制定《地方性法規(guī)立法后評估實(shí)施方案》的研究

市人大常委會城建環(huán)保辦公室

制定《地方性法規(guī)立法后評估實(shí)施方案》的研究

市人大常委會城建環(huán)保辦公室

為了客觀評價(jià)地方性法規(guī)的立法質(zhì)量，判斷立法目的實(shí)現(xiàn)情況，為法規(guī)的修訂、廢止、新立或延用提供依據(jù)，市人大常委會城建環(huán)保辦公室組織有關(guān)人員，通過廣泛查閱國內(nèi)外文獻(xiàn)資料、征求專家學(xué)者的意見和建議、深入有關(guān)部門實(shí)地調(diào)研、學(xué)習(xí)全國人大及部分省市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)等方式，開展了地方性法規(guī)立法后評估工作方案的研究，制定了《地方性法規(guī)立法后評估實(shí)施方案》，以期指導(dǎo)立法后評估工作的開展。

一、評估的必要性

（一）地方性法規(guī)逐步趨于完善，地方人大立法工作的重心逐步轉(zhuǎn)移。在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，地方立法已較為完備、體系較為完善的情況下，立法的工作重心已由單純的制定新法為主，過渡到立法與修法并重的階段。目前，市人大常委會修訂、修改法規(guī)的數(shù)量正在逐步增加，立法的工作重心更多的是對原有法規(guī)的考察、評價(jià)與思考，并根據(jù)實(shí)際情況加以修訂。

（二）隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，許多法規(guī)出現(xiàn)滯后于現(xiàn)實(shí)需要的情況。法規(guī)應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)實(shí)生活、管理需要相協(xié)調(diào)，才能更好地對社會起到規(guī)范、指引、評價(jià)和教育的作用。城建環(huán)保方面現(xiàn)行有效的31部地方性法規(guī)中，近十年來新制定的有11部，進(jìn)行過修訂的有8部，沒有進(jìn)行過修訂的有12部。隨著法規(guī)實(shí)施時間的增加，地方立法更容易出現(xiàn)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會發(fā)展需要的滯后情況，更需要不斷進(jìn)行更新和糾錯，更需要因時、因勢不斷革新變化。立法后評估為這種需求提供了一種可靠的實(shí)現(xiàn)制度，保障立法質(zhì)量的不斷提高和法規(guī)的不斷完善。

（三）立法后評估為及時解決立法沖突提供了新的機(jī)制。目前，我國實(shí)行一元、兩級、多層次的立法體制，立法主體數(shù)量較多，法律法規(guī)較為繁雜。在立法實(shí)踐中，還出現(xiàn)先由地方試行，再上升到中央的“由下而上”的立法模式，這難免導(dǎo)致上下位法之間、同位法之間發(fā)生沖突。同時，由于目前地方或部門立法的“本位”傾向，也可能導(dǎo)致法律法規(guī)間的沖突。建立地方性法規(guī)立法后評估制度，能夠?yàn)榻鉀Q法律沖突、維護(hù)法制統(tǒng)一、糾正地方立法的偏頗與局限提供有效的途徑。

二、評估的對象

評估的對象，是指經(jīng)過篩選，被選取進(jìn)行評估的某部現(xiàn)行地方性法規(guī)。確定立法后評估對象時，應(yīng)當(dāng)把握好以下幾個方面：

（一）選擇的法規(guī)應(yīng)當(dāng)實(shí)施了一定年限。只有法規(guī)實(shí)施了一定的年限，其社會影響力才能充分發(fā)揮出來，收集有關(guān)實(shí)施效果的素材才更加容易，對有關(guān)爭議條款和爭議內(nèi)容的判斷才能更加成熟。

（二）選擇對群眾切身利益有重大影響的法規(guī)。這類法規(guī)社會關(guān)注度高、與群眾的日常生活息息相關(guān)，在進(jìn)行法規(guī)調(diào)研時社會公眾比較容易配合和接受，可獲得的有效信息也比較充分。

（三）選擇社會反映強(qiáng)烈，即將在近幾個年度進(jìn)行修改的法規(guī)進(jìn)行評估。在立法后評估資源有限的情況下，選擇可能在近期修改的法規(guī)進(jìn)行評估，能夠?yàn)槌Ｎ瘯牧⒎üぷ魈峁┹^充分的依據(jù)，也能使評估成果盡快轉(zhuǎn)化為立法機(jī)關(guān)的有關(guān)行動。

三、評估的內(nèi)容

評估的內(nèi)容就是對所選定的地方性法規(guī)從哪些方面進(jìn)行評估。立法后評估的內(nèi)容主要包括以下三大方面：

（一）法規(guī)立法質(zhì)量。主要指立法內(nèi)容，即法規(guī)所設(shè)定的各項(xiàng)制度在合理性、合法性、可操作性、地方特色等方面的設(shè)計(jì)是否得當(dāng)；立法銜接，即法規(guī)內(nèi)容與上位法、同位法之間有無沖突，銜接是否得當(dāng)、合理；立法盲點(diǎn)，即法規(guī)實(shí)施以來，有無空白點(diǎn)，目前是否需要補(bǔ)充和完善；立法技術(shù)，即法規(guī)對各相關(guān)概念的界定是否明確、條文表述是否得當(dāng)?shù)取?/p>

（二）法規(guī)執(zhí)行情況。主要指執(zhí)法情況，即行政機(jī)關(guān)對法規(guī)的規(guī)定是否落實(shí)到位，是否對法規(guī)貫徹實(shí)施情況開展經(jīng)常性監(jiān)督檢查，確保法規(guī)所規(guī)定的各項(xiàng)管理工作落實(shí)到位；法規(guī)的有關(guān)配套制度和規(guī)范的完善工作，即行政機(jī)關(guān)是否已對法規(guī)中的原則性制度或授權(quán)性規(guī)范制定相應(yīng)的規(guī)范性文件。

（三）法規(guī)實(shí)施效果。即立法時所預(yù)期的各項(xiàng)目標(biāo)是否得以實(shí)現(xiàn)，對經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等方面產(chǎn)生了哪些積極影響和消極影響；法規(guī)的宣傳和貫徹工作情況，即法規(guī)的宣傳和貫徹工作是否能有效開展，執(zhí)法人員、行政相對人及社會各界對法規(guī)的認(rèn)識程度和自覺執(zhí)行程度。

四、評估的指標(biāo)

評估的指標(biāo)，是指用以了解評估對象的客觀狀態(tài)，檢驗(yàn)評估對象所包括內(nèi)容的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。根據(jù)我市地方性法規(guī)的特點(diǎn)，我們將評估指標(biāo)分為合法性、合理性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性、可操作性、地方特色、立法技術(shù)等七大方面，并細(xì)分為36個評分項(xiàng)目，用于量化評價(jià)法規(guī)的立法質(zhì)量。

（一）合法性。主要審查地方性法規(guī)是否存在違反上位法的有關(guān)規(guī)定，也包括對由于政治、經(jīng)濟(jì)形勢的變化，上位法修改了，而該評估對象未作出相應(yīng)修改的情況。主要的評價(jià)項(xiàng)目包括：

1.立法依據(jù)合法。即地方性法規(guī)制定需要符合憲法、立法法及其他上位法的有關(guān)規(guī)定，實(shí)施性條款必須在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)細(xì)化，創(chuàng)設(shè)性條款必須于法有據(jù)。

2.立法權(quán)限合法。即立法權(quán)限是否符合憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、立法法中的相關(guān)規(guī)定，是否違背法律保留原則、法律優(yōu)先原則等。

3.立法內(nèi)容合法。即考察立法內(nèi)容是否與上位法的規(guī)定相抵觸，是否符合基本法理；行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等是否符合有關(guān)規(guī)定，有無超越法定范圍。

（二）合理性。主要評估立法目的和價(jià)值取向是否符合當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的實(shí)際要求，創(chuàng)設(shè)的制度規(guī)范是否科學(xué)、合理。這是立法后評估的核心內(nèi)容，也是衡量評估對象是否為善法、良法的重要標(biāo)準(zhǔn)。主要的評價(jià)項(xiàng)目包括：

1.目的的正當(dāng)性。即在立法及制度設(shè)計(jì)時，主觀上是否出于正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)，在客觀上是否符合正當(dāng)?shù)哪康摹＿@要求一部良法應(yīng)當(dāng)要符合公平正義的基本價(jià)值觀念、符合人民的根本利益、符合社會公共利益。

2.最小侵害性。當(dāng)有多種能達(dá)成目的的手段時，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇對公民權(quán)益侵害最小的一種。在評估中，可以從兩方面考量：一是，當(dāng)“相同有效”的措施中存在禁止性和負(fù)擔(dān)性措施時，應(yīng)以負(fù)擔(dān)性措施代替禁止性措施。二是，當(dāng)“相同有效”的措施中，存在強(qiáng)制性措施和指導(dǎo)性措施時，應(yīng)當(dāng)以指導(dǎo)性措施代替強(qiáng)制性措施。三是，當(dāng)“相同有效”的措施均不涉及公共利益時，以不侵犯公民私權(quán)利的自由為主要選擇。

3.平等對待。平等對待實(shí)際上要求在立法時做到同種情況同種對待，不應(yīng)偏頗，同時還應(yīng)當(dāng)承認(rèn)在特殊情況下適當(dāng)?shù)暮侠聿顒e，即立法時應(yīng)當(dāng)考慮對弱勢群體或特殊群體進(jìn)行必要的傾斜保護(hù)。

4.符合公序良俗。公序良俗是社會的正能量和基本的價(jià)值觀。法律應(yīng)當(dāng)闡述并維護(hù)所處時代的基本道德準(zhǔn)則和公序良俗，并盡可能確切地反映主流價(jià)值觀。如果立法規(guī)范無法符合這一標(biāo)準(zhǔn)，則會使法律價(jià)值弱化，并可能在社會民眾心目中失去權(quán)威性。

（三）實(shí)效性。主要涉及評估對象在實(shí)施過程中產(chǎn)生了何種具體效果，取得了多少經(jīng)濟(jì)或者社會效益；該項(xiàng)法規(guī)是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用，立法宗旨和目標(biāo)是否己經(jīng)實(shí)現(xiàn)；社會公眾、特別是利害關(guān)系人的反映是否積極，他們有哪些意見、批評和要求；是否存在某些法律規(guī)范與實(shí)際相脫離的情況；立法技術(shù)上是否存在缺陷等。主要的評價(jià)項(xiàng)目包括：

1.行政執(zhí)法成本。行政執(zhí)法的成本，包括執(zhí)法人員的工資、執(zhí)法裝備、執(zhí)法活動的必要開支、執(zhí)法人員的培訓(xùn)成本等。在實(shí)現(xiàn)相同效力的前提下，執(zhí)法成本越低，說明立法效果越好。

2.公民對法規(guī)的知曉率。要使公民守法，首先就要使公眾知法、懂法。法規(guī)的知曉率越高，其被遵守的可能性就越大，執(zhí)行起來難度就越小。因此，公民對法律的接受程度，是法治成熟的重要標(biāo)志，也是立法質(zhì)量高低的重要標(biāo)志。

3.守法成本與社會效益之比。法的社會成本是社會為遵守法律規(guī)范而必須付出的代價(jià)。法的社會效益是社會遵守法律規(guī)范后取得的現(xiàn)實(shí)及長遠(yuǎn)的綜合收益，以較少的社會成本取得各種效益最優(yōu)化的狀態(tài)，是立法應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)。

4.守法成本與違法成本之比。公民選擇守法，是因?yàn)槭胤軌颢@得比違法更大的利益，如果守法的成本大于違法的成本，那么人們往往會選擇違法，最終形成劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象。

（四）法規(guī)的協(xié)調(diào)性。即地方性法規(guī)與相關(guān)同位法之間是否相互協(xié)調(diào)、一致，配套的規(guī)范性文件及其它公共政策與法規(guī)有無沖突，銜接是否緊密、流暢。其主要的評價(jià)項(xiàng)目包括：法規(guī)與同位法、有關(guān)配套性規(guī)范和其它公共政策的相互協(xié)調(diào)程度。

（五）可操作性。可操作性是指地方立法所設(shè)置的各項(xiàng)法律規(guī)范要求可以成為相關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行活動的程序和技術(shù)要求，并符合具體化、易操作、可檢驗(yàn)等三個特征。主要的評價(jià)項(xiàng)目包括：

1.程序適當(dāng)、具體。為了達(dá)成目的，法規(guī)應(yīng)當(dāng)盡可能簡化所需的各項(xiàng)程序，不應(yīng)設(shè)置過于復(fù)雜和繁瑣的程序。同時，還應(yīng)當(dāng)保證程序設(shè)置的適當(dāng)性、邏輯性，避免因程序設(shè)置的不適當(dāng)導(dǎo)致難以操作、當(dāng)事人有意規(guī)避或行政機(jī)關(guān)的尋租行為。

2.法規(guī)表述清晰、具體。法規(guī)表述越清晰、越具體，可操作性就越強(qiáng)。法規(guī)應(yīng)當(dāng)避免使用不確定的詞語表述，特別是在權(quán)力設(shè)置和責(zé)任承擔(dān)方面應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、具體、適當(dāng)。

3.法規(guī)能夠有針對性地解決社會問題。法規(guī)的條款都是為了解決或闡明相關(guān)問題而設(shè)。在實(shí)踐中，可以考慮通過法規(guī)所設(shè)定的相關(guān)方法和流程是否可能達(dá)到預(yù)定的效果。

4.自由裁量權(quán)的有效控制。自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)工作人員根據(jù)法律規(guī)定，在法律授權(quán)范圍內(nèi)自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由作出行政決定的權(quán)力。該權(quán)力過大、過寬泛，容易使有關(guān)工作人員濫用權(quán)力，導(dǎo)致“同過不同罰”的現(xiàn)象。

5.可檢驗(yàn)性。一部良好的法規(guī)應(yīng)當(dāng)使執(zhí)法行為置于立法機(jī)關(guān)和社會的監(jiān)督之中，盡可能使執(zhí)法行為留下運(yùn)行的軌跡，以利于判斷有關(guān)部門是否嚴(yán)格執(zhí)行了法律規(guī)定的各項(xiàng)要素。

（六）地方特色。地方立法要反映本地的特殊性，能夠因地制宜地解決本地區(qū)的實(shí)際問題。主要的評價(jià)項(xiàng)目包括：

1.與上位法及其它省市類似法規(guī)的重復(fù)率。一部有地方特色的法規(guī)應(yīng)當(dāng)從處理問題的方法、程序、責(zé)任及語言表述等有別于上位法或類似法規(guī)，不應(yīng)片面追求與上位法的配套而照搬照抄。

2.立法的針對性。地方性法規(guī)是否根據(jù)本地區(qū)特有的地理因素、政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、文化因素進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，是否能夠有效地解決本地區(qū)存在的特有問題，是否能夠有效地處理本地區(qū)的特有事項(xiàng)。

3.宣示性規(guī)范的比重。宣示性的規(guī)范在法規(guī)執(zhí)行中并無太多實(shí)際意義，更多起到完善法規(guī)體系、減少遺漏事項(xiàng)的作用。但是，這種規(guī)范沒有太強(qiáng)的可操作性，實(shí)際上也很難真正發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)盡量減少無謂的宣示性規(guī)范。

（七）立法技術(shù)。立法技術(shù)是一種實(shí)用技術(shù)，具體回答人們在立法活動中遇到的各種實(shí)際問題，告訴人們應(yīng)當(dāng)如何開展立法活動，是開展立法活動方法和技巧的總和。其主要的評價(jià)項(xiàng)目包括：

1.文本結(jié)構(gòu)的完整性。法律規(guī)則有假定、處理和制裁三部分構(gòu)成。在立法實(shí)踐中，這三個要素有時集中在一個法律條文中，有時分別存在于不同的條文中。但這三個要素都應(yīng)當(dāng)必須完整體現(xiàn)，并且做到前后呼應(yīng)，否則法規(guī)條文就難以適用。

2.內(nèi)在邏輯的嚴(yán)謹(jǐn)。立法用語應(yīng)做到邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、概念明確，降低法律用語的不確定性。

3.語言表達(dá)的準(zhǔn)確性。在立法中，文字應(yīng)當(dāng)簡明易懂，內(nèi)容沒有重復(fù)；用語規(guī)范，不自創(chuàng)詞語；句子結(jié)構(gòu)完整準(zhǔn)確，主謂賓搭配妥當(dāng)；標(biāo)點(diǎn)符號使用規(guī)范。

五、評估的方法

評估方法是為客觀評價(jià)法規(guī)各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)情況和執(zhí)行情況所運(yùn)用的科學(xué)、合理、適當(dāng)?shù)氖侄巍Ｔu估的方法主要有：

（一）問卷調(diào)查法。問卷調(diào)查具有針對性強(qiáng)、重點(diǎn)突出、樣本科學(xué)等特點(diǎn)，既可以做定量分析，也可以進(jìn)行定性分析，可供了解的內(nèi)容較多，數(shù)據(jù)采集的可信度較高。實(shí)際操作中，主要面向市和區(qū)縣人大代表、有關(guān)行政機(jī)關(guān)、行政相對人、社會公眾發(fā)放問卷，獲取法規(guī)立法效果和實(shí)施效果的評價(jià)信息。

（二）實(shí)地調(diào)查法。組織有關(guān)人員深入有關(guān)單位和執(zhí)法現(xiàn)場進(jìn)行觀察、記錄、比對，獲取法規(guī)實(shí)施情況的相關(guān)信息。這種方法可以身臨其境地體驗(yàn)法規(guī)實(shí)施的成效，以親眼所見印證有關(guān)事實(shí)。

（三）行政機(jī)關(guān)的自我評估。

由于地方立法主要依靠行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，他們對執(zhí)行中的具體問題，如執(zhí)法成本、執(zhí)法難易程度、執(zhí)法中存在的問題等都有著切身的體會，相較于其它途徑更能提供可靠的第一手信息。可以由行政機(jī)關(guān)對法規(guī)的執(zhí)法狀況、執(zhí)法實(shí)現(xiàn)程度、執(zhí)法效益和成本進(jìn)行自我評估，并提出法規(guī)需要進(jìn)一步完善的方面。

（四）專家論證會。組織相關(guān)背景的專家對地方性法規(guī)的全部或部分條款進(jìn)行集體會商，形成專家意見。

（五）利益相關(guān)人座談和調(diào)研。與普通公眾不同，利益相關(guān)人是與該項(xiàng)地方性法規(guī)有著直接或重大間接聯(lián)系的社會成員，對該項(xiàng)法規(guī)具體執(zhí)行中的問題和執(zhí)行的情況有著直觀的感受。組織與法規(guī)所涉利益相關(guān)的人士和單位開展座談，或深入調(diào)研，了解法規(guī)的實(shí)際執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，收集利益相關(guān)者的訴求及對法規(guī)的意見和建議。

（六）征求社會中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等專業(yè)組織的意見。社會中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等專業(yè)組織，在企業(yè)與政府間發(fā)揮著橋梁和紐帶的作用。因此，將中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等作為單獨(dú)的主體進(jìn)行調(diào)查十分有必要。

（七）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)提取。利用年鑒、互聯(lián)網(wǎng)或函調(diào)等方式，獲取行政機(jī)關(guān)的管理數(shù)據(jù)、執(zhí)法部門的執(zhí)法數(shù)據(jù)、監(jiān)督部門的數(shù)據(jù)，以及有關(guān)企業(yè)的經(jīng)營統(tǒng)計(jì)情況等數(shù)據(jù)，并進(jìn)行綜合分析比對。

（八）典型個案分析。某個典型的案例往往能準(zhǔn)確地查找出制度的缺陷。在司法審判、行政復(fù)議、執(zhí)法監(jiān)督的過程中，往往能發(fā)現(xiàn)立法過程中所存在的主要問題。因此，對已經(jīng)發(fā)生過的典型案例進(jìn)行分析評價(jià)，是很有價(jià)值的，能夠達(dá)到“解剖麻雀”的目的。

六、評估的結(jié)論

立法后評估的方法很多，要取得科學(xué)的評估結(jié)論，關(guān)鍵在于對各種評估方法得出的結(jié)論綜合分析、對照和比較，客觀公正地反映出評估對象的實(shí)際效果，最終形成綜合的評估結(jié)論。在通常情況下，報(bào)告可以包括五個方面的內(nèi)容：一是對立法后評估全過程的綜述；二是對法規(guī)的立法質(zhì)量和實(shí)施效果的評價(jià)；三是對法規(guī)重點(diǎn)制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施情況的分析；四是對法規(guī)存在的問題及其成因的分析；五是對法規(guī)的修改、執(zhí)行的情況提出建議和意見。需要說明的是，立法后評估報(bào)告是對法規(guī)實(shí)施情況的一種客觀、公正的評價(jià)，僅帶有參考性，本身并不具有法律約束力。