國撥資金的基建預算管理問題與對策分析

●湖北省長江產業投資集團有限公司 鄒 濤

國撥資金的基建預算管理問題與對策分析

●湖北省長江產業投資集團有限公司 鄒 濤

本文圍繞基本建設預算管理中國撥資金的使用展開分析，總結了我國在基本建設預算管理方面存在的問題和不足，結合我國新預算法以及相關政策，針對國撥資金在基建預算管理中的高效率使用、監管，提出切實可行的改進方法。

基本建設 預算管理 現狀分析

基建預算不僅能夠計算基本建設的全部成本費用，而且能夠實現對全部基本建設投資的核算、分配、監督和管理，是企業選擇最佳設計方案、加強管理和成本核算的重要手段。我國基本建設預算制度是隨著基本建設事業和基本建設管理體制的發展變化而逐步建立起來的，其發展分為三個階段：第一階段是1953年到1978年，表現為生產技術財務的綜合計劃時期，由于預算編制的起點是生產，并不能算是現代意義上的基建預算管理。第二個階段是1978年改革開放后到1994年，稱為責任成本的預算時期，基建預算管理越來越能夠幫助企業完成經營目標。第三個階段是從1994年持續到現在，稱為全面預算管理時期，更加重視基建投資預算，政府基本建設投入從1995年的621.05億元增加到2014年的26745.42億元，增幅為42倍。近年來，國家逐步加大了科研投入力度，撥款資助企事業單位進行研究開發活動，許多企業獲得了國家專項資金的撥款。因此，加強企業預算管理，確保國撥基建項目資金合理、安全、高效地使用，成為了保障基建項目順利完成的一項重要工作內容。

一、國撥資金基建預算管理執行中存在的問題

（一）基建預算管理的流程不完善，把基建預算視作管理制度的一部分。目前，不少企業仍然是把基建預算視作計劃經濟時期的綜合計劃，理所當然地認為是管理制度的一部分，不進行實地調研，僅憑借“閉門造車”的想象來編制基建預算。對于國撥資金等專項資金缺乏管理，存在套取項目專項資金、成本混淆、費用混淆、缺乏管理制度等問題。有的企業領導層對國撥資金預算管理不夠重視，缺少完善、嚴謹的項目經費管理制度，部門之間溝通、合作不到位，不能發揮出應有的審核、監督、制約作用。編制預算不貼合企業實際情況，無法進行實施和管控，主要表現在三個方面：一是基建預算管理制度不完善，部分企業將預算體系視作預算編制的一部分。基建預算管理應該包括基建預算總則、基建預算體系、基建預算編制、組織結構、差異分析、預算考核與激勵等。二是內部管理制度不健全，沒有具體明晰的管理細則來對應規范各種費用。三是預算組織體系不完善，無法實施有效的基建預算管理，例如企業未明確預算的監控機構和預算的考評機構。

（二）基建預算管理的控制措施不夠優化，無法規避運營風險。目前大多數企業存在國撥資金管控措施不當，甚至未設置管控措施的現象。基建預算沒有按照相應辦法進行管理和控制，設定的預算和實際結果相差甚遠，無法規避運營風險。基建預算是管理層進行事前調研、事中實施、事后監控的有效方法。在發現預算與實際結果的差距后，通過差異分析能夠迅速找到問題并采取及時有效的解決措施。基建預算可以初步揭示基建費用支出明細，通過預算結果的反映，推測可能的風險點，并采取管控措施事先防范、化解和規避風險。

（三）基建預算管理的監督不夠有效，沒有及時形成預算執行報告和預算差異分析報告。《預算法》中規定財政相關部門必須加強預算監督、分配的職能。但大多數企業并未養成定期檢查和分析基建預算執行的習慣。在預算執行過程中，部分企業疏忽于監督、控制基建部門預算執行情況，對國撥資金未實行全過程監督與統一管理，未對項目進行跟蹤管理，而且每期基建預算執行完畢后，并沒有及時形成預算執行報告和預算差異分析報告，繼而無法提出改進意見，也無法實現基建預算管理的目標。基建預算執行中遇到的種種問題堆積，最終暴露出來導致基建項目出現質量問題的情形也屢見不鮮。

（四）基建預算管理的考核不到位，預算和績效管理二者未結合。不少企業對基建預算管理的考核局限于單方面，僅針對各個部門預算的執行結果。預算和績效管理二者未結合，沒有真正被企業落實到對部門和員工的考核中。這種考核方式不利于企業提高國撥資金基建預算管理的水平，因為沒有全面地檢查和核定基建預算的編制、調整、執行、分析等過程。預算管理不僅要重過程，還要重結果，實踐過程管理、結果管理以及業績考核評價有機結合，才能夠有效融合預算管理和績效考核。

二、新預算法下國撥資金基建預算管理的改進方法

（一）優化國撥資金基建預算管理流程，推進預算公開

1.健全預算標準體系。在原有支出體系的基礎上，應當充分運用支出標準的基礎支撐功能，在國撥資金預算編制和管理過程中完善基本支出定額標準體系，進一步推動支出定額標準體系在企業項目中的運用。對企業的運行經費進行嚴格管控，尤其是加強對國撥資金等專項資金申請、劃轉、支付的監控，統一企業國撥資金運行經費定額標準和服務標準，平衡預算管理與人員編制、資產管理相結合的機制。以部門預決算和總體預決算為分類基礎，對企業的收支分類體系進行進一步細化、完善，基本預算管理流程圖如圖1所示。

圖1 企業基本預算管理流程圖

在規劃和可研階段，根據項目設計規劃制定相應的投資預算是重點工作。企業應確保項目的設計兼顧安全、質量、功能、美觀和投資規模等方面，做到因地制宜、平戰結合。在預算執行過程中，應當對企業自有投資資金和國撥資金等專項資金集中支付管理進行相關改革,從而能夠用科學有效的管理方式對基建項目預算管理的編制、審批、控制、調整、執行、分析、監管等環節進行管理，同時實現各部門之間的縱向聯合和橫向聯合。

2.積極推進預決算公開

（1）預決算信息公開的準備工作。在準備階段，應當先對企業和其下屬單位之間的部門關系進行審查，查明是否存在涉密部門，在預決算信息中是否存在涉密信息，并進一步確定預決算信息的分類（分為基本支出和項目支出兩大部分）。

（2）預算信息公開工作。企業應當加快改進預算信息的公開工作，盡量細化公開內容，區別企業自有資金投資和國撥資金等專項資金,由上至下從部門預決算逐步拓展到基本支出和項目支出的范圍。企業要根據政策規定及時將預算收入上繳，尤其對于上年因特殊情況未上繳的預算收入應及時進行催繳，保證上繳的預算收入完整、及時。

（3）決算信息公開工作。財務部門應當加強審核工作的質量，從多角度、多維度（如時間維度、行業維度）對預決算信息進行比較分析，確保決算信息的準確性，使提交的決算信息經得起檢驗。尤其關注對于不同部門、不同年度和預決算有較大差距的數額進行認真調查分析，并作出相關解釋。

（二）改進國撥資金基建預算管理控制措施，建立跨年度預算平衡機制。建立起嚴格的國撥資金基建項目預算管理控制制度，做到預算管理過程的標準化和規范化，提高具體制度的可操作性，增強預算管理對相關責任主體的約束作用。國撥資金基建預算管理的控制制度應當由領導層制定和解釋，下級員工主要承擔執行工作，不具有修改的權力。對于基建項目的實際支出和預算之間的偏差及時察覺并進行研究分析，如果是基本假設變更帶來的影響，應當及時進行調整。具體預算管理控制包括以下幾方面：

1.合同相關管理控制。基建項目的主要控制手段從合同管理控制開始，主要分為正常合同結算控制、新增與變更項目合同管理控制。前者主要是日常結算流程各環節的信息控制，而新增與變更項目合同主要針對計劃或預算外新增合同事項的控制。

2.籌融資及財務成本控制。企業應以滿足項目資金需要、盡量減少國撥資金閑置的原則制定科學、合理的資金需求總體計劃，并細化至具體實施計劃和進度實施計劃，合理安排資本金的注入計劃，協調好銀行貸款方案，采取不同借款期限的組合方式和時機選擇，實現財務成本的有效規劃和合理控制。

3.工程建設專項獎勵、專項支出的控制。企業應當在強調管理責任的同時，確立相應的獎勵方案，明確考核標準和獎懲辦法，結合進度、安全、質量、環保等方面確定專項獎勵的支出，嚴格按照相應規定控制該類支出。對國撥資金等專項資金進行專門控制，明確資金核算體系。

4.反饋機制的控制。完整的基建項目建設流程應當包涵及時、有效的反饋機制，對預算管理各環節的成效進行評估和調整，提升預算管理的效果。反饋機制不僅應用于項目內預算控制，還適用于項目外的控制。

（三）完善國撥資金基建預算管理分析及監督機制，確保預算資金安全。國撥資金基建預算管理的分析及監督機制應當以合理的部門設置和人員安排為依托，加快完善對預算資金集中支付等環節的管理。在進行職能設置時，應當遵守不相容職務相分離的原則，使預算資金的使用權、采購權和支付權三權分離、相互對立，從而加強監管和制約的效果。對于“三重一大”項目，企業可以采取合理的聯簽制度。

1.落實經濟責任制，對領導干部實行先審后離。對施工期限較長的項目，施工期間若有高層人員離任或升遷，此時應重點關注離任審計的情況。如果沒有及時進行離任審計，在存在項目差錯時，難以明確經濟責任的歸屬。因此，應當在高層人員離職前及時進行離任審計，充分關注審計結果、保證離任審計是領導干部管理工作中的重要環節。

2.加強項目支出預算的審計評價。在完整的國撥資金基建預算管理流程中，不僅需要通過事中監控來保證管理流程的順利、有效運行，也需要事前經濟效益審計保證基建項目的經濟合理性、事后審計程序保證預算管理成果的有效性。脫離任何一個環節，就無法保證國撥資金基建預算管理流程的完整性，無法發揮預算管理的作用。尤其對于核心支出環節的預算管理，應當加強審計程序的應用，沒有經過審計的支出項目就不能合理辦理竣工決算或相應手續、劃轉相應資金。企業應當針對支出預算審計建立一套完整的審計系統，加強對于項目支出預算的審計評價和跟蹤管理。

（四）健全國撥資金基建預算績效管理機制，強化責任意識。應當進一步健全國撥資金基建項目的預算績效管理，強調支出管理責任歸屬，增強員工效率意識，加強各部門、各項目的支出、制度、政策等方面的績效評價。將評價結果作為健全基建預算績效管理機制、完善預算管理流程和進一步預算安排的基礎。企業的預算管理應當秉承“考核與獎懲是生命線”的基本理念，保證國撥資金基建項目預算管理的實際有效運行。除了將基建項目的實際值與預算值進行比較分析外，還應當根據發現的問題不斷改進制度，完善管理流程，優化獎懲制度。

1.規范預算績效管理機構設置。統一、合理的機構設置,是預算績效管理得以順利實施的基本保障,有利于理順各部門的職能關系。預算績效管理機構的設置大致分為三類：一是歸口預算處，強調了預算編制在績效管理中的龍頭作用；二是歸口財政監督處，強調了績效評價在績效管理中的監督作用；三是單獨設立機構，強調了預算績效管理的重要性。不同設置代表了對預算績效管理的不同理解。上級主管部門對項目執行情況進行中期檢查或項目驗收，歸口管理部門或各項目負責人應積極配合，并且提供相應國撥專項資金使用情況以及項目效益匯報。

2.推進部門支出績效管理。部門支出不僅包括部門預算中的基本支出，也包括具體的項目支出、財政資金、自有收入等等。部門支出的績效管理強調部門通過支出所達到的產出管理，對部門績效進行考核，同時也對部門員工的績效進行評估。部門支出績效管理，是建立在項目支出績效管理、基本支出績效管理、下屬事業單位績效管理三者基礎之上的，這三者績效管理的目標主要側重于提高公共品的生產效率，而部門預算績效管理側重于實際效果的管理，通過公共品的組合實現效果目標。

國撥資金基建投資預算執行管理，關系到保增長、調結構、促改革、惠民生等重大政策的實施，關系到基建投資使用效率與效益的提高。企業要切實按照依法理財、科學管理的要求，抓緊抓好基建投資預算執行管理工作，構建內部自我約束和外部有效監督相結合的預算管理與監督制衡機制，根據預算運行的全過程——預算編制、預算審核、預算執行、預算決算及績效評價等，構建與規范全過程、多維度的預算控制機制。■

1.時現.1991.當前基建預算中存在的問題及其對策[J].審計與經濟研究，4。

2.樓繼偉.2015.認真貫徹新預算法 依法加強預算管理[J].中國財政，1。

3.張延霞.2015.基建企業全面預算管理應用研究[J].財經界(學術版)，5。

4.肖支球.2005.預算控制是強化基建投資管理的有效途徑[J].事業財會，6。