職業教育政策執行：一個亟需厘清的概念

□孫翠香

職業教育政策執行：一個亟需厘清的概念

□孫翠香

“職業教育政策執行”是將職業教育政策理想轉化為職業教育政策現實、職業教育政策目標轉化為職業教育政策效益的唯一途徑，直接事關職業教育政策的成與敗，而“職業教育政策執行”的內涵并不是一個不言自明的問題。基于“自上而下”和“自下而上”兩維視角，對“職業教育政策執行”的內涵進行了重新厘定，可以為職業教育政策研究及政策實踐提供一定的依據。

職業教育政策執行；自上而下；自下而上

2014年6月22日，國務院發布《關于加快發展現代職業教育的決定》，進一步加快了我國現代職業教育變革的節奏，但任何的職業教育政策都必須落地生根，才能從根本上實現政策初衷。職業教育政策執行是將職業教育政策理想轉化為職業教育政策現實、職業教育政策目標轉化為職業教育政策效益的唯一途徑，可以說，職業教育政策執行是職業教育政策生命周期中最重要的環節之一，直接事關某項職業教育政策的成與敗，正如美國學者艾利森所言，“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行。”[1]基于此，加強職業教育政策執行的研究已成為當前學界一個重要的使命，明晰職業教育政策執行的內涵，是開展職業教育政策執行研究的前提。

一、“政策執行”的內涵分析

關于何為“政策執行”，學界有著諸多不同的觀點。從整體上來看，主要有如下幾種不同的觀點。

一種觀點認為，“政策執行”是對某一項公共政策所要采取的各種各樣的“行動”或“活動”。因此，政策執行者的一系列的“行動”或“活動”是政策執行的關鍵，“政策執行”的本質就是一個系統的行動的過程。根據這種觀點，這些“行動”具有如下表征：“權威性的行動”，是說政策執行行為是經過合法授權的；“目的性行動”，是說評判這些行為的價值標準是以這些行動是否最大限度實現政策目標為最高評判標準；“組織性行動”，即這些行動并非是官員的個人行為，而是合法組織采取的行動，它通過組建機構、召集人員并獲取必要的授權方式形成組織特有的力量，進而依靠組織的力量實現政策目標；“公益性行動”，即這些行動是面向、動員、組織公眾，為公共利益的行動；“持續性行動”，是說這些行動是一系列相互關聯的、持續性的行動，因為政策目標需要在政策執行的過程中通過有步驟、分階段的行動來實現；“創造性行動”，即這些行動體現出政策執行者的創造性，執行者要根據其經驗、資源以及環境變化，創造性地將政策目標變為現實。

在政策學領域，有許多政策學者持上述觀點，他們把“政策執行”界定為一系列的“行動”或“活動”。美國學者范霍恩和范米特合著的《政府間的政策執行》、《政策執行過程：一個概念性的框架》，愛德華三世所著的《執行公共政策》，以及查爾斯·瓊斯的《公共政策研究導論》等著作均是上述觀點的支持者。例如：美國學者查爾斯·瓊斯在其著作《公共政策研究導論》（第二版）中提出，“政策執行乃是將一項政策付諸實施的各種活動。在諸多活動中，又以解釋、組織和實施最為重要。所謂解釋(inter-pretation)活動，是把政策內容轉化為民眾能理解且接受的東西；所謂組織(organization)活動，乃是設立政策執行機構，用以擬定執行的辦法和落實政策；所謂實施（application）活動，是由政策執行機構提供例行性的服務與設備，支付各種費用，進而完成政策目標。”[2]在其《公共政策研究導論》（第三版）中，瓊斯又進一步提出，“執行是一系列指向使一個項目生效的行動，其中尤以組織（資源、機構和使項目生效的方法的建立或重新安排）、解釋（將項目語言轉變成可接受和可行的計劃和指示）和應用（服務、款項、工具等的日常供應）三種活動為要。”[3]再如：美國學者范霍恩和范米特認為，“政策執行指公私個體和團體為了實現政策目標所采取的各項行動。這些行動一方面包括政策方案要求的具體化，另一方面包括連續地努力去實現政策方案要求的目標。 ”[4]

另外一種觀點可以稱之為“組織”論，該觀點重視“組織”在政策執行中的特點與作用，認為“組織”是政策執行的關鍵，任何政策都必須經由一定的組織得以執行，沒有一定的組織為依托，沒有一定的組織化的努力，任何政策目標只能停留在政策構想階段。持這種觀點的論者認為，“組織”是政策執行的主體，任何政策都是通過一定的“組織”得以執行的，“組織”內部的分工與整合、“組織”的規范程序與變通、“組織”的人力資源與文化、“組織”的運作方式與環境等因素直接決定著政策的執行效果與成敗，并且，只有“組織”才能從根本上揭示政策執行過程，其本質就是一種“政治”的過程。艾爾莫爾的《社會規劃執行的組織模式》、羅克的《官僚、政治和公共政策》、蒙太和歐托爾合著的《政策執行的有關理論：組織觀念》等，均提出了政策執行的“組織”論觀點。例如：艾爾莫爾提出，“任何一項觀念轉變為行動，都要涉及重要的具體工作，組織是從事具體工作的主體。其處理問題的方法，是將問題分成具體的管理項目，再將這些項目分配給專業化機構負責執行。因此，只有了解組織的運作，才能認清原初政策設計是否在執行中被修正或附加新意。”[5]羅克也提出，“負責執行的組織，其正式與非正式的屬性，往往影響到該組織執行政策達到目標的能力。”[6]斯諾（C.P.Snow）和特里林（L.Trilling）也認為，任何一項化觀念為行動的行為都涉及某種簡化工作，而組織機構正是這種簡化工作的主體；是它們把問題解剖成具體可以管理的工作項目，再將這些項目分配給專業化的機構去執行。于是，只有了解組織是怎樣工作的，才能理解所要執行的政策，也才能知道它在執行中是如何被調整和塑造的。[7]

如果上述兩種觀點是從“靜態”的視角對“政策執行”做了界定，那么，強調政策執行是一個“動態的過程”，則是基于“動態”視角對“政策執行”的界定和解讀。持這種觀點的論者大都認為，“政策執行”從本質上來講是一個“過程”，例如，美國學者保羅·A·薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）和丹尼爾·A·馬茲曼尼安（Daniel A.Mazmanian）認為，可以將政策執行視為這樣一種過程：即用法律、法院決定、行政命令，或用議會決定、內閣政令的形式，實施一種基本政策決定的過程。[8]這兩位政策學者關于“政策執行”的界定也是學界最有影響的界定之一，正如他們對政策執行的解釋，“執行是貫徹基本的政策決定。一般說來，這樣的政策決定體現在法規、條例或法令中，也可采取行政命令或法院決定的形式。從理論上來說，這樣的決定界定所提出的問題，確立要實現的目標，并以多種方式建構執行的過程。這一過程通常經由一系列階段——始于基本的法令或法規的通過；然后是執行機構的政策 （決定）輸出；目標群體對政策的依從；這些政策輸出產生包括預期的和未曾預料的實際影響；政策執行機構認知感知政策的效果；以及最后，對基本的法令或法規的重要修正（或試圖修正）。”[9]除此之外，普雷斯曼和韋達夫斯基也認為，政策執行是目標的確立和適應與取得這些目標的行動之間的一種相互作用過程。[10]盡管持有“過程”觀的學者都強調政策執行是一個“過程”，但不同的論者也提出了略有差異的“過程”觀，其中，有論者強調這一“過程”的“動態性”，例如：學者林水波、張世賢認為，政策執行可謂為一種動態的過程，在整個過程中，負責執行的機關與人員組合各種必要的要素，采取各項行動，扮演管理的角色，進行適當的裁量，建立合理可行的規則，培塑目標共識與激勵士氣，應用協商化解沖突，期以成就某特殊的政策目標。[11]除此之外，另外一些論者則強調這一“過程”的“互動性”，并提出政策執行是一個“博弈的過程”。例如：美國學者巴爾達赫提出，可以將政策執行過程視為一種賽局，包括競賽者 （政策執行人員和相關人員）、利害關系（競賽可能的原因）、競賽的資源（包括策略與技術等軟資源和財經、權威等硬資源）、競賽的規則（競賽獲勝的標準或條件）、競賽者之間信息溝通性質、所得結果的不穩定程度等。政策執行的成功與否，取決于參加者的競爭策略。[12]可以看出，該觀點把政策執行看作是一個政治上討價還價的博弈（或交易）過程，也就是說，政策執行者與政策對象之間通過不同方式的博弈（或交易），在各種力量的互動過程中，達成某種妥協、退讓或默契。總之，從“動態”的視角審視、解讀和界定“政策執行”這一復雜的現象，為我們更全面、更客觀地理解“政策執行”提供了依據。

二、“職業教育政策執行”：基于兩維視角的概念界定

“職業教育政策執行”作為公共政策執行的一個下位概念，其內涵必然要契合上述關于公共政策執行的內涵，同時還要體現職業教育政策執行的特殊性。關于“職業教育政策執行”的內涵，目前學界相關研究不多，也尚未提出具有創建性的觀點。基于“職業教育政策執行”屬于“教育政策執行”的下位概念，因此，本文以“教育政策執行”的內涵分析為切入點。

關于“教育政策執行”的內涵，目前學界的觀點相互之間還存在一定的差異，但總體上來說，大多數研究者將教育政策執行界定為一個 “動態的活動/行動過程”，例如：有研究者將其界定為“動態的行動過程”，“教育政策執行是指政策的執行者依據政策的指示和要求,為實現政策目標、取得預期效果,不斷采取積極措施的動態行動過程。”[13]也有研究者將其界定為 “教育實踐過程”，“教育政策執行應是廣義的,是指教育政策在教育實踐活動中得以貫徹、落實和推行、實施的全過程,教育政策執行是一種實踐性、綜合性、具體性和靈活性比較強的教育實踐過程。”[14]還有研究者將其界定為“將教育政策內容轉變為教育現實的過程”，“所謂教育政策執行,就是政策的執行者依據政策的指示和要求,為實現教育政策目標,取得預期效果,將教育政策內容轉變為教育現實的過程。”[15]當然，也有研究者將其界定為 “動態復雜的過程”，“教育政策執行是教育政策執行主體在教育政策頒布和付諸實施以后，借助積極的、具體的、靈活的策略實現教育政策內容，達成教育政策目標的動態復雜的過程。”[16]筆者認為，盡管上述諸多“教育政策執行”的內涵界定確實在動態視角上揭示了政策執行的“過程性”特征，但由于職業教育政策執行過程涉及的因素繁雜多樣，職業教育政策執行實踐也千差萬別，因此，單純從動態視角來界定“職業教育政策執行”，尚不能全面、客觀地揭示“職業教育政策執行”的本質。基于此，本文嘗試從兩維視角以及“動靜結合”的角度來界定“職業教育政策執行”的內涵。

（一）“自上而下”視角下的“職業教育政策執行”

1.“自上而下”視角下的“職業教育政策執行”內涵分析。“自上而下”視角下的“職業教育政策執行”主要針對那些由中央政府及教育行政機構頒布的、具有管制性的或再分配性的職業教育政策，“管制性政策是指政府設定一致性的管制規劃和規范，以指導政府機關和目標團體從事某種活動和處理不同利益的政策類型，這種政策是通過制約、禁止政策對象行為來實現的。”[17]西奧多·洛伊（Theodore Lowi）、金斯伯格（Benjamin Ginsberg，1994）將這類政策稱之為 “規范性政策”，“是指運用一般通用的術語表達的正式規則，它適用于許多人群，這些規則依靠政府強制性地實施，包括對違反規則的人員的罰則、減少或者增加那些受到規范的人群可以利用的選擇機會等。絕大多數的規范性政策的形式是法律和政府行政機關的規則，其主要內容是要求或禁止某種行為。一種獨特的規范性政策是規范性特許證書，這種類型的規范性政策規定，除非具備政府規定的具體條件，否則，從事某種職業就是違法。教師資格證書和教育管理證書就是規范性政策。”[18]根據這種解釋，我國職業教育教師資格證書、職業教育經費使用細則、職業教育招生及就業政策等均屬此類政策。而“再分配性政策是指那些使資源或權力從一種社會團體轉移至另一社會團體的政策，在轉移資源和權力的過程中，政府努力控制人們的行為，這種控制是通過改變行為的條件或操縱環境實現的，因而具有間接性。這一類政策的目標可能是經濟性的，諸如將收入轉向中產階級，以增加中產階級的收入，從而刺激消費；也可能是政治性或社會性的，諸如向無業人士提供最低收入，以保證社會相對穩定，避免釀成社會危機。”[19]再分配性政策大量存在于教育領域，例如：各種資助性規劃項目、美國的教育券計劃、廢除種族隔離教育政策、美國初等和中等教育法案等，我國職業教育領域的家庭經濟困難學生資助政策、免費教育政策等也屬于此類政策，也就是說，再分配性政策使資源和權力從居社會主導地位的團體移向那些實際上的或感覺上的社會弱勢團體。目前，再分配性的教育政策主要在教育制度內部實行權力轉移，諸如美國的教育券政策主要是分配各州政府進行教育撥款的權力，使其從由學校管理者掌握轉為由學生家長掌握。

概括而言，具有管制性的或再分配性的教育政策所涉及的公共教育事務具有全國一致性的特質，地方政府不宜各自為政，只有充分貫徹中央政府及教育行政部門的公權力與公信力，才能發揮教育政策的管制與再分配效果。在該視角下，“職業教育政策執行”是指對于某種權威性的、特別是由中央政府或教育行政機構頒布的決議、決定、計劃、方案、意見等，經由官僚體系的組織與分工、職業教育政策執行主體的貫徹與落實，來實現職業教育政策目標的一系列行動及其動態過程。這一視角充分肯定職業教育政策制定者設定明確教育政策目標的權威與能力，目的在于形成完美的職業教育政策執行行為及過程。

2.“自上而下”視角下的“職業教育政策執行”的適用條件。“自上而下”視角下“職業教育政策執行”的適用條件有三個：首先，行政組織的結構是集權的、層級制的官僚體系，它強調不同層級之間的指揮命令關系，在職業教育政策執行過程中，往往注重上級政府對于下級政府的政策指揮、監督與控制的角色與責任，并且，某些由中央及教育行政組織控制的因素對于地方職業教育政策執行的影響優于其他因素。其次，由上述行政組織結構決定的，在該政治組織體系中，政治家（或教育行政組織的領導）負責制定職業教育政策，行政人員及其他人員負責執行職業教育政策，即制定職業教育政策與執行職業教育政策的這兩個群體是相分離的。進一步說，中央政府及其官員確定職業教育政策目標，形成職業教育政策偏好，基層政府及其官員以及其他政策執行主體執行職業教育政策內容，落實相關教育措施，達成職業教育政策目標。最后，強調職業教育政策的效果與效率，即追求職業教育政策執行的效率是該視角下政策執行的一個基本價值取向，換句話說，它以最大限度地實現職業教育政策目標為最高的價值判斷標準，同時，追求職業教育政策執行效率也是自上而下視角的一個重要特征。

3.“自上而下”視角下的“職業教育政策執行”的弊端。當然，“自上而下”的視角來界定職業教育政策執行既然存在一定的適用條件，這本身就說明了這種視角下的職業教育政策執行界定存在無法克服的弊端：首先，這一概念界定過多地關注中央或高層教育決策者的目標與策略，認為職業教育政策制定者是職業教育政策執行的關鍵人物，而基層官員、地方政府、社會團體等其他行動者在職業教育政策執行過程中的角色被忽視，特別是職業教育政策執行主體的創造性作用被忽視。其次，當“完美執行”的假設遭遇現實條件的局限時，達成職業教育政策目標則面臨巨大挑戰。具體而言，“自上而下”視角下的職業教育政策執行存在一個前提假設，即只要職業教育政策制定者具備設定明確政策目標的權威和能力，職業教育政策就能被完美地執行，就能達成職業教育政策目標，但實際上，職業教育政策“完美執行”的下述條件在現實中似乎很難具備：明確一貫的職業教育政策目標、職業教育政策執行機構的合法性并且不受干擾、具備豐富執行技術的職業教育政策執行者、依法建立的職業教育政策執行程序、充足的職業教育政策執行資源，以及職業教育政策目標的完全理解和認可、職業教育政策過程中的良好溝通和協調、職業教育政策執行者的良好權威和執行對象的絕對服從、利益團體的支持等。假如上述條件中的任何一個或幾個條件不具備時，那么，“自上而下”這一職業教育政策執行鏈條就會因其中某一鏈條的“卡殼”而導致整個政策執行的低效甚至是失敗。綜上所述，如果“自上而下”視角下的職業教育政策執行能達成最終的政策目標的話，那么，就需要一個近乎“完美”的條件配備，但從實踐來看，要達到“完美”條件太難了，因為沒有任何一個單一的組織可以壟斷所需要的全部資源，因此，從這個意義上來說，“完美的政策執行不是一種烏托邦，就是一種夢魘。”[20]再次，“自上而下”視角下的職業教育政策執行只存在于理論研究之中，無法完全契合職業教育政策執行的實踐。由于“自上而下”視角下的職業教育政策執行將職業教育政策制定與職業教育政策執行做了界限分明的區分，認為二者有明確的分工和任務，并且假定職業教育政策是由上層規劃或制定的，然后再被具體化為各種指示，再由下層行政官員依照指示來執行，但從職業教育政策執行的實踐來反觀上述觀點和假設時，不難發現，它只存在于理論研究或應然狀態之中，根本無法完全契合職業教育政策實踐現實狀態，在職業教育政策執行的實踐中，往往是職業教育政策制定中有執行，職業教育政策執行中有制定。“政策在執行中建構，也在建構中執行。”[21]從這個角度上講，將職業教育政策制定與職業教育政策執行之間進行區分是不必要的，也是無意義的。最后，“自上而下”的視角容易低估基層政府及其教育行政管理部門以及政策目標團體等在政策執行過程中的各種對抗行為、對抗能力，也就是說容易忽視政策執行者基于自身利益考量而對職業教育政策產生的負面效果。

盡管前文列舉了“自上而下”視角下職業教育政策執行的諸多弊端，但我們不得不面對這樣一個事實：受我國政治管理體制影響，在我國職業教育政策執行領域，該取向的職業教育政策執行實踐還大有市場，還存在大量的職業教育政策執行實踐遵循或沿襲了“自上而下”執行的范式，因此，從該視角認識和理解我國“職業教育政策執行”依然不可或缺。

（二）“自下而上”視角下的“職業教育政策執行”

1.“自下而上”視角下的“職業教育政策執行”內涵分析。“自下而上”視角的“職業教育政策執行”主要針對那些自我管制性（self-regulatory）的或分配性政策（distributive policy），“自我管制性政策是指政府并未設定嚴格的、一致性的管制規劃和規范，而僅僅設定原則性的游戲規則，由各政府機關和目標團體自行決定采取何種行動，而政府不加干預的政策類型。”[22]“分配性政策是指通過給予政策對象某些權利使其獲取社會利益的政策。該類政策是一種進行公共服務和公共利益分配的政策，其分配對象往往是部分特定群體，這一群體可能是多數人，也可能是少數人。”[23]正如弗朗西斯·C·福勒所認為的，教育領域中的分配性政策很多，諸如：以“津貼”形式存在的眾多專業發展項目、各州的學校交通補貼、學校午餐和牛奶項目、學校部分項目經費、各州劃撥經費的其它方式等；以“合同”方式存在的各州政府或學區與教材出版公司簽訂的合同、各州政府或學區與考試機構簽訂的合同、設計和建設學校設施的合同等；以“非限制性特許”方式存在的教職工停車許可、學校圖書館面向社區居民發放借書證等。[24]具體到我國職業教育領域，諸如“國家中等職業教育改革發展示范學校建設計劃”“國家職業教育改革實驗區（示范區）政策”“中等職業教育教師素質提高計劃”等均屬此類政策。

概括而言，自我管制性職業教育政策與分配性職業教育政策的本質在于強調地方特色，因此，中央政府希望能授予基層政府及其官員充分的自主權，賦予政策目標團體更多自由活動的空間，中央政府過度地介入這類職業教育政策，反而會失去該類職業教育政策的本質。基于此，在該視角下，“職業教育政策執行”是指對于某些自我管制性職業教育政策或分配性職業教育政策，即那些涉及地方政府及教育行政機構更多自由裁量權、更多自主空間的職業教育政策，以及那些涉及特定群體可以通過以特定方式獲得公共利益的職業教育政策，由參與職業教育政策實施的所有行動者，包括地方政府或教育行政機構及其官員、行業（企業）、社會團體、私人組織、利益團體等，通過擴大并行使他們在政策實施過程中的自由裁量權，以及多元行動者之間通過形成具有自組織性質的執行政策結構體，最終達成對某些職業教育公共利益的討價還價、博弈和妥協的一系列行動及其動態過程。

2.“自下而上”視角下的“職業教育政策執行”的核心。對于“自下而上”視角下的職業教育政策執行而言，其核心要點主要有兩個：

首先，要充分賦予地方政府及教育行政部門在職業教育政策執行過程中的“自由裁量權”。“自由裁量權，是指稅務機關或其他行政機關及其工作人員在法律事實要件確定的情況下，在法律授權范圍內，依據立法目的和公正、合理原則，自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出行政決定的權力，其實質是行政機關依據一定的制度標準和價值取向進行行為選擇的一個過程。”[25]也就是說，“自下而上”視角的職業教育政策執行強調的是賦予所有參與政策執行的行動者一定的權力，以使多元化的參與者之間更好地進行討價還價，特別是要賦予基層地方政府及教育行政部門充分的 “自由裁量權”，使其能更好地應對復雜的職業教育政策環境，發揮其政策執行過程中的自主性和創造性，提高職業教育政策執行效率。對此，著名的政策學家埃爾莫爾（Richard F.Elmore）提出，“有效的政策執行取決于執行機構間的過程與產出，而非政策制定者的意圖與雄心；有效的政策執行是多元行動者復雜的互動結果，而非單一機構貫徹政策目標的行動結果；有效的政策執行基于基層官員或地方政府的自由裁量權，而非層級結構的指揮命令、監督控制系統；有效的政策執行必然涉及妥協、交易或聯盟等活動，因此互惠性遠比監督性功能重要。”[26]

其次，職業教育政策執行過程中的“多元行動者”以及他們之間形成的復雜的“執行結構”，是“自下而上”視角下職業教育政策執行的一個核心所在。之所以提出“多元行動者”，主要是針對之前政策執行只關注單一的行政組織結構而提出的，當然，“多元行動者”提出的背景之一還在于社會結構的迅速變化，其中一種變化即是社會組織的數目日益增長，與此同時，公共組織與私人組織之間的關系也日益密切，“組織社會”日益形成。這一現象對職業教育政策執行產生了重要影響：一方面，許多私人組織和社會組織都掌握著大量的社會資源，它們極有意愿、又有能力和政府組織一起從事公共物品、公共服務的提供，因此，可以結為良好的公私合作伙伴關系；另一方面，如前所述，沒有任何一個單一的政府組織或官員能夠掌握職業教育政策執行所需要的全部資源，職業教育政策執行需要諸多組織和行動者的共同合作，由此，多元行動者參與職業教育政策執行過程便成為可能和必須。而所謂“執行結構”，按照約恩和波特的觀點，“執行結構并不完全是一種組織，它固然包含許多組織群，但它所包含的組織是由許多計劃所組成的；它也不是行政實體，因為它的組成不必然與政府機構的命令發生直接關系，而是基于執行計劃的需要而自動集結的結構體。因此，執行結構是指潛在地或實際地介入計劃或政策的官方或非官方結構。”[27]值得關注的是，這種“執行結構”并不是基于行政命令而形成的，而是基于要完成的政策目標由多元行動者按照“自組織”系統的原則自發形成的，是多元行動者自我選擇的一個結果。因此，在這種具有“自組織”特征的“執行結構”中，多元行動者之間的權威關系是以行動者的專業地位、協調能力、潛在或實際的權力以及資源控制情況為核心來形成的，當然，在這種由多元行動者自主參與形成的或帶有穩定性的“網絡關系”或帶有暫時性的“臨時組織關系”中，不同參與者的參與動機與利益訴求是不同的，這也就形成了多樣化的政策目標與動機，因此，職業教育政策執行的過程從本質上更像是一個多元行動者之間“利益博弈”的過程。

可以看出，“自下而上”視角下的職業教育政策執行不僅將關注的切入點放在職業教育政策執行的基層實際情況或問題，而且還將關注重點放在具體職業教育政策執行過程中執行者的 “自由裁量權”以及執行者之間的多元互動，客觀地說，這些都與教育政策執行的現實情況相吻合。因此，與“自上而下”的視角相比，這一視角促使我們重新審視和正視政策執行過程中多元執行主體之間的互動以及基層執行機構的權力問題，可以說，這一視角是對“自上而下”視角的有益補充，可以使我們更為全面地認識職業教育政策執行這一復雜的行動及過程。

3.“自下而上”視角下的“職業教育政策執行”的弊端。但正如同任何單一視角必然存在片面性和盲區一樣，“自下而上”視角的職業教育政策執行也存在無法解釋或無法克服的弊端。首先，關于“自由裁量權”的問題，一方面，至目前為止，尚未有明確的理論或研究能說明“自由裁量權”與職業教育政策執行效率之間的復雜關系，“自由裁量權的大小與政策執行效率的高低是否具有必然的內在聯系，絕不是一個自明的問題。”[28]；另一方面，“自由裁量權”本身也存在一個“邊界”的問題，即基層政策執行者既要受制于法律、法規、組織制度等的約束，又要受民主政治系統中的政策領導與政治責任歸屬等問題的制約，因此，基層政策執行者的“自由裁量權”的“邊界”問題就顯得特別重要。其次，正如同“自上而下”視角過分重視“中心”一樣，“自下而上”視角則過分重視 “邊緣”，一定程度上忽略了 “中心”，對此，研究者李允杰、丘昌泰提出，“正如由上而下模式過分重視中心而忽略邊緣一樣，由下而上模式的缺點則是過分重視邊緣而忽略中心。”[29]最后，“自下而上”視角的職業教育政策執行更適用于“分權”的政策環境，也就意味著該視角下職業教育政策執行的概念界定不太適用于中央集權制度的政策環境。當然，需要說明的是，絕對的中央集權制度或絕對的分權制度是不可能存在的。

總之，本文僅從兩維視角對“職業教育政策執行”的內涵做了嘗試性的建構和分析。眾所周知，職業教育政策執行是一個非常復雜的過程，關涉多種變量，存在多種適用情境，因此，純粹的“自上而下”或“自下而上”的職業教育政策執行并不多見，實踐中的“職業教育政策執行”多以兩種模式的混合或整合狀態呈現。因此，在研究和分析職業教育政策執行時應堅持以一種復雜的、動態的、情境化的思維去審視這種復雜的實踐活動。

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G710

A

1001－7518（2015）34-0007-07

孫翠香（1975-），女，天津職業技術師范大學教授，碩士生導師，教育學博士，研究方向為職業教育基本理論與政策。

天津市2013年度哲學社會科學規劃課題“職業教育政策執行的監測與評估體系研究”（編號：TJJX13-031），主持人：孫翠香。

責任編輯 韓云鵬