職業教育政策執行的調查報告

劉新學 董仁忠 陳壽根

一、引言

政策執行是在政策制定完成之后，將政策所規定的內容變為現實的過程[1]。一個政策過程是由政策制定、政策執行、政策評估、政策調整和政策終結等構成的。而政策執行則是政策過程的關鍵環節，是實現政策目標的基本途徑。職業教育政策是發展職業教育的重要手段。職業教育政策執行是指職業教育政策執行主體通過特定的組織形式并采取相應的舉措而實現職業教育政策預期目標的過程。研究職業教育政策執行不僅具有深化職業教育政策問題研究的理論意義，而且有利于提高職業教育政策執行的有效性。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》明確提出到2020年，形成適應發展方式轉變和經濟結構調整要求、體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系。從2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》頒布到2014年 《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》出臺，以推動現代職業教育體系的形成為主線，一個具有中國特色的職業教育政策體系已經初具雛形。伴隨著一系列職業教育政策的頒布實施，了解職業教育政策執行的現狀，發現執行職業教育政策中的問題，提高職業教育政策執行的有效性，就成為一項緊迫課題。

然而，在理論層面，職業教育政策問題研究薄弱，未能深入探討職業教育政策執行問題；在實踐層面，職業教育政策執行沒有形成獨特的模式，未能體現職業教育的特殊性。這都使得職業教育政策過程重制定、輕執行問題突出，未能有效發揮職業教育政策推動職業教育發展的作用。本文主要調查職業教育政策執行的現狀，發現職業教育政策執行中的問題，剖析職業教育政策執行阻滯的成因。

二、研究方法

（一）被試

本調查采用隨機抽樣的方法，共選取河北、廣東、山東、山西、陜西、四川、浙江、甘肅、湖北、云南、河南、江蘇12省27所高職院校，對高職院校教師開展匿名調查。共發放問卷540份，回收問卷486份，剔除無效問卷26份，實際有效問卷460份。有效問卷中，男教師有254人，占55.2%；女教師為206人，占44.8%。從事教學工作的有323人，占70.2%；教育行政人員為137人，占29.8。從學歷上看，本科及其以下人員有173人，占37.6%，碩士及以上人員為287人，占62.4%。

（二）工具

采用自編的職業教育政策執行調查問卷，問卷是在查閱文獻資料、訪談與專家咨詢的基礎上編制而成，共有35個題目，題目采用李克特量表（Likert scale），分為5級計分，從1到5，依次為完全不符合、基本不符合、不清楚、基本符合、完全符合。

（三）統計

主要采用SPSS19.0錄入并進行統計處理。

三、結果分析

（一）對職業教育政策執行的宣傳

職業教育政策宣傳是職業教育政策執行的基本環節。如表1所示，對于“對職業教育政策執行的宣傳比較到位”，整體均分為3.31，這說明處于不清楚的范圍內，表明我國職業教育政策的執行并沒有廣為人知，只有7.6%的人認為完全符合，43%的人認為基本符合。總體來說，對職業教育政策執行的輿論宣傳不甚理想。

表1 輿論宣傳對政策執行的影響

（二）職業教育政策本身及其制定

職業教育政策執行首先要取決于職業教育政策本身完善程度及其配套條件。如表2所示，對于“政策本身完善與否對職業教育政策執行有很大影響”，總計87.2%的人認為基本符合或完全符合。這說明絕大多數人認同政策本身完善與否是職業教育政策執行的基本條件。對于“當前我國職業教育政策法規體系很不完善”，46.1%的人認為基本符合，7.2%的人認為完全符合，只有29.5%的人認為完全不符合或基本不符合。這說明我國職業教育政策法規體系很不完善已經成為多數人的共識。對于“政策配套條件對職業教育政策執行有很大影響”，總計80.2%的人認為基本符合或完全符合。因此如果職業教育政策不完善，推行職業教育政策的配套條件不成熟，職業教育政策執行就必然不會達到預期目標。

作為職業教育政策執行的重要主體，教師群體不僅直接影響到職業教育政策執行，而且理應參與職業教育政策制定。如表2所示，對于“教師群體對職業教育政策執行有很大影響”，教師群體對職業教育政策執行有很大影響為廣大教師所認同，認為基本符合或完全符合的人數為382人，占總數的83%。對于“執行主體未能參與政策制定對職業教育政策執行有很大影響”，總計79.4%的人認為基本符合或完全符合。結合職業院校代表、行業企業代表幾乎未能深度參與制定職業教育政策來分析，這必將影響到職業教育政策執行。

企業是職業教育的重要主體，同樣是執行職業教育政策的重要主體。如表2所示，對于“現行職業教育政策往往對企業沒有強制約束力”，總計79.4%的人認為基本符合或完全符合，認為完全不符合或基本不符合的只有22人，占比4.8%。這說明廣大教師已經強烈地認識到現行職業教育政策對企業的約束力不強。這是一些職業教育政策執行不力的重要原因。

（三）地方政府對政策執行的財政支持

一些職業教育政策的執行往往需要得到地方政府的財政支持。地方政府財政支持不力勢必會影響到職業教育政策執行的效果。如表3所示，對于“地方政府財力不足對職業教育政策執行有很大影響”，總計80.7%的人認為基本符合或完全符合，選項的均分為4.14。對于“要求地方政府財政配套的職業教育政策往往較難執行”，總計67.4%的人認為基本符合或完全符合，選項的均分為3.83。由此可見，相關調查結論反映地方政府財政的支持力度已經嚴重影響到職業教育政策的執行。這種情況在經濟欠發達地區尤為突出。鑒于被調查者較難獲取相關訊息，因此也有為數不少的人選擇回答不清楚。

表2 政策制定對政策執行的影響

表3 地方政府財政支持對政策執行的影響

（四）職業教育政策執行體制機制

主要考察領導重視程度、政策執行機構、政策執行模式、不同類型組織、不同層級政府對職業教育政策執行的影響。

各級政府領導的重視程度與職業教育政策執行成效密切相關。如表4所示，對于“領導重視程度對職業教育政策執行有很大影響”，87.6%的教師認同領導重視程度對職業教育政策執行有很大影響。正因為各地政府領導重視程度不同，使得各地執行職業教育政策的效果不一。這是導致各地職業教育發展水平不同的重要原因之一。

職業教育政策執行機構是執行職業教育政策的重要平臺，有利于落實教育公平與體現公共利益，是制約職業教育政策執行效果的重要因素。如表4所示，對于“政府政策執行機構對職業教育政策執行有很大影響”，82.1%的人認為基本符合或完全符合。如表4所示，對于“我國職業教育政策執行的行政組織不健全”，58.2%的人選擇基本符合或完全符合，認為我國職業教育政策執行的行政組織不健全。

采用什么樣的職業教育政策執行模式與特定國情有關。如表4所示，對于“職業教育政策執行的權利集中體制的效果更好”，鑒于被調查者的相關經驗欠缺，43.5%表示不清楚，41.1%的人認為集權制效果更好。這是與我國特定的國情相吻合的。

表4 執行機構或組織對政策執行的影響

不僅各級政府和職業院校是職業教育政策執行的重要主體，而且行業企業的作用同樣不可或缺。如表5所示，對于“不同類型組織對職業教育政策執行的影響”，96.2%的人認為政府的作用非常重要，認為職業院校重要的達到92.6%，認為行業企業重要的為82.9%。由此可見，各級政府、職業院校與行業企業在執行職業教育政策過程中的地位與作用都不可或缺。這已經成為被調查者們的共識。

表5 不同類型組織對政策執行的影響

執行職業教育政策不僅要發揮中央政府的作用，而且要發揮省級政府與市縣政府的作用。如表6所示，對于“不同層級政府對職業教育政策執行的影響”，94.6%的人認為中央政府非常重要或比較重要，這與我國現行的行政體制具有重要的關系，省級政府則出現一邊倒的回答，96.3%的人一致認為省級政府比較重要或非常重要，市縣政府的作用也不容忽視，但與中央與省級政府相比，84.5%的人認為非常重要或比較重要，市縣政府的作用相對要低一些。

表6 不同層級政府對政策執行的影響

（五）職業教育政策執行具體實施

就具體實施而言，職業教育觀念、執行者的人格魅力、搞人際關系的能力、政策執行的潛規則等，都與職業教育政策執行的成效密切相關。

鄙薄職業教育的觀念在我國根深蒂固，而這嚴重影響到職業教育政策的執行。如表7所示，對于“輕視職業教育的傳統觀念影響職業教育政策執行”，總計82.9%的人認為基本符合或完全符合。某種程度上說，不重視職業教育是職業教育政策執行不力的重要原因之一。

職業教育政策執行的成效還取決于執行者的人格魅力。如表7所示，對于“執行者的人格魅力對職業教育政策執行有很大影響”，58.9%的人認為基本符合或完全符合。

表7 職業教育觀念與執行者的人格魅力對政策執行的影響

中國是人情社會，“潛規則”、“搞關系”稱得上是“國粹”，這同樣是影響到職業教育政策的執行。任何職業教育政策的執行都涉及到利益結構的調整，這為特定部門或個人追逐部門或個人利益提供可能，使得職業教育政策執行阻滯，不能達到預期目標。如表8所示，對“善于搞人際關系有利于獲得更多的政策利益”，50.2%的人認為基本符合或完全符合，對“職業教育政策執行存在著潛規則”，47.4%的人認為基本符合或完全符合，56.3%的人認為職業教育政策存在著選擇性的執行，58.1%的人認為執行者往往對較難執行的職業教育政策消極應對。鑒于執行職業教育政策主要是領導的事情，因此為數不少的人選擇不清楚。

表8 人際關系對政策執行的影響

（六）社會參與職業教育政策執行

職業教育政策是公共政策，事關公眾利益。伴隨著人們公民意識的增強、社會的開放與民主化的推進，執行職業教育政策不只是教育部門和職業院校的事情，理應積極鼓勵其他利益相關者共同參與到職業教育政策執行中。其他利益相關者主要包括新聞媒體、權威專家、中介組織和行業企業等。

據調查，新聞媒體和權威專家對職業教育政策執行的影響程度不同。如表9所示，對于“媒體意見對職業教育政策執行有很大影響”，53.7%的人認為完全符合或基本符合，46.3%的人選擇不清楚、基本不符合、完全不符合。這說明新聞媒體影響到職業教育政策的執行，但是同樣看得出被調查者認為新聞媒體的影響并不突出。對于“專家意見對職業教育政策執行有很大影響”，74.1%的人認為完全符合或基本符合。由此可見，被調查者們認為專家意見對職業教育政策執行更為明顯。

職業教育與經濟社會發展關系非常密切，行業企業是重要的職業教育政策執行主體。教育中介組織尤其是行業企業的參與，有利于提高職業教育政策執行的有效性。如表9所示，對于“教育中介組織幾乎沒有參與職業教育政策執行”，46.5%的人認為完全符合或基本符合，42%的人認為不清楚。這說明教育中介組織對職業教育政策執行起到的作用不明顯。對于“企業參與程度對職業教育政策執行有很大影響”，64.6%的人認為完全符合或基本符合。這說明多數人已經認識到行業企業參與有利于推動職業教育政策執行。對于“要求企業參與的職業教育政策往往較難執行”，74.1%的人認為完全符合或基本符合，16.7%的人選擇不清楚。由此可見，要求企業參與的職業教育政策往往較難執行已經成為大多數人的共識。

表9 社會參與對政策執行的影響

表10 對職業教育政策執行的監督

（七）對職業教育政策執行的監督

強有力的監督機制是提升職業教育政策執行質量的基本保障。如表10所示，對于“職業教育政策執行監督機制對職業教育政策執行有很大影響”，76.3%的人認為完全符合或基本符合；對于“當前職業教育政策執行的監督機制很不健全”，69.3%的人認為完全符合或基本符合。由此可見，當前職業教育政策執行的監督機制嚴重弱化，盡管被調查者普遍認同監督機制對執行職業教育政策的作用，但是大多數人不滿意現行的職業教育政策執行的監督機制。

政府及其相關部門和職業院校都理應是職業教育政策執行的監督主體。如表10所示，對于“政府部門已對職業教育政策執行嚴格監督”，43.4%的人認為完全符合或基本符合；對于“財政審計部門已經對職業教育政策執行嚴格監督”，47.4%的人認為完全符合或基本符合；對于“職業院校自身已經對職業教育政策執行嚴格監督”，58.2%的人認為完全符合或基本符合；對于“現有獎懲制度已經對職業教育政策執行產生影響”，56.3%的人認為完全符合或基本符合。由此可見，各項比例都不高，政府及其財政審計部門、職業院校未能充分對職業教育政策執行的監督作用，相關獎懲制度無力。

（八）職業教育政策執行總體成效

職業教育政策執行成效是衡量職業教育政策執行水平的根本標準。如表11示，對于“我國頒布的職業教育政策得到很好地執行”，整體均分為3.27，這說明處于不清楚的范圍內，只有5%的人認為完全符合，48.7%的人認為基本符合，多數人并沒有深切感知到職業教育政策得到很好地執行。這反映出職業教育政策執行的總體成效欠佳，未能較好地達成職業教育政策的目標。

表11 職業教育政策執行總體效果

四、結語

總體來說，已經頒布的職業教育政策并沒有得到很好地執行，職業教育政策執行存在諸多問題，引起職業教育政策執行阻滯，未能較好地達成職業教育政策的預期目標。主要體現在：其一，對職業教育政策執行的宣傳不到位，廣大教師未能廣泛了解與把握職業教育政策的意義、內容和目標；其二，職業教育政策本身很不完善，執行職業教育政策的配套條件不成熟，行業企業和職業院校等利益相關者未能參與到制定職業教育政策過程中；其三，職業教育政策執行的物質準備不充分，地方政府財政對執行職業教育政策的財政支持力度不夠；其四，我國職業教育政策執行的行政組織不健全，行業企業未能有效參與到執行職業教育政策過程中；其五，職業教育政策選擇性執行、“潛規則”與“搞關系”等問題突出；其六，當前職業教育政策執行的監督機制嚴重弱化，政府及其財政審計部門、職業院校未能充分履行其監督作用，相關獎懲制度無力。如上突出問題對有效執行職業教育政策構成嚴峻的挑戰。很顯然，造成職業教育政策執行阻滯的原因非常復雜。要提高職業教育政策執行的有效性，就必須視職業教育政策執行為一項系統工程，既要求完善職業教育政策決策，調動職業院校與行業企業等利益相關者深度參與職業教育政策制定，創造貫徹落實職業教育政策的配套條件，又要求加大執行職業教育政策的宣傳力度，營造重視職業教育的社會氛圍，完善職業教育政策執行的機構或組織，推動行業企業參與到職業教育政策執行中，規范職業教育政策執行流程，建立健全職業教育政策執行的監督機制。

[1]陳振明.政策科學——公共政策分析導論（第二版）[M].中國人民大學出版社，2003:259.