職業教育集團治理結構建設的理性思考

張俊青 彭朝暉

一、問題的提出

我國職業教育集團化辦學模式萌芽于20世紀90年代，它的主要優勢在于實現資源集約和功能整合，將技術技能人才培養和使用的各個環節有機聯結和動態組合，促進教育資源、政策資源、技術資源和人力資源的社會化、產業化和效益化。截止2014年底，全國組建職業教育集團大概700個，覆蓋100多個行業部門、2萬家企業、700多個科研機構、70%的中職院校和90%的高職院校。面對全國范圍內職教集團的組建浪潮，我們需要冷靜地思考：處于中國經濟社會發展關鍵轉型期的職業教育集團面臨什么樣的外部環境，當前制約職教集團科學定位和發展空間的難點或瓶頸是什么，需要構建一個什么樣的治理結構，使得職教集團在市場經濟條件下既能成為靈活應對環境變化的有效載體，又能全面發揮促進產教對接和廣泛開展工學結合的中觀組織功能。

2015年7月9日教育部發布了 《教育部關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》（教職成[2015]4號），提出規范完善職業教育集團治理結構的指導意見：職業教育集團要建立聯席會、理事會或董事會等，健全工作章程、管理制度、工作程序，設立秘書處等內部工作和協調機構；完善決策、執行、協商、投入、考核、監督等日常工作機制；探索集團通過土地、房舍、資產、資本、設備、技術等使用權租賃、托管、轉讓等形式登記企業法人等[1]。從整體上分析職業教育集團治理結構建設將主要完成兩大任務，一是對自身所處的如經濟制度、政治制度、文化制度等重大制度所構成的制度環境的認識，分析制度環境對職業教育集團治理結構建設的有利因素和不利因素，因為所有的具體制度都會受到外部制度環境的影響和制約；二是對職業教育集團組織機構、工作機制、決策機制和運行機制等具體制度的設計和安排，尤其是在既定的制度環境中，職業教育集團治理結構建設所面臨的發展瓶頸和發展對策分析。

二、我國職業教育集團治理結構建設的制度環境

（一）市場經濟體制機制建設不夠成熟

當前中國經濟社會發展面臨三大轉型：從傳統農業國向現代工業國轉型，從計劃經濟向市場經濟轉型，從集權社會向公民社會轉型。學者馬慶發指出，以上三種轉型都不夠徹底，都存在相當程度的“非典型狀態”，比如一個成熟的市場經濟所需要的市場和政府的分離以及市場、政府和獨立法治之間“三位一體”的關系并未在今天的中國真正確立起來[2]。對于職業教育的產品屬性目前還存在諸多爭議，但在學校職業教育部分，即中職教育和高職教育的產品同屬于具有競爭性的準公共產品類型則取得一致認同。在市場經濟體制下，職業教育產品同樣處于供給與需求的矛盾關系中，是在職業教育生產過程中由政府、企業、個人以及其他社會組織通過投資、管理、教學和考核等一系列生產活動得以產生的。從技術技能人才的培養規律分析，行業、企業才是職業教育產品生產過程的主體，因為行業、企業既是技術型人才需求的主體，同時也是職業資格與技術技能人才標準的制定者；而職業院校則是各種類型、各類層次技術型技能人才的供給方和培養機構。市場經濟體制機制的不成熟導致職業教育利益相關者之間矛盾交織，都從各自的利益出發考慮問題而忽視他方的利益。盡管目前大力倡導“政府主導、行業指導、學校主體、社會參與”的職業教育辦學機制，但是具體應該“主導什么”、“如何指導”等關鍵性問題在理論和實踐上并沒有突破性進展。

（二）民主社會體制機制建設不夠健全

一個繁榮昌盛的民主社會能夠做到鼓勵不同創新資源的出現，創造代表不同利益的組織和網絡，促使個體和群體自由組織起來開展形式多樣的創新活動，形成既包括自上而下也包括自下而上的創新基礎。民主社會的發展程度在高校組織內表現為權力的配置和運行狀態，即在不同利益主體之間建立科學合理的權力配置和運行機制。長期以來，我國政府基本上是集舉辦者、管理者和辦學者于一身，高校包括高職院校在內其內部權力配置存在明顯失衡，行政權力泛化，學術權力不足。一方面政府對職業教育內部管理事務干涉過多，包括招生自主權、專業調整自主權、機構設置自主權、干部任免權、職稱評定權等，導致學校缺乏應有的自主權。另一方面真正需要政府發揮作用的地方卻沒有做好，比如代表政府管理職業教育的教育行政部門、人力資源和社會保障部門、行業主管部門等之間嚴重缺乏必要的溝通、協調和合作，導致職業教育多元辦學體制和投入體制難以形成。職業教育運行機制還屬于權威性行政管理模式，企業和其他社會力量參與職業教育辦學的比例較低，學校對外部環境變化的反應能力較弱[3]。

（三）職業教育體制機制建設普遍薄弱

職業教育集團治理結構建設所遭遇的最大困難之一就是國家層面的職業教育立法和制度供給不足，尤其是關于基于產教融合、校企合作的技術技能人才培養制度缺失。教育部副部長魯昕在“全國高等職業院校校長專題研修班上的講話”時強調要健全國家職業教育制度。技術技能人才培養規律決定了職業教育必須是開放教育，其辦學模式必須完成從學校教育到合作教育的轉型，校企合作不僅是職業教育生存和發展的必然選擇，也是職教集團生存與發展的制度基礎。由于職業教育制度體系不健全必然會出現制約職業教育發展的法律真空和體制性障礙，從而造成現階段職業教育校企合作中企業主體地位的缺失，以及在校企合作博弈過程中企業選擇不合作策略的重要原因，不少企業甚至認為參與校企合作是一種額外負擔，而不是培養技術技能人才的應盡職責。同時，作為國家層面的法律和制度的強制性效力自然會對地方實施產生導向和指引作用，但是如果缺少國家層面的相關制度和機構安排，必然會造成地方管理的低效甚至無效。最明顯的例子，不少省市關于高職院校生均定額撥款制度和生均經費標準到目前為止仍然沒有出臺，更沒有校企合作專項資金，使校企合作長效運行機制的建立缺乏經費支持和制度約束。

三、職業教育集團治理結構建設的發展瓶頸

（一）職業教育集團還不具有法人地位，其深入改革與發展缺乏制度支持

現有職教集團基本上不具備獨立法人資格，其功能大多停留在指導與咨詢、協助與支持的層面，對于重大事項的決策作用發揮有限。由于職教集團的產權制度不清晰、管理人員不到位以及集團成員責、權、利不明確，導致職教集團“集而不團、團而無力”的現狀，集團化辦學主體之間大多僅靠情感、信任和契約維系，無法實現資源的有效配置和統籌各主體協同工作的利益鏈，造成職教集團成員在人財物等方面的融合度不高，各主體無法按比例或約定科學地分配合理收益辦學積累[4]。因此，在政府主導、行業指導、學院主體、企業主動、科技支持、社會參與等各個環節之間缺乏有效溝通，促進利益鏈、產業鏈、教學鏈“三鏈融合”的運行機制，缺少制度支持。

（二）政府、學校與其他社會機構之間界線牢固，難以形成職業教育共同體

職業教育產教融合、校企合作的領域可分為三個層面，在宏觀層面，推動國家和區域職業教育與經濟社會發展、產業轉型升級、城鎮化同步規劃；在中觀層面，充分發揮職業教育行業教學指導委員會的作用，并發展由地方政府、行業、企業、科研機構和職業院校共同建設的職業教育集團；在微觀層面，發揮企業作為職業教育辦學主體的作用，支持企業積極參與職業院校治理，全面進入職業教育人才培養過程[5]。只有當宏觀層面政府主導的制度環境建設、中觀層面行業指導的集團化辦學機制和微觀層面企業主導的職業教育教學活動三者之間形成良性循環和相互作用時，系統培養技術技能人才的“職業教育共同體”才能最終形成。當前職業教育校企合作實踐和研究未提升到 “職業教育共同體”層面，政府、學校、產業組織與其他社會機構之間組織界線牢固，很難產生相互作用。

（三）基于校企合作的現代職業院校治理結構還處于建設初期

《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》強調完善校企合作的現代職業院校治理結構，推動行業、企業和社區參與職業院校治理。目前職業教育校企合作大多以學校為主導，而學校往往從教育的角度出發，希望或要求企業來“主動合作”，在強調校企合作重要性的同時漠視企業的需求和利益，所以職業教育校企合作長效運行機制很難建立。比如高職院校內部其治理結構是以“黨委領導下的校長或院長負責制”的法律形式確立的，其中，黨的政治權力是核心，校長的行政權力是執行權，學術權力則沒有明確表述。黨委領導下的校長負責制也不能真正說明高職院校的治理結構，其黨委書記對于學校的發展目標和任務、教育經費的數量、學校的基礎設施建設等治理事項沒有最終決定權，在職業教育集團化辦學中這些問題同樣會成為其創建治理結構的難點。所以，在職業教育辦學過程中企業的缺位、政府的越位和職業院校自主權不足，不僅是建立和完善現代職業院校治理結構的主要難題，也是職教集團組織結構和運行機制建設面臨的主要瓶頸。

四、職業教育集團治理結構建設的對策研究

（一）充分發揮市場機制在集團化辦學過程中的決定性作用

美國職業教育專家唐納德認為，真正的強者是市場，市場更有決定權。學校培養的人才不是市場需要的，就會影響到學校的生存。職業教育產品作為一種準公共產品，潛在地存在一個生源市場、技術市場、資金市場、勞動力市場等所構成的職業教育鏈。在職業教育鏈中，行業、企業同時作為技術技能人才的“生產”主體和“消費”主體。所以首先明確企業在職業教育體系中的辦學主體地位，讓市場機制在職業教育資源配置過程中起決定性作用，這是構建職業教育治理結構的一條重要邏輯。發揮市場機制在職業教育集團化辦學過程中的決定性作用，不僅有利于促進職業教育與經濟就業更加緊密地結合，有效解決人才供需的錯位問題，而且通過多元辦學主體的利益訴求和對話協商，有助于形成具有競爭性的制度環境和公共參與職業教育辦學的制度框架，緊密依靠行業企業大力提高職業教育辦學的專業化水平，改變外行管理內行的現象。

（二）正確發揮創新型政府在集團化辦學過程中的最適作用

西方發達國家的實踐證明，市場經濟體制下不可避免地存在著“市場失靈”現象，而市場失靈的地方往往是需要政府發揮作用的地方。政府在集團化辦學過程中的最適作用主要用在由于壟斷、公共物品、外部性和信息不完全或不對稱等使得市場難以解決資源配置效率問題的領域，比如支持小微企業參與職教集團或校企合作的利益機制。對于實施市場經濟導向的國家來說，小微企業是一個國家當前和未來發展的經濟基礎。由于小微企業所急需的中高級技術技能人才與職業教育的人才培養層次和規格相符合，潛在地成為職業教育的消費主體。但是大多數小微企業由于自身規模小不能為職業院校提供充裕的學生實習崗位和足夠的實習指導教師，很難與職業院校開展長期的、全面的和深度的合作，同時由于職業院校的專業設置與小微企業的人才需求結構之間也缺乏有效對接，導致雙方合作的意愿和積極性都不高。在這種情況下尤其需要政府發揮和強化政策引導和公共管理的行政職能，通過制定相關的法律法規，構建針對小微企業的校企合作制度支持體系，積極引導職業院校在專業設置、聯合招生、校企合作等方面進行創新，為小微企業參與技術技能人才培養創造更多機會。

（三）加快建設以校企合作為基礎的現代職業院校制度

在市場經濟環境中“利益”是一個無法回避的話題，沒有“利益”可言的校企合作只能是一種短期行為。建設以校企合作為基礎的職教集團內部治理結構，一是加快對職業教育的利益規律、利益關系、利益格局、利益矛盾、利益主體、利益群體、利益協調和利益結構的理論研究和實踐探索，找到破解校企合作的難題和瓶頸的有效途徑。二是科學制定職教集團章程。關鍵要落實職業院校已有的辦學自主權規定，包括招生自主權、專業調整自主權、機構設置自主權、干部任免權、經費使用權、學術交流區、職稱評定權、法人權力等，賦予職業院校充分的辦學自主權，這是建立現代職業院校制度的基本前提，也是建立職教集團內部組織結構的制度基礎。三是探索職教集團產權制度改革的有效途徑。目前絕大多數職教集團屬于以協議、合同、集團章程等契約形式為紐帶進行聯結的契約型組織，實質上是一個松散的聯合體，集團運行隨意性大，運作效率低。產權改革是建設職教集團治理結構的戰略突破口，不僅可以轉變目前職業教育集團的粗放運行模式，而且通過賦予職教集團以獨立的法人資格使其成為具有自我負責能力的法人，同時通過產權配置高效整合職業教育資源，實現利益鏈、教學鏈與產業鏈的深度融合[6]。

（四）正確處理政府、學校與產業的關系，創建職教集團治理結構

由于我國的行業協會沒有很好地發揮對地方職業教育的中觀組織職能，所以建立職教集團的目的之一是試圖減少政府宏觀調控的幅度和難度，解決職業教育條塊分割、多部門管理的體制弊端。通過建立校校聯合和校企合作的機制，解決招生就業和布局結構調整等問題，實現教育資源的合理配置。通過充分發揮職教集團的組織功能，努力把學校與行業、企業、科研機構和其他社會力量有效地組織起來，在一定行業或區域范圍內促進職業院校與企業開展工學結合，更好地滿足區域經濟社會對技術技能人才的需求。建立科學合理的職教集團治理結構是促進學校和企業在更大空間或范圍內進行合作的組織保障，一是要明晰職教集團的組織使命、權力分配和功能定位，以及集團化辦學的基本制度安排；二是要創建職教集團的內部組織機構，完善內部治理組織架構，主要包括決策層、管理層和監督層；三是要健全職教集團運行機制，主要包括日常運行與決策機制、項目運行機制、利益協調與共享機制、政府引導與宏觀管理機制、監督和績效評價機制等[7]。

[1]教育部關于深入推進職業教育集團化辦學的意見[IE/OL].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A07/s3059/201507/t20150714_193833.html,2015-7-14.

[2]馬慶發.職業教育發展的若干深層次問題[J].江蘇教育，2014（1）：29.

[3]董仁忠.教育全球化背景下的我國職業教育發展[J].河北師范大學學報，2007（7）:112.

[4]胡勇.以產權制度革新破解職教集團化辦學瓶頸[N].光明日報，2013-10-1.

[5]魯昕.把加快發展現代職業教育擺在更加突出的位置[J].求是，2015（2）.

[6]郭靜,馬元興.以產權改革優化職教集團體制機制[N].中國教育報，2013-3-19.

[7]尹偉民,馬萬全.集團化辦學需要怎樣的治理結構[N].中國教育報，2013-3-12.