檢察監督者+訴訟的發動者+支持起訴者”這種三合一式的多重角色定位，使環境民事公益訴訟存在著潛在的角色緊張甚至是角色沖突的危險。③以上所說的三個方面是目前學術界對于檢察機關為什么不可以以原告主體資格參與環境民事公益訴訟的總結。其實在這三個原因里面，最為關鍵的就是檢察機關在我國國家權力體系中的定位問題。如果這個問題不解決，檢察機關作為原告參與環境民事公益訴訟將會有諸多的阻礙。

三、檢察機關在環境民事公益訴訟中發揮何種作用

既然我國現行法律法規規定檢察機關不能以原告主體資格參與環境民事公益訴訟，那么檢察機關在環境民事公益訴訟中可以起到哪些作用呢?簡單來說主要可以起到兩個方面的作用。第一個方面就是監督作用。我國檢察機關是法律監督機關，這是憲法賦予檢察機關的的神圣權力。環境民事公益訴訟不同于普通的民事訴訟，其具有社會公共性，并且其所進行的訴訟具有公益性。普通的民事訴訟，檢察機關可以通過參加庭審或者抗訴的方式來進行監督，對于環境民事公益訴訟，檢察機關更應該全程參與，不僅對于審判機關和訴訟程序進行監督，更應該擴大監督的范圍，對于環境民事公益訴訟結束后，相關救濟措施也進行一個事后的監督，這樣才能使司法在環境民事公益訴訟中發揮作用。其次是我國檢察機關可以協助社會組織進行環境民事公益訴訟。對于檢察機關協助社會組織進行環境民事公益訴訟，在《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十一條有詳細的規定，其規定檢察機關可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式支持社會組織提起環境民事公益訴訟。但是在實踐中，檢察機關具體該如何去做，現階段還沒有具體的案例出現。并且檢察機關如果在提供法律律咨詢、提交書面意見、協助調查取證的時候，會不會跟自己法律監督者的角色沖突，這是一個顯而易見的問題。雖然現行法律規定，檢察機關在這兩個方面可以參與到環境民事公益訴訟中來，但是由于許多頂層的法律制度沒有改革，檢察機關在環境民事公益訴訟中不會發揮很大的作用。

《黨的十八界四中全會關于依法治國若干問題決定》里面提到到了探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。但是在檢察機關提起公益訴訟的路上，我們還有很多頂層的制度問題沒有解決，涉及到憲法、刑事訴訟法、民事訴訟法等等法律制度的修改，與其修改這么多法律法規，不如就堅持憲法對于檢察機關的定位，即我國檢察機關就是我國法律的監督機關。在環境民事公益訴訟中，我們應該做的是修改民事訴訟法，放開提起環境民事公益訴訟的主體資格，同時強化檢察機關在環境民事公益訴訟中的監督作用，這樣既可以使得我國檢察機關在環境民事公益訴訟中的角色定位不和我國根本大法憲法關于檢察機關的定位產生沖突，又可以強化我國檢察機關法律監督者這個定位。這樣未嘗不是一個值得嘗試的做法。

[ 注 釋 ]

①<最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋>第二條、第三條、第四條、第五條對于提起環境民事公益訴訟的主體及提起訴訟的主體應該符合哪些條件進行了詳細的規定.

②<中華人民共和國憲法>第一百二十九條規定中華人民共和國人民檢察院是國家法律監督機關.

③王福華.對我國檢察機關提起民事訴訟的質疑[J].上海交通大學學報(哲學社會科學版)，2003(3).